上海市政府購買體育公共服務(wù)模式研究

江 龍

提高全民族身體健康素質(zhì)、提高大眾體育發(fā)展水平，是建設(shè)和諧社會、發(fā)展高水平小康社會的應(yīng)有之義。在舉國體制和奧運(yùn)爭光計劃的指導(dǎo)下，我國體育事業(yè)尤其是競技體育取得了長足的發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會的進(jìn)步，人民群眾的體育健身意識不斷增強(qiáng)，對于體育公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給要求不斷提高，但是我國體育公共服務(wù)供給又存在數(shù)量不足、配置不合理的現(xiàn)狀。

長期以來，受計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國形成了政府包辦一切的管理模式。隨著經(jīng)濟(jì)體制與政治體制改革的發(fā)展與深入，“政企分開、政事分開、管辦分離”的實(shí)踐逐漸開展，我國政府從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，但是“大政府、小社會”的烙印依然存在。政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給在我國公共事業(yè)發(fā)展初期發(fā)揮了重要作用，快速建立了比較合理的基本公共服務(wù)供給體系。由于政府偏好與群眾偏好的不完全吻合，在群眾公共服務(wù)需求多樣化、迅猛化發(fā)展的今天，政府主導(dǎo)的供給模式也顯現(xiàn)了缺乏針對性與時效性的弊端。而在體育公共服務(wù)供給方面，單一的政府供給模式早已不能滿足人民群眾多元化的體育需求。在目前的供給實(shí)踐中，一方面是已經(jīng)提供的體育公共服務(wù)得不到充分的利用，另一方面是群眾的體育公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求得不到滿足，矛盾比較突出。

“政府購買”作為一種公共服務(wù)供給的新途徑，不但可以有效促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，還可以切實(shí)提高公共服務(wù)供給的效率。2012年7月國務(wù)院頒發(fā)《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，其中明確指出要建立多元的公共服務(wù)供給機(jī)制，“在實(shí)踐證明有效的領(lǐng)域積極推行政府購買、特許經(jīng)營、合同委托、服務(wù)外包、土地出讓協(xié)議配建等提供基本公共服務(wù)的方式?！闭徺I體育公共服務(wù)是達(dá)成目標(biāo)的手段，通過市場的參與在體育公共服務(wù)供給領(lǐng)域引入競爭，充分調(diào)動各類社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的積極性，達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的，同時降低政府體育公共服務(wù)供給成本，提高服務(wù)質(zhì)量。

1 研究的意義

體育公共服務(wù)在近幾年越來越受到體育界專家學(xué)者的關(guān)注，成為研究熱點(diǎn)并取得了一定的研究成果。本研究從購買模式的角度出發(fā)，重新審視政府購買體育公共服務(wù)問題，為體育公共服務(wù)體系的構(gòu)建提供理論指導(dǎo)。另外，本研究著重探究上海市政府購買體育公共服務(wù)模式，具有一定的理論探索性，也為完善上海市體育方面的政府購買行為提供理論參考。

2 基本概念界定

2.1 公共服務(wù)

公共服務(wù)是以政府為主體的公共部門為了履行其職能，以公共權(quán)力為保障，提供顯性的公共產(chǎn)品或隱性的公共服務(wù)，以此來滿足公眾需求，促進(jìn)社會公平并維護(hù)公共利益的行為的總稱。

2.2 政府購買公共服務(wù)

政府購買公共服務(wù)是政府為了提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，通過支付費(fèi)用的方式與社會機(jī)構(gòu)建立契約關(guān)系，購買社會機(jī)構(gòu)提供的特定公共服務(wù)并監(jiān)督其執(zhí)行的行為。

政府購買公共服務(wù)模式是政府在公共服務(wù)購買過程中所采取的形式與程序。競爭程度、主體間關(guān)系和制度化程度，是判斷政府購買體育公共服務(wù)模式的主要維度。競爭程度是考量政府購買過程中市場化程度的指標(biāo)；主體間關(guān)系是政府購買過程中委托者和受托者的依賴性關(guān)系；制度化程度主要判斷政府購買的穩(wěn)定性與趨勢性。根據(jù)以上維度，可以得出以下政府購買模式分類。

形式性購買模式是指政府部門因編制或精力等限制，不便直接提供各類具體的公共服務(wù)，而出資建立或資助相應(yīng)的社會組織以承接公共服務(wù)的模式。形式性購買中，政府可以完全控制社會組織并保證公共服務(wù)的實(shí)際效果；但由于社會組織對政府的依附以及購買中競爭的缺失，容易滋生腐敗，也不利于購買效果的監(jiān)管與評估。

委托性購買模式是指政府和受托的社會機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立，但是在購買程序上由政府直接指定而不采取競爭方式。在委托性購買中，政府傾向于選擇那些比較有經(jīng)驗(yàn)和實(shí)力的社會機(jī)構(gòu)承接項目，這是對社會分工發(fā)展中專業(yè)化趨向的引導(dǎo)。但是購買中的非競爭性存在政府選擇方面的偏差，也容易引起民眾的誤解，更不利于政府購買行為的長期穩(wěn)定發(fā)展。

