社會(huì)政策范式的轉(zhuǎn)型

■文/龔岱辰 徐玲

社會(huì)政策范式的轉(zhuǎn)型

■文/龔岱辰 徐玲

為加快發(fā)展以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，中國(guó)政府出臺(tái)了一系列利民惠民的社會(huì)政策。社會(huì)政策關(guān)系到社會(huì)公平和諧，對(duì)社會(huì)政策的研究既有著重要的理論意義，也有很重要的現(xiàn)實(shí)意義。社會(huì)政策的研究經(jīng)歷了從規(guī)范性社會(huì)政策到發(fā)展型社會(huì)政策的轉(zhuǎn)變。本文將闡述發(fā)展型社會(huì)政策的新范式，即發(fā)展型社會(huì)政策的內(nèi)涵，并圍繞有關(guān)發(fā)展型社會(huì)政策的理論和內(nèi)容而展開(kāi)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際思考發(fā)展型社會(huì)政策對(duì)我國(guó)社會(huì)建設(shè)的重要啟示。

社會(huì)政策范式 規(guī)范型社會(huì)政策 發(fā)展型社會(huì)政策

一、社會(huì)政策范式內(nèi)涵

社會(huì)政策定義源于1873年成立的德國(guó)社會(huì)政策學(xué)會(huì)，德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納把社會(huì)政策定義為“運(yùn)用立法和行政手段，調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)所得和勞動(dòng)所得之間分配不均的問(wèn)題”。此后，隨著產(chǎn)業(yè)革命和工業(yè)化的爆發(fā)和加速，社會(huì)政策的內(nèi)涵和外延也在不斷發(fā)生變化。而在1968年，聯(lián)合國(guó)第一屆國(guó)際社會(huì)福利部長(zhǎng)會(huì)議中提出了“發(fā)展型社會(huì)福利”的觀點(diǎn)；1979年，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)通過(guò)了《加強(qiáng)發(fā)展性社會(huì)福利政策活動(dòng)方案》中重申了“發(fā)展性社會(huì)福利”的新理念。

1、范式的特點(diǎn)

美國(guó)著名科學(xué)哲學(xué)家托馬斯·庫(kù)恩在其著作中系統(tǒng)闡述“范式”的概念和理論，“范式”指常規(guī)科學(xué)賴(lài)以運(yùn)作的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐規(guī)范，是從事某一科學(xué)的研究者群體所共同遵從的觀念和行為方式。

范式的概念是庫(kù)恩范式理論的核心，而范式本質(zhì)上而言是一種理論體系。它是按照既定的用法，形成的一種公認(rèn)的模型或模式。庫(kù)恩論述中的范式具有以下特點(diǎn)：首先，范式在一定程度內(nèi)具有公認(rèn)性；其次范式是一個(gè)由基本定律、理論、應(yīng)用和設(shè)備等構(gòu)成的整體，它給研究者提供了研究綱領(lǐng)；最后范式還為科學(xué)研究提供了可模仿的成功的先例。

2、社會(huì)政策范式

彼得·霍爾借鑒庫(kù)恩的范式概念提出了政策范式的概念。他認(rèn)為，政策制定者習(xí)慣性地在一個(gè)由各種理念和標(biāo)準(zhǔn)組成的框架中工作，這個(gè)框架在指明政策目標(biāo)以及用以實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的工具類(lèi)別的同時(shí)，還指出政策需要解決問(wèn)題的性質(zhì)。這個(gè)框架的影響力源于它常常被認(rèn)為是理所應(yīng)當(dāng)?shù)模易鳛橐粋€(gè)整體難以得到仔細(xì)驗(yàn)證，它就是政策范式。

在霍爾對(duì)政策范式的定義中可以發(fā)現(xiàn)，一定的政策范式?jīng)Q定了決策者如何界定政策問(wèn)題、如何設(shè)計(jì)政策目標(biāo)、并且如何選擇政策工具。通過(guò)對(duì)不同政策范式的對(duì)比，能夠讓我們確切的把握政策的發(fā)展傾向。在社會(huì)政策領(lǐng)域，利用霍爾對(duì)社會(huì)政策范式的界說(shuō)，我們可以看出目前社會(huì)政策的轉(zhuǎn)變，即發(fā)展型社會(huì)政策在舊的規(guī)范性社會(huì)性政策的衰弱過(guò)程中開(kāi)始萌生發(fā)展。

