北京破局“大城市病”

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中，北京扮演著舉足輕重的角色。既有北京人口資源環(huán)境矛盾和“大城市病”問題的內(nèi)在困擾，更有非首都功能疏解給區(qū)域發(fā)展帶來的機遇。

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》自今年4月30日中央政治局審議通過以來，持續(xù)引發(fā)輿論聚焦，人們既關(guān)注中央的頂層設(shè)計，也關(guān)心京津冀三地如何落實。

7月10日至11日，中共北京市委十一屆七次全會表決通過了《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于貫徹（京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要）的意見》，確定了北京貫徹協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略的時間表和路線圖：北京按2017年、2020年、2030年三個時間節(jié)點，部署四個方面目標任務(wù)：疏解非首都功能、提升首都核心功能，控制人口規(guī)模、治理北京“大城市病”，創(chuàng)新發(fā)展、建設(shè)國際一流的和諧宜居之都，提高區(qū)域協(xié)同發(fā)展水平。

歷經(jīng)2008年奧運會和2014年APEC會議的舉辦，歷史名城北京更成為一個生機勃勃的現(xiàn)代化國際大都市，但也在多年發(fā)展中積累下日益突出的交通擁堵、大氣污染等“大城市病”。穿透這些表象，城市、人口與生態(tài)環(huán)境、資源承載力的巨大沖突，更令人深思。與此同時，北京對周邊城市的虹吸效應(yīng)，也對區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

這是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的現(xiàn)實基礎(chǔ)，也決定了其目標所向：同步破解北京的“大城市病”和區(qū)域發(fā)展難題，打造現(xiàn)代化新型首都圈和具有較強競爭力的世界級城市群，使之成為我國經(jīng)濟發(fā)展新的支撐帶。在這一國家戰(zhàn)略中，北京必須重新思考。

“大城市病”困擾北京

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中，北京扮演著舉足輕重的角色。既有北京人口資源環(huán)境矛盾和“大城市病”問題的內(nèi)在困擾，更有非首都功能疏解給區(qū)域發(fā)展帶來的機遇。

京津冀藍皮書主編祝爾娟教授告訴記者，推動京津冀協(xié)同發(fā)展的首要難點就是北京的功能疏解，這是整個京津冀協(xié)同發(fā)展的直接動力。

北京市委書記郭金龍強調(diào)，落實城市戰(zhàn)略定位，解決北京“大城市病”、優(yōu)化提升首都核心功能，必須以疏解非首都功能為先導(dǎo)和突破口。

郭金龍介紹，一年多以來，北京圍繞落實城市戰(zhàn)略定位，推動京津冀協(xié)同發(fā)展，采取了制定實施新增產(chǎn)業(yè)禁止和限制目錄，關(guān)停淘汰一批不符合功能定位的企業(yè)，推動搬遷一批物流基地和商品市場，引導(dǎo)創(chuàng)新資源向周邊地區(qū)優(yōu)化配置，著力推進人口調(diào)控和拆除違法建設(shè)等措施。

郭金龍認為，疏導(dǎo)北京的非首都功能，要堅持“控”與“疏”雙管齊下，要堅持市場與政府兩手用力，要堅持疏解與提升同步推進。他強調(diào)，對于列入疏解的項目，屬地政府都要有“嫁女”的心態(tài)，積極為疏解創(chuàng)造便利條件。根據(jù)北京市規(guī)劃，2017年，完成1200家污染企業(yè)調(diào)整退出任務(wù)。

除產(chǎn)業(yè)、項目疏解外，對于北京而言，人口控制也成為破解“大城市病”的又一劑猛藥。郭金龍介紹，《規(guī)劃綱要》中明確了2300萬的人口控制目標，是必須堅決守住的底線。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年末北京市常住人口2151.6萬人，比上年末增加36.8萬人。5年時間，北京市常住人口增加了近180萬人。

以政府帶動企事業(yè)單位外遷

中國城市規(guī)劃學(xué)會華南城市規(guī)劃院院長胡剛表示，這是落實好中央對北京政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心“四個中心”定位的務(wù)實之舉。將政府的部分行政功能從過度擁擠的中心城區(qū)疏解出來，不僅能夠通過資源和服務(wù)的流動，帶動遠郊新的副中心真正建設(shè)起來；同時，在涉及巨大利益調(diào)整的疏解問題上，政府率先帶頭，也會給央企、事業(yè)單位等起到表率和帶動作用。