契約化購買模式是指在政府通過契約化手段向獨(dú)立的社會機(jī)構(gòu)購買公共服務(wù)的模式。契約化購買是未來政府購買模式的發(fā)展趨勢，它通過公開招標(biāo)、競標(biāo)的方式選擇政府購買的受托者，并通過多渠道監(jiān)督服務(wù)進(jìn)行最后的評估。

3 上海市政府購買體育公共服務(wù)現(xiàn)有模式分析

政府購買公共服務(wù)作為公共服務(wù)供給市場化的重要方式，在我國各個地區(qū)迅速發(fā)展。上海市政府也積極探索，將政府購買應(yīng)用于養(yǎng)老、市政、社區(qū)服務(wù)等多個領(lǐng)域。但是體育公共服務(wù)在很大的層面上屬于發(fā)展型的公共服務(wù)類型，上海市在體育方面政府購買的實(shí)踐也處于探索與試點(diǎn)階段。

3.1 形式性購買模式——靜安區(qū)政府購買籠式足球場服務(wù)

靜安區(qū)位于上海市中心，周圍與多個區(qū)相鄰，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，截至2013年區(qū)內(nèi)戶籍人口達(dá)到29.61萬，居民的公民意識較強(qiáng)，對公共服務(wù)需求旺盛。在這種形勢下，靜安區(qū)社會組織發(fā)展迅速?！办o安是上海中心城區(qū)社會組織密集度最高的一個區(qū)，據(jù)統(tǒng)計，該區(qū)每萬人有社會組織14個，是上海平均數(shù)的2倍，全國平均數(shù)的4倍”。在2013年，“上海靜安區(qū)活躍著421家社會組織，它們承接了政府購買的226個項目，涉及資金4 835萬元。”“截至2014年6月，區(qū)內(nèi)共有社區(qū)公共運(yùn)動場3處，社區(qū)健身苑點(diǎn)173處，百姓健身房4個，樓宇健身室10個。794名社會體育指導(dǎo)員、304個健身團(tuán)隊活躍在全區(qū)各街道社區(qū)和商務(wù)樓宇?！?/p>

根據(jù)區(qū)內(nèi)社會組織多、領(lǐng)域廣的特點(diǎn)，靜安區(qū)政府以樞紐制管理為原則，在政府授權(quán)的前提下，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合型社會組織的作用，形成了獨(dú)具特色的“1+5+X”的樞紐型社會組織管理機(jī)制。在“1+5+X”的管理機(jī)制中，“1”指靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會；“5”是靜安寺社會組織聯(lián)合會、南京西路社會組織聯(lián)合會、江寧路社會組織聯(lián)合會、曹家渡社會組織聯(lián)合會、石門二路社會組織聯(lián)合會；“X”是指各行業(yè)的社會組織聯(lián)合會。

2008年1月，“曹家渡公益服務(wù)社”轉(zhuǎn)制成為“上海靜安公益場所管理服務(wù)中心”。上海靜安公益場所管理服務(wù)中心為民辦非企業(yè)單位，其主要業(yè)務(wù)范圍為公益場所設(shè)備、設(shè)施以及社區(qū)生活服務(wù)的管理。上海靜安公益場所管理服務(wù)中心在完成靜安區(qū)部分中小學(xué)體育場館對外開放的政府購買項目之后，現(xiàn)在主要負(fù)責(zé)曹家渡街道社區(qū)籠式足球場（昌平路984弄弄口）免費(fèi)向市民開放的政府購買項目?；\式足球場的開放時間為每天上午 8：30～11：30， 下午 12：30～17：00，全年無休。市民可以通過電話或直接登錄上海靜安公益場所管理服務(wù)中心的官方網(wǎng)站直接預(yù)訂。為保證有限場地的效用最大化，場地的預(yù)訂以45 min為一個時間段。

在這一政府購買公共服務(wù)案例中，受托方上海靜安公益場所管理服務(wù)中心雖然是民辦非企業(yè)單位，但由于其前身及轉(zhuǎn)制過程，還是具有比較濃重的政府背景，與政府存在一定的依附關(guān)系。在購買的方式上屬于非競爭性購買，因此在購買模式上屬于“形式性購買模式”。靜安區(qū)比較早地開展了體育方面的政府購買，在購買籠式足球場的服務(wù)中盡管存在眾多不足，但是它在資金支付、項目評估等方面依然按照較為規(guī)范的步驟進(jìn)行，取得了比較好的效果。

3.2 委托性購買模式——楊浦區(qū)教育局購買游泳服務(wù)

游泳對青少年成長有著多種益處，同時游泳也是一項必要的生活技能，可以讓青少年獲得水中的自我保護(hù)能力，有效減少溺水事故的發(fā)生。上海市政府對青少年游泳的學(xué)習(xí)非常地重視，自2004年便著手開展 “人人運(yùn)動，學(xué)會游泳”活動，并將具體的活動精神與任務(wù)下達(dá)各區(qū)。楊浦區(qū)教育局和體育局把“人人運(yùn)動，學(xué)會游泳”活動滲透到學(xué)校日常教學(xué)當(dāng)中，將游泳作為初中一年級學(xué)生的普修課。

