基于新常態(tài)公共服務(wù)下政府采購監(jiān)管績效研究

作者簡介：馬嘉誠（1985-），男，本科，研究方向:政府采購。

［摘要］本文主要以新常態(tài)公共服務(wù)下政府采購監(jiān)管績效服務(wù)為研究對象，從預(yù)算制度不完善、缺少實操法規(guī)、無決算匯總、權(quán)責(zé)不清、未引入第三方服務(wù)等方面，追根溯源分析當(dāng)前存在的原因和問題，探討從績效評估、評估體系、項目管理三個方面制定相應(yīng)的可實操的運作辦法和實用方法，并提出切實可行的建議措施，從而實現(xiàn)績效問責(zé)機制。

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

文章編號：1671-0037（2015）09-60-3

收稿日期：2015-8-5

Research on Government Procurement Supervision Performance based on the New Normal Public Service

Ma Jiacheng

（Zhengzhou Municipal Finance Bureau Zhengzhou Henan 4500000）

Abstract：This papermainly takes the government procurement supervision service performance under the new normal public service as the research object，from the imperfect budget system，the lack of practical opera?tion regulations，no accounts summary，unclear responsibilities，without introducing the third party service and other aspects，analyzed the cause and problems existing at present from the source to explore the formulation of corresponding practical operation method and practical methods from three aspects of the performance evalua?tion，the evaluation system and projects managements，and puts forward some feasible suggestions and mea?sures in order to achieve the performance accountability system.

Keywords：public service; supervision; regulation;performance; research

政府采購作為一種以政府為主導(dǎo)，以政府各部門為主體之一的采購行為，是政府在經(jīng)濟活動中影響并調(diào)控經(jīng)濟的有力杠桿，是調(diào)節(jié)資源配置、調(diào)控經(jīng)濟運行的一項重要職能，績效管理作為有效的管理工具和方法被運用到這一特殊領(lǐng)域，可是歷年來無論是監(jiān)管內(nèi)部人員還是媒體輿論大部分關(guān)注點都在財政支出和采購結(jié)構(gòu)或節(jié)支率等方面，從而造成理論水平和實操手段的互相矛盾，如何節(jié)省開支與改善績效之間的矛盾，如何避免創(chuàng)造效益與突出管理的矛盾，避免出現(xiàn)“市場失靈”和“政府失靈”的尷尬局面。財政支出的根本目的在于通過公共資源的有效分配，為社會提供優(yōu)秀的產(chǎn)品和服務(wù)，以最大限度地增加公共福利。現(xiàn)在政府面臨著資金的有限性和公共增長的雙重壓力，這樣必然導(dǎo)致資金不能滿足社會對貨物、工程和服務(wù)等需求的增長，迫使政府不得不進(jìn)行績效管理，以促進(jìn)政府資金的有效、有序的使用，達(dá)到經(jīng)濟性、效益性和效率性。

1　基本現(xiàn)狀

1.1預(yù)算體制不完善

政府采購預(yù)算不健全，必須建立起一整套行之有效的績效預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，用來衡量被預(yù)算的事實，指導(dǎo)預(yù)算活動的方向，從而判斷經(jīng)濟活動的效益和質(zhì)量。但是，目前預(yù)算指標(biāo)體系中存在很大的缺陷和漏洞，各項指標(biāo)混亂，缺乏對未來的“預(yù)警”指標(biāo)。迄今為止，還沒有一個得到大家公認(rèn)且適用的預(yù)算體制標(biāo)準(zhǔn)供監(jiān)管人員使用。所以，在預(yù)算制度無依無據(jù)的情況下，必然影響采購預(yù)算的審計效果以及審計結(jié)果真實性，應(yīng)逐步向績效審計轉(zhuǎn)變。

1.2缺少實操法規(guī)

現(xiàn)如今，由于內(nèi)控體制不健全，更沒有實操相應(yīng)的法規(guī)為依托，只注重財務(wù)數(shù)據(jù)資料和非財務(wù)數(shù)據(jù)資料。對于數(shù)據(jù)的真實性和合法性并未提出質(zhì)疑和意見。對于材料本身的真實性和合法性未有適用性法規(guī)指導(dǎo)。提高工作實操的質(zhì)量，對于違規(guī)違法處罰的問題，采購法中未有明確說明，實操性不夠，對于違紀(jì)違法的處罰條款較粗，缺乏針對性的法理依據(jù)。加上事中、事后監(jiān)管難、處罰難、處理難的情況出現(xiàn)。監(jiān)管部門應(yīng)逐步完善制定細(xì)則轉(zhuǎn)變。