北京市社會科學(xué)院副院長趙弘表示，建設(shè)行政副中心要認真總結(jié)北京中心城發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，一是進行前瞻性規(guī)劃，把軌道交通建設(shè)提早謀劃，做到規(guī)劃引領(lǐng)人口產(chǎn)業(yè)布局，防止在副中心“攤大餅”，要留下永久的農(nóng)田、綠地，預(yù)防新的“城市病”，而不是等人來了資源到了再建設(shè)；二是盡快疏解北京公共服務(wù)資源，增強副中心服務(wù)能力，爭取在2017年取得明顯的進展；三是按照跨區(qū)域的戰(zhàn)略思路，謀劃通州副中心與燕郊、大廠、香河、武清、寶坻等河北和天津區(qū)縣的聯(lián)動發(fā)展。用一張藍圖，把通州打造成京津冀協(xié)同發(fā)展的先行區(qū)、先導(dǎo)區(qū)。

此外，專家認為，要警惕房價先行炒作，影響整體大局。近期，通州不少樓盤單價已經(jīng)從原來的2.5萬元左右漲至3萬元以上，燕郊近期有樓盤已經(jīng)漲到單價1.8萬元。12日，記者致電通州和毗鄰的河北燕郊、大廠多個售樓處，均被告知目前“預(yù)售暫停”，稱“接下來售價肯定要上漲，具體漲幅開發(fā)商還在研究”。

國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬表示，京津冀協(xié)同發(fā)展對北京周邊的衛(wèi)星城市房價肯定會有一定的上漲帶動，但如果過度炒作上漲預(yù)期，把協(xié)同發(fā)展異化成借北京疏解大搞房地產(chǎn)開發(fā)，會導(dǎo)致要素難以流動，削弱產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口流動的動力，又建成新的“睡城”，缺乏持續(xù)長遠發(fā)展動力。

產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療資源向外疏解引導(dǎo)

北京市委全會表示，規(guī)劃綱要中明確了2300萬的人口控制目標，這是我們必須堅決守住的底線。為此，北京將加大“以業(yè)控人”“以房管人”力度，城六區(qū)爭取下降15%左右，使人口資源環(huán)境與首都城市戰(zhàn)略地位相協(xié)調(diào)，讓市民的工作和生活更加便利。

事實上，近年來，盡管北京采取了全國最嚴格的落戶政策，但從2000年到2013年，常住人口仍增加857萬人，年均增長超過60萬人。2014年末，北京市常住人口2151.6萬人。專家指出，如果嚴守底線，在5年多的時間內(nèi)，北京還有不到150萬人的增長空間，換算下來，每年不到25萬人。

趙弘表示，人口過多是“大城市病”的核心表現(xiàn)，尤其在北京這樣的缺水城市，地下水超采嚴重，通過南水北調(diào)依然不能解決北京的用水矛盾，要考慮“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，防止人口規(guī)模失控。

中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員劉治彥表示，人口疏解是首都功能疏解的核心和敏感問題，光靠戶籍制度和行政限制調(diào)節(jié)行不通，必須從城市功能設(shè)置這一源頭進行引導(dǎo)。只有通過產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、教育資源的對外擴張，讓住在北京郊區(qū)的人可以方便地就業(yè)、上學(xué)、就醫(yī)，才能吸引人們外遷。endprint

目前，北京在產(chǎn)業(yè)限制目錄、城市改造方面正在加大力度。2014年，北京市已關(guān)停退出一般制造業(yè)和污染企業(yè)392家，搭建了30個產(chǎn)業(yè)疏解合作平臺，推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移疏解項目53個，拆除中心城商品交易市場36個。西直河石材市場、動批市場等具有標志性意義的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)陸續(xù)開始搬遷，3月20日，長安街上的最后一根煙囪——國華北京熱電廠熄火，全年還將再調(diào)整300家一般制造業(yè)和污染企業(yè)。

除此之外，一些中心城區(qū)內(nèi)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)業(yè)也在控制規(guī)模。東、西城區(qū)已嚴禁再增加醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)量，位于二環(huán)的天壇醫(yī)院將整體搬遷至豐臺，而位于河北燕郊的燕達醫(yī)院與北京天壇醫(yī)院簽署協(xié)議共建京東地區(qū)最大的腦科中心。同時，不少高校也在北京遠郊和河北等地建設(shè)新校區(qū)，中央民族大學(xué)、北京中醫(yī)藥大學(xué)等都在良鄉(xiāng)建設(shè)本科新校區(qū)，北京化工大學(xué)的秦皇島校區(qū)也即將啟動開工建設(shè)。

一體化不能“甩包袱”

“有的地方在前一天開會時還討論要疏解人口，第二天又討論怎么發(fā)展產(chǎn)業(yè)，鋪攤子。”北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院副總工高揚表示，這種思路還沒有擺脫對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的依賴，一方面經(jīng)濟發(fā)展要以人造城，以業(yè)興城，另一方面人口臃腫又不得不因城限人。