3、傳統(tǒng)社會(huì)政策范式

規(guī)范性社會(huì)政策是從實(shí)際中產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題出發(fā)，政策制定者根據(jù)所信奉的價(jià)值原則設(shè)計(jì)并實(shí)施的社會(huì)政策。所以說(shuō)規(guī)范性社會(huì)政策與政治意識(shí)形態(tài)密切相關(guān)。

規(guī)范性社會(huì)政策在實(shí)際中常常會(huì)被分為兩類(lèi)：剩余型社會(huì)政策模型和制度性社會(huì)政策模型。前者的特點(diǎn)是有限政府干預(yù)，提倡高度個(gè)人責(zé)任、非營(yíng)利組織介入社會(huì)福利和最大化運(yùn)行市場(chǎng)機(jī)制來(lái)滿足社會(huì)需求。而后者的特點(diǎn)是政府的社會(huì)政策涵蓋每個(gè)人，提供普遍的福利和服務(wù)。無(wú)論是剩余模型還是制度模型的社會(huì)政策，都是一種補(bǔ)缺型的社會(huì)政策，都強(qiáng)調(diào)事后干預(yù)。從社會(huì)政策實(shí)施以來(lái)，這是一種傳統(tǒng)沿襲的方式。

二、新的社會(huì)政策范式轉(zhuǎn)變

自德國(guó)社會(huì)政策學(xué)會(huì)提出社會(huì)政策概念以來(lái)，社會(huì)政策開(kāi)始廣泛實(shí)行，但都強(qiáng)調(diào)事后干預(yù)。在當(dāng)時(shí)的社會(huì)中，社會(huì)政策主要是緩解因工業(yè)化帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，而且社會(huì)主流意識(shí)也左右著政府的決策。如何制定和實(shí)施社會(huì)政策，不同的黨派、團(tuán)體都有不同的意見(jiàn)，因而規(guī)范性社會(huì)政策總是會(huì)引起紛爭(zhēng)和矛盾。

1、規(guī)范性社會(huì)政策范式的衰弱

二戰(zhàn)后，西方國(guó)家實(shí)行普遍的社會(huì)福利政策，很多人相信，社會(huì)政策是解決社會(huì)問(wèn)題和滿足社會(huì)需求的純技術(shù)性學(xué)科，社會(huì)政策應(yīng)該超越意識(shí)形態(tài)的差異。這一觀點(diǎn)是二戰(zhàn)之后一段時(shí)間所謂“福利共識(shí)”的反映，但是意識(shí)形態(tài)各異的政黨均認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)對(duì)衛(wèi)生保健、教育等社會(huì)保障方面負(fù)責(zé)。但是，有些人認(rèn)為廣泛的社會(huì)福利使一批完全依賴(lài)政府、好逸惡勞的人產(chǎn)生，腐蝕了國(guó)家的活力，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)停滯。

同時(shí)，馬克思主義者也使社會(huì)福利與資本主義相矛盾這樣一個(gè)觀點(diǎn)擴(kuò)散開(kāi)來(lái)，他們認(rèn)為西方資本主義國(guó)家的政府并不是利他主義的，社會(huì)政策被用來(lái)實(shí)施社會(huì)控制，以便促進(jìn)資本家的利益。于是規(guī)范性社會(huì)政策總是難以超越意識(shí)形態(tài)的范疇，總是遭到來(lái)自不同方面的質(zhì)疑。從社會(huì)政策的調(diào)整來(lái)看，我們總是難以跳出規(guī)范性社會(huì)政策的范式，但是范式內(nèi)部的自反因素以及來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)政策啟發(fā)，新的社會(huì)發(fā)展政策基礎(chǔ)形成，激發(fā)出新型的發(fā)展型社會(huì)政策范式。

2、發(fā)展型社會(huì)政策的成型

聯(lián)合國(guó)在20世紀(jì)50年代通過(guò)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目支持第三世界國(guó)家的發(fā)展，并提出了“社會(huì)發(fā)展”的概念。但是之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，這一新的理念并沒(méi)有得到廣泛的反響，直到1990年代，特別是1995年聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展世界首腦會(huì)議。