2014年楊浦區(qū)中學(xué)生“人人運(yùn)動，學(xué)會游泳”活動于10月、11月兩個月開展，楊浦區(qū)教育局、體育局將游泳服務(wù)的提供定向委托給區(qū)內(nèi)軟硬件較好、資質(zhì)齊全的市東高級中學(xué)游泳館（遼陽路27號）、同濟(jì)一附中游泳館（政和路1000號）、中原游泳館（開魯路 518號）、二軍大游泳館（中原路21號）、健翔游泳館（翔殷路498號），它們負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)39所中學(xué)、共5 000余名中學(xué)生的游泳培訓(xùn)課程。學(xué)生的游泳課程每學(xué)期共10節(jié)，在5個星期內(nèi)完成。其中前9節(jié)為學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，第10節(jié)課進(jìn)行25 m的達(dá)標(biāo)測驗(yàn)，合格的學(xué)生由游泳館統(tǒng)一頒發(fā)上海市游泳合格證書。

楊浦區(qū)體育局、教育局在購買游泳服務(wù)的過程中，基本按照“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的模式進(jìn)行。政府部門是游泳服務(wù)的購買者，承擔(dān)服務(wù)購買的全部費(fèi)用，包括游泳門票費(fèi)用、教練課時費(fèi)用以及游泳健身體檢卡費(fèi)用等。按照就近原則與區(qū)域平衡原則，游泳服務(wù)的直接提供定向委托給區(qū)內(nèi)有資質(zhì)的游泳館，保證學(xué)生上課的安全、方便、有效。政府部門與各游泳館簽訂合同，明確規(guī)定游泳服務(wù)的具體內(nèi)容、形式以及價格，并在具體操作過程中依照合同規(guī)定進(jìn)行管理。在游泳服務(wù)結(jié)束后，對學(xué)生學(xué)習(xí)游泳的效果進(jìn)行考評，依照考評結(jié)果進(jìn)行評級并支付游泳館相關(guān)費(fèi)用。

經(jīng)過多年的實(shí)踐與積累，楊浦區(qū)在委托性購買的基礎(chǔ)上，以學(xué)生安全為第一要素，形成了政府部門、學(xué)校、游泳館分工協(xié)作、三方一體的工作模式。政府部門主要負(fù)責(zé)游泳服務(wù)購買資金的提供以及購買過程的組織保障，由區(qū)教育局、體育局領(lǐng)導(dǎo)組成工作小組，展開專門的協(xié)調(diào)、監(jiān)督工作；學(xué)校負(fù)責(zé)學(xué)生游泳的前期組織，包括調(diào)查學(xué)生身體狀況、整理學(xué)生名單，并與學(xué)生家長保持溝通，以家長簽字確認(rèn)的形式取得學(xué)生參加游泳活動的認(rèn)可；游泳池負(fù)責(zé)學(xué)生游泳的具體實(shí)施，在游泳課開始前到學(xué)校展開學(xué)生體檢、進(jìn)行安全教育，游泳課上指派足量的教練員、救生員保證學(xué)生安全及游泳學(xué)習(xí)效果。

3.3 契約化購買模式——上海市民體育大聯(lián)賽公開競標(biāo)

2014年2月，上海市體育局在“管辦分離、簡政放權(quán)”原則的指導(dǎo)下，發(fā)布《上海市民體育大聯(lián)賽正式承辦單位采購公告》，對2014年上海市市民體育大聯(lián)賽正式項目的承辦單位采取公開招標(biāo)競標(biāo)。上海市體育局對2014年市民體育大聯(lián)賽項目承辦單位的服務(wù)購買采用契約化購買模式，將競爭引入政府購買的過程當(dāng)中，采取公開方式鼓勵獨(dú)立的社會組織參與政府購買競標(biāo)。為保證政府購買過程中的規(guī)范化，上海市體育局委托上海申權(quán)招標(biāo)咨詢有限公司為整個招標(biāo)的代理機(jī)構(gòu)。

上海市體育局在這次的政府購買中，根據(jù)具體比賽項目的不同，采取“單一來源采購”和“競爭性談判”兩種招投標(biāo)方式。經(jīng)過兩個月的招投標(biāo)工作，市體育局最終與30家社會體育組織簽約，他們負(fù)責(zé)2014年市民體育大聯(lián)賽正式項目和申報項目的承辦工作。此次競標(biāo)成功的社會組織有市足球協(xié)會（足球）、市籃球協(xié)會（籃球）、市排球協(xié)會（排球）、市乒乓球協(xié)會 （乒乓球）、市羽毛球協(xié)會 （羽毛球）、市網(wǎng)球協(xié)會（網(wǎng)球）、市游泳協(xié)會（游泳）、市龍舟協(xié)會（龍舟）、市船艇協(xié)會（龍舟）、市登山協(xié)會（路跑）、市體育舞蹈協(xié)會、市健美操協(xié)會、市排舞協(xié)會（健身操）、市跆拳道協(xié)會（跆拳道）、市臺球協(xié)會（臺球）、市橋牌協(xié)會、市圍棋協(xié)會、市象棋協(xié)會（棋牌）、市木蘭拳協(xié)會（木蘭拳）、市輪滑協(xié)會（輪滑）、市射箭協(xié)會（射箭）、市釣魚協(xié)會（釣魚）、市練功十八法協(xié)會（練功十八法）、市門球協(xié)會（門球）、市風(fēng)箏協(xié)會（風(fēng)箏）、市飛鏢協(xié)會（飛鏢）。上海市體育局這次政府購買大聯(lián)賽比賽項目的實(shí)踐，在上海乃至全國都開創(chuàng)了先河，在政府購買中采取第三方委托招標(biāo)的形式，將競爭引入了政府購買的過程，強(qiáng)調(diào)購買的公開化，這正是以后政府購買公共服務(wù)的發(fā)展趨勢。