1.3無決算匯總

目前為止，只有前期采購預(yù)算，無后期決算匯總。采購資金在使用時中間又缺乏必要合理的變更依據(jù)，導(dǎo)致隨意改變資金的性質(zhì)和趨向。這是因為對從業(yè)人員的業(yè)務(wù)工作能力要求不高，對于政策性、專業(yè)性和技術(shù)性從中所涵蓋的各領(lǐng)域知識掌握不夠。了解并掌握采購項目的各項技術(shù)參數(shù)和應(yīng)用特點，從后往前逐步推進(jìn)地發(fā)現(xiàn)問題達(dá)到監(jiān)管的目的，逐步向決算匯總制度轉(zhuǎn)變。

1.4權(quán)責(zé)不清

政府全程采購監(jiān)督過程應(yīng)有四部分組成：采購預(yù)算、采購程序、采購管理、采購效益。但是，目前這四項很混亂，權(quán)責(zé)劃分不清，沒有詳細(xì)周密的計劃，對于采購的范圍、規(guī)模、數(shù)量是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，沒有合理的規(guī)劃。主要表現(xiàn)：是否達(dá)到合理的計劃，是否按計劃預(yù)算實施購買，是否按計劃所安排的那樣制定驗收全過程的監(jiān)督和管理，是否對資金有所延伸，是否對資產(chǎn)進(jìn)行有效的管理，是否實現(xiàn)財政資金最大化，物資使用是否有效等問題。因此，監(jiān)管部門應(yīng)逐步由粗放型管理模式向精細(xì)化技術(shù)模式轉(zhuǎn)變。

1.5未引入第三方服務(wù)

提升績效評價主體，強化監(jiān)管部門績效評價主體功能，探索第三方評價管理模式。要規(guī)范操作程序和質(zhì)量控制要求，健全協(xié)調(diào)機制，設(shè)立各分級分類管理定位并聯(lián)合各行業(yè)協(xié)會及業(yè)務(wù)主管單位制定適用高效宜于操作的實施細(xì)則和業(yè)務(wù)規(guī)范。通過招標(biāo)引進(jìn)第三方評價機制接受監(jiān)管部門委托獨立開展事實評價，對于代理機構(gòu)、采購人員、供貨商或代理商的內(nèi)部管理項目制定、部門規(guī)章以及綜合評定進(jìn)行績效評價。由原來政府主導(dǎo)逐步向第三方轉(zhuǎn)變。

2　追根溯源

2.1缺少監(jiān)督管理系統(tǒng)

績效管理是政治理性與技術(shù)理性的統(tǒng)一體，強化政治理性研究趨向?qū)崿F(xiàn)政治理性與技術(shù)理性的有機結(jié)合，跳出狹隘的以政治為主導(dǎo)研究視角的短視陷阱。宏觀缺乏績效管理機構(gòu)，缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，缺少科學(xué)的管理思維，僅僅局限于資金使用的合規(guī)性和過程的合理性，微觀沒有逆向思維和多元思維推導(dǎo)找出問題的根源，忽視資金在公共使用中的價值和項目本身內(nèi)外因素的綜合分析，欠缺應(yīng)有的約束力 ［1］。

2.1.1監(jiān)管不力。當(dāng)被預(yù)算單位牽著鼻子走的時候，監(jiān)管將不復(fù)存在。急于在各個法條規(guī)則中尋找可以運作的條法依據(jù)作為現(xiàn)成的答案，結(jié)果陷入所謂的“技術(shù)”泥潭而無法自拔，成為單位的附庸和工具，忘記應(yīng)該履行的職責(zé)和使命，這是欠缺評價體系所造成的。

2.1.2評價體系不科學(xué)。目前的評價體系只是單方面針對預(yù)算單位個體的籠統(tǒng)評價，不夠科學(xué)和系統(tǒng)。應(yīng)該在最大范圍內(nèi)整合政治資源和技術(shù)資源，進(jìn)行系統(tǒng)、多元和構(gòu)建，打破公共事務(wù)的壟斷局面，實現(xiàn)公共資源的多元供給，消解組織結(jié)構(gòu)的扁平化。實現(xiàn)下放權(quán)力和業(yè)務(wù)流程的重生。強化人力資源激勵機制，以信息化大數(shù)據(jù)為依托的新行政運行模式等評價體系。