自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，一系列新的社會(huì)政策不斷得到實(shí)施，包括兒童教育和服務(wù)、針對(duì)雙職工父母的彈性工作時(shí)間和等。這些政策使失業(yè)率下降，依靠社會(huì)救助的人數(shù)顯著減少，收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)得到了明顯的緩解。這些政策即發(fā)展型社會(huì)政策。

發(fā)展型社會(huì)政策集中反映了經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策二者的整合狀態(tài)。其核心理論是將社會(huì)政策看成是一種社會(huì)投資行為，認(rèn)為社會(huì)政策對(duì)提高勞動(dòng)力的素質(zhì)有直接的作用，社會(huì)政策是對(duì)人力資本的投資。以投資人力資本為核心的發(fā)展型社會(huì)政策試圖將個(gè)人、家庭、群體和國(guó)家等不同層面的利益與目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，最后形成一種幫助個(gè)人和國(guó)家的政策機(jī)制。

3、發(fā)展型社會(huì)政策的內(nèi)容

發(fā)展型社會(huì)政策與規(guī)范性社會(huì)政策的不同之處就在于，它是通過(guò)實(shí)施若干實(shí)際的社會(huì)投資策略，以“生產(chǎn)性”的社會(huì)福利干預(yù)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于發(fā)展型社會(huì)政策只是一種新型的社會(huì)政策范式，所以對(duì)發(fā)展型社會(huì)政策的內(nèi)容界定仍然有著不同的看法。

作為發(fā)展型社會(huì)政策模式重要倡導(dǎo)者之一的梅志里認(rèn)為，這一模式的出發(fā)點(diǎn)是尋求一種新的理念使社會(huì)福利的再分配功能能夠得到更加合理的理解。比如將社會(huì)資源分配于具有生產(chǎn)性和以投資為導(dǎo)向的社會(huì)計(jì)劃，因此提高社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)參與能力，進(jìn)而對(duì)社會(huì)發(fā)展起到推動(dòng)作用。具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須是包容、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的，其核心是讓社會(huì)的所有成員分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的成果；二是社會(huì)福利應(yīng)以社會(huì)投資為導(dǎo)向，其目的是提高人們參與經(jīng)濟(jì)的能力。

除了學(xué)者的討論之外，很多國(guó)際組織也在致力于推動(dòng)發(fā)展型的社會(huì)政策。歐盟在回顧了社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)效益之間的關(guān)系后提出了一系列改革措施，比如說(shuō)創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，制定有利于工作流動(dòng)的政策，改善社會(huì)保護(hù)制度等；幫助社會(huì)成員參與勞動(dòng)市場(chǎng)。

三、對(duì)發(fā)展型社會(huì)政策的思考

發(fā)展型社會(huì)政策主張將社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策相互融合，而且社會(huì)政策的取向不是補(bǔ)缺型和事后型的，社會(huì)政策應(yīng)該以社會(huì)投資為導(dǎo)向，尋求多種方式來(lái)發(fā)展社會(huì)資本與人力資本。

發(fā)展型社會(huì)政策彌補(bǔ)了規(guī)范性社會(huì)政策事后干預(yù)的不足，從源頭上考慮將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)。它還重視政府、私營(yíng)組織和公民社會(huì)組織之間圍繞整體展開(kāi)合作，而不僅僅再是完全由政府承擔(dān)實(shí)施，作為一種公民社會(huì)中的廣泛參與，發(fā)展型社會(huì)政策的實(shí)施體現(xiàn)了個(gè)體的主體性地位。

由規(guī)范性社會(huì)政策到發(fā)展型社會(huì)政策的轉(zhuǎn)變，是社會(huì)政策范式內(nèi)部作用的結(jié)果，同時(shí)也是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的必然要求。隨著我國(guó)逐步進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)，與之相應(yīng)的是以改善困難群體生活狀況和增進(jìn)社會(huì)成員的普遍福利的社會(huì)政策的出現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，我國(guó)也在開(kāi)始進(jìn)入社會(huì)政策時(shí)代。農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度等等政策，預(yù)示著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展相同步的理念也逐步進(jìn)入高層決策視野，在這種形勢(shì)下，發(fā)展型社會(huì)政策范式可以為我們的社會(huì)發(fā)展提供許多有益的啟示。

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（作者單位：安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院）