4 上海市政府購買體育公共服務(wù)現(xiàn)狀評價

4.1 上海市政府購買體育公共服務(wù)存在的問題

4.1.1 購買服務(wù)的數(shù)量不足

從上海市購買體育公共服務(wù)現(xiàn)狀來看，雖然上海市政府非常重視政府購買在體育方面的應(yīng)用，經(jīng)過不斷努力已經(jīng)取得了一定效果，但總體仍然處于試水與探索階段，政府購買體育公共服務(wù)還沒有達(dá)到常態(tài)化、制度化的層面。與居民日益增長且呈多樣化的體育公共服務(wù)需求相比，政府購買在范圍與數(shù)量上存在明顯不足。

當(dāng)前上海市政府購買體育公共服務(wù)實(shí)際案例中，購買項目也大多是一些單一的、操作相對簡單的項目，并沒有政府購買的大規(guī)模實(shí)踐。隨著居民生活水平的提高，在生存類公共服務(wù)得到滿足的基礎(chǔ)上，必然對發(fā)展類公共服務(wù)的需求擴(kuò)大，政府購買體育公共服務(wù)的數(shù)量和范圍也應(yīng)出現(xiàn)逐步擴(kuò)大的趨勢。如居民體質(zhì)監(jiān)測及健身指導(dǎo)、群眾體育賽事及活動組織、全民健身路徑的維護(hù)及管理等，都可以考慮列入政府購買范疇。

4.1.2 購買主體之間關(guān)系不平等

在政府購買公共服務(wù)的過程中，各購買主體之間應(yīng)該是平等、獨(dú)立的。主體間的平等是政府購買規(guī)范化操作的前提，否則就可能出現(xiàn)政府越權(quán)或者形式化購買的現(xiàn)象。在當(dāng)前政府購買公共服務(wù)實(shí)際操作中，參與政府購買的社會體育組織背景差異較大。在這種依附關(guān)系的政府購買行為中，契約關(guān)系難以最終形成，注定了在實(shí)際操作中透明度不高，不能達(dá)到政府購買的預(yù)期效果。

例如，負(fù)責(zé)曹家渡社區(qū)籠式足球場管理的上海靜安公益場所管理服務(wù)中心，前身是政府編制的曹家渡公益服務(wù)社，通過轉(zhuǎn)制成為民辦非企業(yè)單位，具有濃重的政府背景；參與楊浦區(qū)“人人運(yùn)動，學(xué)會游泳”活動的部分游泳館為楊浦區(qū)體育局或市體育局直屬游泳館，它們由體育局下屬部門直接管理運(yùn)營，完全依附于政府部門。在這種購買主體間關(guān)系不平等的前提下，可能會出現(xiàn)破壞契約關(guān)系的情況，降低體育公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，違背政府購買的初衷，影響政府購買的效果。

4.1.3 政府購買程序不規(guī)范

政府購買程序不規(guī)范是目前上海市政府購買體育公共服務(wù)中存在的最主要也是最核心的問題。規(guī)范的政府購買程序應(yīng)該是一個完整的流程，從最開始的政府購買項目及預(yù)算公示，到社會體育組織投標(biāo)競標(biāo)，再到中標(biāo)后按照合同要求提供服務(wù)。規(guī)范化的政府購買程序可以約束政府購買過程中雙方的行為，為契約化政府購買模式奠定基礎(chǔ)。

政府購買程序規(guī)范化還要求將競爭引入到政府購買中，通過公開招標(biāo)投標(biāo)的方式選擇最合適的公共服務(wù)生產(chǎn)者，以保證服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。上海市政府購買體育公共服務(wù)實(shí)踐中，僅有市民體育大聯(lián)賽承辦項目采購時采取了公開招標(biāo)投標(biāo)的方式，說明政府購買體育公共服務(wù)還并未成熟，公開競爭還沒有成為普遍性原則。

4.1.4 評估機(jī)制不夠完善

靜安區(qū)政府購買籠式足球場服務(wù)、楊浦區(qū)教育局購買游泳服務(wù)、上海市民體育大聯(lián)賽公開競標(biāo)3個案例中，均有提及到政府部門對購買過程與結(jié)果的監(jiān)督管理，但都以政府內(nèi)部監(jiān)督、評估為主，評估效果較為局限。因?yàn)檎块T往往缺乏監(jiān)督、評估方面的專業(yè)知識與專業(yè)人才，不能對服務(wù)生產(chǎn)的實(shí)際效果進(jìn)行全面、準(zhǔn)確地評價；同時，政府作為行政管理部門與政府購買服務(wù)的委托者，與服務(wù)的生產(chǎn)者有著直接地經(jīng)濟(jì)往來，在監(jiān)督評估的過程中政府權(quán)力不斷膨脹，容易產(chǎn)生尋租行為。