2.1.3創(chuàng)新評價方法，逐步建立起自我評價與外部評價相結(jié)合，定量評價與定性評價相結(jié)合的多種績效評價方式，確?？冃гu價的權(quán)威性、透明性、公正性，科學(xué)合理地運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等多種評價方法對各單位的采購工作量化進(jìn)行經(jīng)濟性、效率性和效益性客觀評價，達(dá)到摩爾戰(zhàn)略三角模型公共價值的體現(xiàn)與藍(lán)圖。

2.2規(guī)范化程度不夠完整

目前采購狀況各環(huán)節(jié)規(guī)范化程度不強，不同層面和不同階段內(nèi)容將大不一樣。確定不同的人作為評價主體是規(guī)范化的關(guān)鍵。而監(jiān)管部門就是評價的設(shè)計者和組織者。設(shè)計不同的評價主體，使專家來參與設(shè)計不同的分值。

2.2.1專家不足。目前因為省、市、區(qū)抽取專家?guī)煲恢?，過去專家中“專家”不“專”的水分并沒有進(jìn)行競爭優(yōu)勝劣汰，這樣必然出現(xiàn)專家不足的情況，如何構(gòu)建合理完善科學(xué)的專家?guī)斐蔀殛P(guān)鍵。實行專家定期抽查檢查審核機制，將每一位專家納入監(jiān)控，實施定期不定期的專家評審、考核和通報，確保工作質(zhì)量，并與專家績效評價業(yè)務(wù)委托相掛鉤，營造出“專家敢說，中介敢評”的氛圍。

2.2.2擴大中介范圍。當(dāng)前情況中介尤其是中介服務(wù)欠缺，使得監(jiān)管缺乏后勁，在沒有擴大中介參與的情況下，單純的人為監(jiān)管必然成為不法供應(yīng)商和不良采購人員腐敗的溫床。研究制定規(guī)范中介參與行為，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，充分利用已建立的各類專家?guī)?，擴展中介范圍，由原來的部分服務(wù)逐步向工程、特殊貨物等疑難高特復(fù)雜行業(yè)推進(jìn)，提高評價的權(quán)威性和公正性。

2.3欠缺管理與技術(shù)的洗禮

目前，由于采購監(jiān)管人員素質(zhì)普遍不高，業(yè)務(wù)素質(zhì)欠缺，更沒有先進(jìn)的管理理念和模式，缺少專業(yè)技術(shù)的參與。只能用兩法兩條例來管理，缺少其他法理依據(jù)來保護(hù)監(jiān)管人員，無法形成創(chuàng)新性思維和多元思維管理模式，沒有走出去沉下去放下去是問題的關(guān)鍵。

2.3.1監(jiān)督督導(dǎo)庫。吸納各個行業(yè)協(xié)會和團體的力量以及各監(jiān)管部門的協(xié)作，組成聯(lián)合督導(dǎo)組，進(jìn)行實地考察調(diào)研，制定相應(yīng)的督導(dǎo)人員儲備庫，進(jìn)行有效管理。

2.3.2評價內(nèi)容。應(yīng)以單位基本情況為立足點，劃定年度月度績效目標(biāo)，設(shè)定情況，包括預(yù)期總目標(biāo)及分階段目標(biāo)等，項目的基本性質(zhì)、用途和主要內(nèi)容，涉及范圍。項目管理情況，監(jiān)管制度、辦法的制定及執(zhí)行情況。投標(biāo)情況、調(diào)整情況、完成驗收情況等，有理有據(jù)有節(jié)地進(jìn)行前期、中期、后期的組織監(jiān)管。同時包括日常管理建設(shè)、日常檢查監(jiān)督建設(shè)情況等。

3　建議措施

3.1擴大采購范圍

緊密圍繞財政支出，推進(jìn)政府采購擴面增量工作。并結(jié)合新預(yù)算體系改革和財稅收支結(jié)構(gòu)調(diào)整的新變化，按照應(yīng)采盡采的原則，著力拓展政府采購管理實施范圍。深化預(yù)算管理制度改革，完善和細(xì)化政府采購預(yù)算編制。結(jié)合優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、支持強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)以及保障和改善民生等財政政策的落實，加大對服務(wù)類采購項目的實施力度，爭取將更多的公共服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、環(huán)保產(chǎn)品等傳統(tǒng)服務(wù)項目納入政府采購范圍；深入調(diào)研了解消費需求、強農(nóng)惠農(nóng)等積極財政政策的落實，扎實開展保障性安居工程、水利設(shè)施建設(shè)及抗災(zāi)救災(zāi)物資等關(guān)系民生項目的采購管理工作。