專家指出，無論是行政副中心建設(shè)、人口調(diào)控還是京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移建設(shè)，要落實好目標，最關(guān)鍵的是如何打破既有“一畝三分地”的行政區(qū)劃，調(diào)動各方積極性，讓協(xié)同真正見實效而不流于口號。京津冀一體化不能變成北京向天津、河北兩地“甩包袱”的行為。非首都核心功能并不等于落后的產(chǎn)業(yè)和功能，一些高端的非服務(wù)首都的行業(yè)和企業(yè)都可以與天津、河北實現(xiàn)有序?qū)樱嚓P(guān)部門在執(zhí)行中要敢于“舍棄”。

北京市委主要負責人表示，在經(jīng)濟發(fā)展問題上，我們的確存在“一畝三分地”的思維定式，有聚集資源求增長的路徑依賴，尤其是一想到增速、就業(yè)、財政收入等現(xiàn)實問題，就自覺不自覺地對如何發(fā)揮首都優(yōu)勢促進北京發(fā)展考慮多了一點，而對怎樣更好地服從和服務(wù)于首都功能的特定要求考慮少了一些，思想深處確實有求增長的情結(jié)和舍不得的糾結(jié)。

北京市發(fā)展改革委和經(jīng)信委介紹，2014年北京通過新增產(chǎn)業(yè)禁止和工業(yè)污染行業(yè)、生產(chǎn)工藝調(diào)整退出及設(shè)備淘汰目錄，全市范圍內(nèi)限制或禁止建材、造紙、紡織等一般制造業(yè)，燃煤發(fā)電，區(qū)域性物流基地等；包括東城區(qū)和西城區(qū)在內(nèi)的核心區(qū)還要額外禁止建筑業(yè)、批發(fā)業(yè)，禁止新建和擴建高等學(xué)校、大型醫(yī)院等。對于淘汰污染企業(yè)，也從“號召”變成“強制”。

北京市發(fā)展改革委相關(guān)負責人介紹，這些做法，都體現(xiàn)了北京“做減法”態(tài)度之堅決。

而對于承接轉(zhuǎn)移一方的河北，2014年從京津兩市引進資金3757億元，占引進省外資金總量的51%。

專家指出，要真正打破“一畝三分地”，還應(yīng)在兩方面加強突破。北京師范大學(xué)資源學(xué)院教授王玉海表示，應(yīng)該以產(chǎn)業(yè)地域集群為載體來推進京津冀的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移橋梁：研發(fā)可以放在北京，但生產(chǎn)制造和銷售都轉(zhuǎn)移出去，由此而來的稅收分享機制下一步也要突破。如果沒有利益共享機制，稅收都在轉(zhuǎn)出地，轉(zhuǎn)移地只解決了就業(yè)，稅收很少，會導(dǎo)致各地競爭大于合作。

此外，專家指出，京津冀協(xié)同發(fā)展，高考、退休保障、醫(yī)療異地結(jié)算等民生工程應(yīng)當先行破解。

國外如何應(yīng)對“大城市病”

日本的城鎮(zhèn)化是非常成功的，日本城鎮(zhèn)化進程主要是依靠工業(yè)化的強有力推動。日本工業(yè)企業(yè)的迅速發(fā)展吸收了眾多農(nóng)民進城成為城鎮(zhèn)居民。日本政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進一步促進了日本城鎮(zhèn)化的提速。針對大城市發(fā)展過于集中而中小城市和農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“過疏化”的現(xiàn)象，日本政府在工業(yè)化成功后投入大筆資金在全國進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進了中小城市和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

韓國在城鎮(zhèn)化進程中著力打造“衛(wèi)星城市”以緩解大都市壓力。韓國在上世紀60年代走上快速工業(yè)化道路，農(nóng)民大量涌入城市，首爾、仁川等大城市人口迅猛膨脹。鑒于此，韓國在上世紀70年代初提出了“建設(shè)衛(wèi)星城市”的政策，興建了十多座衛(wèi)星城，包括首爾、仁川和京畿道在內(nèi)的首都圈就此形成。

傳聞已久的北京通州行政副中心最終得到證實。放眼中國大陸重要城市，搬遷市級行政機構(gòu)的舉措并不罕見，但北京作為首善之區(qū)和權(quán)力中樞，此番搬遷別有意味。

從全國范圍來講，不少地方不同程度存在“一體化”需要。作為首善之區(qū)和權(quán)力中樞的北京，在京津冀一體化過程中做出表率，垂范全國，意義重大。從這點上講，通州行政副中心的使命，也就不限于北京城，也不限于京津冀，而是具有全國意義了。endprint