政府購買中的監(jiān)督管理不僅包括資金，更重要的是服務(wù)效果的評估，這是一個專業(yè)性、技術(shù)性非常強(qiáng)的工作，必須將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，將事前評估與事后評估相結(jié)合，引入第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立監(jiān)督評估機(jī)制，進(jìn)行系統(tǒng)評價與管理。

4.2 上海市政府購買體育公共服務(wù)取得的成效

4.2.1 推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，建設(shè)服務(wù)型政府

在精簡政府部門、提高公共服務(wù)效率的目標(biāo)下，政府職能改革進(jìn)程加快，有限政府、服務(wù)型政府成為政府今后的發(fā)展趨勢。有限政府對政府的規(guī)模、職能、權(quán)力進(jìn)行限制，強(qiáng)調(diào)將部分權(quán)力還給人民，主張市場的自主和社會的自治。服務(wù)型政府的宗旨是“為人民服務(wù)”，政府的執(zhí)政理念、職能范圍、運(yùn)行機(jī)制、管理方式及行為后果都應(yīng)向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。

政府購買公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)社會分工的專業(yè)化，將公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)分離。在政府購買的過程中，政府仍然承擔(dān)著公共服務(wù)供給的職能，只是由公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚴袌霾少徳傧蛏鐣峁┑馁徺I者。政府的工作重心轉(zhuǎn)移到了決策、監(jiān)督、評估等方面。例如，上海市體育局對上海市民體育大聯(lián)賽進(jìn)行公開招標(biāo)，改變了以往政府辦比賽的形式，將比賽承辦交給30家社會體育組織來完成。在購買過程中引入第三方招標(biāo)機(jī)構(gòu)，確保了購買過程的公開、透明，并在市民體育大聯(lián)賽進(jìn)行的過程中對比賽效果進(jìn)行評估，體育局也由體育比賽直接生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I者、監(jiān)督者。上海市體育局通過政府購買的方式，將工作重心從繁重的競賽組織中轉(zhuǎn)移，更加關(guān)注比賽的整體規(guī)劃與實(shí)際效果，以實(shí)際行動進(jìn)行了政府職能的轉(zhuǎn)變。

4.2.2 降低行政成本，提高供給效率

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，各類社會體育組織發(fā)展迅速，為政府購買體育公共服務(wù)提供了條件。社會體育組織具有較強(qiáng)的細(xì)分性，具有一定數(shù)量的專業(yè)體育人才，具備提供專業(yè)性、多樣性體育服務(wù)的能力。政府通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式向社會體育組織購買服務(wù)，可以精簡政府部門，提高行政效率。同時，社會體育組織的專業(yè)性與市場化運(yùn)作，可以保證體育公共服務(wù)供給的質(zhì)量與效率，實(shí)現(xiàn)公共財政的有效利用。例如，上海市楊浦區(qū)教育局購買游泳服務(wù)時，以每個學(xué)生每節(jié)課10元的價格支付給各游泳館，這其中包括游泳門票費(fèi)用和教練教學(xué)課時費(fèi)，這樣的價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于上海當(dāng)前的市場價格。從教育局的角度來說，既保證了學(xué)生的學(xué)習(xí)效果與課上安全，又有效地縮減了成本。教育局在學(xué)生課程學(xué)習(xí)結(jié)束后，以25米為指標(biāo)，對學(xué)生游泳學(xué)習(xí)效果進(jìn)行評估，作為支付游泳館費(fèi)用的依據(jù)。楊浦區(qū)教育局通過政府購買的方式對學(xué)生提供游泳服務(wù)，保證了服務(wù)質(zhì)量，提高了服務(wù)供給效率，達(dá)到了教育局、學(xué)生、游泳館三方的共贏。

4.2.3 滿足多樣化的體育需求，提高公眾滿意度

近年來，社會的發(fā)展呈現(xiàn)出在共性的基礎(chǔ)上追求個性的特征，居民對體育公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的需求也呈現(xiàn)多樣化、層次化的特點(diǎn)，體育公共服務(wù)需求的數(shù)量、質(zhì)量、種類等方面都存在差異性。社會體育組織在分工專業(yè)化的背景下產(chǎn)生，相比于政府部門它們更加貼近市場與群眾，可以彌補(bǔ)政府無法滿足的多元化體育需求。政府購買將政府與各類社會體育組織緊密結(jié)合在一起，政府負(fù)責(zé)提供基礎(chǔ)類與保障類體育公共服務(wù)，社會組織負(fù)責(zé)提供專業(yè)化、多樣化的體育公共服務(wù)細(xì)分門類。

在2014年上海市市民體育大聯(lián)賽中設(shè)置正式項目與申報項目，正式項目共10個，為大聯(lián)賽歷年來傳統(tǒng)項目；申報項目由市級以上體育協(xié)會自行申報，經(jīng)體育局審核并最終選定。體育局根據(jù)居民需求，最終選定跆拳道、臺球、棋牌、木蘭拳、輪滑、射箭、釣魚、練功十八法、門球、風(fēng)箏、飛鏢為本屆比賽的申報項目，受到了居民的歡迎與好評。通過政府購買的模式，上海市體育局?jǐn)U大了比賽的項目范圍，為滿足居民多樣化的體育服務(wù)需求提供了渠道。申報項目的設(shè)置，使眾多具有參與性、娛樂性的項目進(jìn)入比賽范圍，極大地調(diào)動了居民參與的積極性，充分體現(xiàn)服務(wù)型政府的執(zhí)政方針，提高了公眾滿意度。