3.2推動數(shù)據(jù)改革

大數(shù)據(jù)正在貫穿于從宏觀社會到微觀市場的各個環(huán)節(jié)，時代在跟進(jìn)，就必須要打破信息壁壘和體制封閉結(jié)構(gòu)，改變原來由政府為主導(dǎo)的運行模式，以此提升政府采購在宏觀經(jīng)濟發(fā)展和微觀經(jīng)濟細(xì)化研究、環(huán)保生態(tài)研究、教育和國家安全等方面的能力。并突破數(shù)據(jù)采集、存儲和分析成本障礙，出臺相應(yīng)法律法規(guī)，明確各行業(yè)產(chǎn)生數(shù)據(jù)的所有權(quán)。建立健全由數(shù)據(jù)使用者承擔(dān)保護(hù)企業(yè)隱私責(zé)任的數(shù)據(jù)安全管理規(guī)則體系，同時防止大數(shù)據(jù)成為不透明、不可追蹤的“暗箱”。從根本上推動制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)等經(jīng)濟領(lǐng)域改革，引導(dǎo)改變管理模式 ［2］。

3.3建立決算統(tǒng)計

預(yù)算執(zhí)行過程就是強調(diào)法定的政府預(yù)算的貫徹過程。但若產(chǎn)生一些突發(fā)事件或客觀情況則會影響預(yù)算的執(zhí)行，因此，決算情況不可能與預(yù)算情況完全一致。目前采購預(yù)算在做而決算屬于空白？只有在源頭上控制采購預(yù)算和決算的支出才可以從根本上宏觀控制績效考核和發(fā)揮監(jiān)管的作用。從中間的制度上完善和加強采購監(jiān)管的力度和作用。在事前的預(yù)算執(zhí)行中監(jiān)控，在事中事后的監(jiān)管中發(fā)揮指導(dǎo)作用，釋放改革紅利。

3.4探索激勵機制

推動財政激勵機制，就是利用財政刺激稅收收入快速增長的制度和辦法。通過績效考核和技術(shù)增長率來達(dá)到優(yōu)化政治經(jīng)濟組織的目的。通過合作和競爭的形式及實施將人類活動組織起來的規(guī)章的那些制度。按思所意，財政激勵機制可包括：財政支持經(jīng)濟特別是重點稅源發(fā)展的政策措施；財政體制中鼓勵和獎勵企業(yè)科技稅收增長的政策措施；財政收入的增長對企業(yè)升級改造資金支持的政策措施等。

3.5規(guī)范管理規(guī)程

規(guī)范化管理必須要有一整套的價值觀念體系，并對所管理的采購經(jīng)營活動進(jìn)行整合。管理績效不僅依賴于制度的管理、方法的運用以及政府的跨界協(xié)作能力。改變原來的傳統(tǒng)政府為主導(dǎo)的自上而下的管理模式，采取多方參與，多方合作的協(xié)調(diào)管理模式。在管理模式中形成有第三方服務(wù)參與的新型管理規(guī)則 ［3］。

3.6建立動態(tài)管理

動態(tài)監(jiān)控的方式主要以信息化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)為手段，以采取系統(tǒng)自動受理與有規(guī)則監(jiān)控以及人工實地核查相結(jié)合的管理模式，并針對采購執(zhí)行中的各種行為進(jìn)行事前、事中、事后跟蹤檢查。并根據(jù)系統(tǒng)中的每一項業(yè)務(wù)信息進(jìn)行篩查和判斷，發(fā)現(xiàn)疑點或違規(guī)問題及時報警。管理監(jiān)督部門在各級預(yù)算單位實地檢查工作時，需有兩人以上參與，并出示執(zhí)法證，并針對檢查活動中的相關(guān)內(nèi)容以及事項予以記錄和摘錄。對檢查中存在的問題提出書面報告和整改時限提出要求并簽字，同時建立違規(guī)整改跟蹤反饋機制，并針對反饋的違規(guī)信息進(jìn)行通報。

3.7制定考評辦法

績效考評辦法針對三類人：采購職能、供應(yīng)商績效、采購人員績效。量化考評績效，特別是針對采購中針對的大型復(fù)雜特殊性的貨物、服務(wù)和工程。其中采購職能有待加強，供應(yīng)商績效有待細(xì)化，采購人員管理有待明確。需要在單位物資供應(yīng)中，量化應(yīng)用管理概念，結(jié)合物資操作中的過程，較為科學(xué)地制定出考評辦法和違規(guī)細(xì)則，激發(fā)人員的積極性，形成良好的比學(xué)趕超的競爭氛圍和理念，提高采購管理的效率。