4.2.4 促進(jìn)社會體育組織發(fā)展，提供發(fā)展契機(jī)

政府購買促進(jìn)了政府與社會良性互動的發(fā)展與完善，政府購買與社會體育組織相互發(fā)展、相互促進(jìn)，政府購買為社會體育組織的發(fā)展提供了契機(jī)；同時，社會體育組織的發(fā)展又為政府購買奠定了基礎(chǔ)。社會體育組織為了更好地承接公共體育服務(wù)項目，必然著力于加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提高體育服務(wù)質(zhì)量。

在上海市政府購買體育公共服務(wù)的實(shí)踐中，社會體育組織扮演著重要的角色。在靜安區(qū)政府購買籠式足球場服務(wù)中，雖然上海靜安公益場所管理服務(wù)中心在政府主導(dǎo)下成立，但其在管理服務(wù)的過程獲得了充足的發(fā)展，目前已經(jīng)成為靜安區(qū)承接公共服務(wù)供給的主要單位；在楊浦區(qū)教育局購買游泳服務(wù)的案例中，承接游泳服務(wù)任務(wù)的5家游泳館在游泳教學(xué)中增強(qiáng)了自身游泳培訓(xùn)能力，同時也拉近了與學(xué)校和學(xué)生之間的關(guān)系，提高了社會知名度；2014上海市市民體育大聯(lián)賽申報項目的設(shè)置，不僅是對居民體育文化多樣性的發(fā)展，也是對社會體育組織能力的肯定與信任，這極大地增強(qiáng)了社會體育組織參與的積極性。政府購買體育公共服務(wù)為社會體育組織的發(fā)展提供了新的渠道，財政轉(zhuǎn)移支付為其成長提供了堅實(shí)有力的物質(zhì)基礎(chǔ)，這有利于社會體育組織的獨(dú)立自主發(fā)展，也有利于我國當(dāng)前多中心治理格局的形成。

5 上海市政府購買體育公共服務(wù)模式設(shè)計

5.1 上海市政府購買體育公共服務(wù)的可行模式

政府購買體育公共服務(wù)模式分為形式性購買模式、委托性購買模式、契約化購買模式3種。其中，契約化購買模式最具規(guī)范性，是政府購買體育公共服務(wù)模式的發(fā)展方向。首先，從政府購買參與各方的獨(dú)立性來說，契約化購買模式中的各方是相互獨(dú)立的，這確保了購買過程的公平性。其次，從購買流程來說，契約化購買模式引入競爭機(jī)制，通過公開的招標(biāo)投標(biāo)選擇最優(yōu)的購買承接方，能夠保證公共服務(wù)供給的質(zhì)量。

契約化購買模式是政府在購買體育公共服務(wù)時所追求的理想模式，但是在實(shí)際操作中可能會遇到眾多限制條件，導(dǎo)致這一理想模式無法正常實(shí)現(xiàn)。在政府購買體育公共服務(wù)過程中，關(guān)鍵是要通過契約的方式明確政府、社會體育組織、居民的責(zé)任關(guān)系，政府購買體育公共服務(wù)參與各方的責(zé)任關(guān)系是連接整個購買過程的橋梁。從當(dāng)前上海市政府購買體育公共服務(wù)現(xiàn)實(shí)情況來看，要保證購買中的契約關(guān)系必須做到以下兩點(diǎn)。

一是政府與社會體育組織責(zé)任關(guān)系的契約化。在政府購買體育公共服務(wù)時，要保證政府與社會體育組織關(guān)系的獨(dú)立、平等，這是雙方簽訂供求契約的前提。只有在平等的關(guān)系中，雙方才能明確、清晰地規(guī)定相互間的責(zé)任關(guān)系。政府和社會體育組織簽訂的契約中，應(yīng)該詳細(xì)羅列出政府購買體育服務(wù)的項目、內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量等，并且要明確規(guī)定在政府購買中雙方的責(zé)任關(guān)系。政府在確定體育公共服務(wù)的內(nèi)容和數(shù)量后，工作重心就是選擇最優(yōu)的社會體育組織并監(jiān)督服務(wù)的供給；社會體育組織負(fù)責(zé)體育公共服務(wù)的具體生產(chǎn)過程，并對產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)。

二是社會體育組織與居民責(zé)任關(guān)系的契約化。政府與社會體育組織建立契約關(guān)系后，就由社會體育組織依照契約直接向居民提供體育公共服務(wù)。為了保證體育公共服務(wù)供給的切實(shí)有效，社會體育組織與居民之間也要依照相應(yīng)的責(zé)任關(guān)系建立契約。社會體育組織在提供服務(wù)時，應(yīng)依照居民的實(shí)際需求，保證居民利益最大化；居民在享受體育公共服務(wù)的同時，也要遵守相關(guān)的規(guī)章制度，配合社會體育組織工作。

5.2 上海市政府購買體育公共服務(wù)的可行流程

政府購買體育公共服務(wù)流程是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到體育公共服務(wù)供給的效果。為了保證政府購買的順利高效，保證體育財政資金可以有效利用，規(guī)范政府購買體育公共服務(wù)流程是很有必要的。規(guī)范化的購買流程是契約化購買的前提，是避免暗箱操作、政府尋租的有效方式。結(jié)合上海市的實(shí)際情況，提出以下政府購買體育公共服務(wù)流程。

了解居民需求，確定購買項目。政府購買體育公共服務(wù)的前提是確定居民體育需求，政府必須通過各種渠道收集信息，爭取全面、深入地了解體育公共服務(wù)服務(wù)的供給現(xiàn)狀與居民需求之間的差距。在了解居民需求的基礎(chǔ)上確定體育公共服務(wù)的購買項目與受益人群，在條件允許的情況下可以逐步擴(kuò)大購買范圍，以滿足居民日益多樣化的體育公共產(chǎn)品與公共服務(wù)需求。

明確資金來源，安排財政預(yù)算。一般情況下，政府購買體育公共服務(wù)資金由政府財政撥款、體育公益基金提供，通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式付給社會體育組織。在購買資金需求巨大的情況下，政府也可以考慮吸引社會資本，通過政府與社會合作的方式保證資金來源。資金來源明確后，必須制定詳細(xì)的財政預(yù)算，對預(yù)算實(shí)行專項管理，提高資金使用效率。

公布購買方案，公開招標(biāo)投標(biāo)。政府購買體育公共服務(wù)時，要根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》中的相關(guān)原則與規(guī)定，采用公開招標(biāo)投標(biāo)的方式。政府通過新聞、媒體、網(wǎng)絡(luò)等渠道向社會公布政府購買方案與計劃，規(guī)定競標(biāo)社會體育組織的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵支持有條件的社會體育組織參與競標(biāo)。

選擇中標(biāo)對象，確立契約關(guān)系。政府依照公平、公正、公開的原則，對參與競標(biāo)的社會體育組織進(jìn)行審核，重點(diǎn)考察其綜合能力與資質(zhì)條件，擇優(yōu)選擇中標(biāo)對象。政府與社會體育組織按照自愿、平等的原則簽訂購買合同，購買合同中應(yīng)該對購買內(nèi)容及雙方責(zé)任關(guān)系做出明確規(guī)定。

履行契約合同，監(jiān)督服務(wù)供給。社會體育組織依照合同規(guī)定向居民提供體育公共產(chǎn)品與體育公共服務(wù)，保證服務(wù)供給的數(shù)量與質(zhì)量。政府則應(yīng)該建立完善的監(jiān)督機(jī)制，依照契約規(guī)定對社會體育組織進(jìn)行監(jiān)督。在監(jiān)督時除了政府內(nèi)部監(jiān)督外，也可以引入第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，鼓勵社會公眾的參與。

評估服務(wù)效果，支付購買費(fèi)用。對政府購買體育公共服務(wù)效果的評估，不僅要構(gòu)建完善的評估體系，還要引入專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，細(xì)化評估指標(biāo)，提高評估的專業(yè)性與準(zhǔn)確性。在評估結(jié)束后，根據(jù)評估結(jié)果進(jìn)行服務(wù)等級分類，支付相關(guān)的政府購買費(fèi)用。

6 實(shí)現(xiàn)上海市政府購買體育公共服務(wù)契約化模式的對策

在上海實(shí)行政府購買體育公共服務(wù)，既要考慮上海市的城市特點(diǎn)，又要考慮體育公共服務(wù)這一細(xì)分領(lǐng)域，為保證政府購買體育公共服務(wù)向著契約化的模式發(fā)展，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，提出以下對策。

6.1 建立政府購買體育公共服務(wù)的制度保障

6.1.1 完善法律法規(guī)

當(dāng)前上海市政府在購買體育公共服務(wù)時大多依照《中華人民共和國政府采購法》，但是“公共服務(wù)”還沒有以法律條文的形式正式列入政府采購目錄。公共服務(wù)在采購時與一般的實(shí)物產(chǎn)品存在諸多不同，而體育公共服務(wù)又具有其特殊性，單單一部《中華人民共和國政府采購法》雖然可以提供政策方針上的指導(dǎo)，但是難以在具體操作與執(zhí)行上提供規(guī)范。

就當(dāng)前上海市的地方性政策來說，比較有代表性的政府購買公共服務(wù)方面的法律法規(guī)有：《浦東新區(qū)關(guān)于政府購買公共服務(wù)的實(shí)施意見 （試行）》，《閔行區(qū)關(guān)于規(guī)范政府購買社會組織公共服務(wù)的實(shí)施意見 （試行）》，《上海市民政局關(guān)于福利彩票公益金資助項目實(shí)施公益招投標(biāo)的意見》，《上海市民政局關(guān)于規(guī)范上海社區(qū)公益招投標(biāo) （創(chuàng)投）項目財務(wù)核算管理的通知》等。這一系列的地方法規(guī)涉及的行業(yè)、項目分散性較強(qiáng)，還沒有形成完善的法規(guī)體系，更沒有體育方面的專項規(guī)章制度，不具備系統(tǒng)的規(guī)范作用。

6.1.2 明確采購流程

統(tǒng)一的政府購買公共服務(wù)流程應(yīng)該體現(xiàn)在立法層面，按照一般指導(dǎo)性原則作為政府購買的模版。在上海市政府進(jìn)行具體的體育公共服務(wù)購買時，應(yīng)在不違反流程的基礎(chǔ)上制定合理的購買方案。對于高危體育運(yùn)動項目服務(wù)生產(chǎn)者的選擇，必須嚴(yán)格審核其資質(zhì)水平，引入行政許可證制度。通過行政許可允許符合相關(guān)要求、具有相關(guān)資質(zhì)的服務(wù)供應(yīng)商進(jìn)入招標(biāo)投標(biāo)，確保服務(wù)供給的效果與質(zhì)量。在體育公共服務(wù)的持續(xù)生產(chǎn)中，可以采取定期匯報、不定期抽檢等方式，對服務(wù)效果進(jìn)行持續(xù)跟蹤，保證政府購買體育公共服務(wù)落到實(shí)處。

6.1.3 加大財政投入

在有限的可支配資金前提下，政府傾向于將財政資金使用在醫(yī)療、養(yǎng)老等基礎(chǔ)公共服務(wù)領(lǐng)域中，但是政府也必須意識到，體育鍛煉可以有效提高居民體質(zhì)健康水平、提高居民平均壽命，其實(shí)際效用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于體育本身。上海市政府有必要在多方籌措資金的基礎(chǔ)上，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大體育公共事業(yè)財政預(yù)算，并且對體育服務(wù)購買資金進(jìn)行?？顚Ｓ?。在保證政府購買體育公共服務(wù)模式逐步向契約化邁進(jìn)的同時，不斷擴(kuò)大政府購買在體育領(lǐng)域的試點(diǎn)與推廣，使更多的社會群體享受到政府提供的免費(fèi)體育公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。在整合民意的基礎(chǔ)上，將體育公共事業(yè)資金進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，重點(diǎn)向市場與社會無法調(diào)節(jié)的體育公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，更有力地扶持體育事業(yè)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，讓居民切實(shí)感受到政府購買帶來的益處。

6.1.4 擴(kuò)寬評估渠道

嚴(yán)格的政府購買體育公共服務(wù)監(jiān)督、評估機(jī)制包括兩個方面，即對政府的監(jiān)督和對社會體育組織服務(wù)的監(jiān)督。完善的監(jiān)督、評估機(jī)制包括內(nèi)部評估和外部監(jiān)督兩方面。內(nèi)部評估的主體是政府部門，它貫穿于政府購買體育公共服務(wù)的全過程，主要對財政支出及權(quán)力使用進(jìn)行監(jiān)督。外部監(jiān)督則主要依托于第三方評估機(jī)構(gòu)，它們擁有專業(yè)的人才隊伍與公正的監(jiān)督視角，保證其監(jiān)督的客觀性、科學(xué)性。只有發(fā)揮政府、社會、媒體、公眾等多種監(jiān)督力量的作用，建立嚴(yán)格完善的監(jiān)督、評估機(jī)制，拓寬評估渠道，才能保證政府和社會體育組織合作的長久性，保證體育公共服務(wù)的有效供給。

6.2 保證政府購買體育公共服務(wù)的外部動力

6.2.1 引入競爭機(jī)制

政府購買體育公共服務(wù)契約化模式的重要一點(diǎn)是競爭機(jī)制的引入。公平競爭原則是市場經(jīng)濟(jì)基本原則，在政府購買體育公共服務(wù)時也應(yīng)該遵循這一原則。政府部門要努力完善公平、公正、公開的招投標(biāo)環(huán)境，鼓勵支持各類社會體育組織參與到政府購買的過程中來。通過招投標(biāo)過程中的良性競爭，整體提升政府購買體育公共服務(wù)水平，提高體育公共服務(wù)供給效率。在體育公共服務(wù)購買領(lǐng)域引入競爭，并不意味著政府放任競爭，政府要根據(jù)體育公共服務(wù)的具體供給領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)控，防止過度競爭、不正當(dāng)競爭等現(xiàn)象的存在。政府運(yùn)用政策、制度等行政手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，將政府購買中的競爭引入正常軌道，保證政府購買體育公共服務(wù)的良性發(fā)展。

6.2.2 遵守契約關(guān)系

遵守契約關(guān)系的關(guān)鍵點(diǎn)就是政府與社會體育組織在購買行為中的平等。政府部門是體育公共服務(wù)的提供者，也是政府購買的出資者，政府在整個購買過程中處于主導(dǎo)地位。為了保證政府購買的平穩(wěn)進(jìn)行，政府必須加快職能轉(zhuǎn)變，適應(yīng)體育公共服務(wù)生產(chǎn)過程中的規(guī)劃者、監(jiān)督者的身份，政府部門必須認(rèn)識到體育公共服務(wù)由社會、市場供給的意義與價值。政府購買中的契約合同是政府部門與社會體育組織合作的基礎(chǔ)，也是雙方應(yīng)該遵守的基本行為準(zhǔn)則。

6.2.3 促進(jìn)社會體育組織發(fā)展

促進(jìn)上海市社會體育組織發(fā)展，首先要進(jìn)行的是社會體育組織的去行政化。由于我國原有政治經(jīng)濟(jì)體制的影響，社會體育組織對政府的依賴性較強(qiáng)，甚至部分社會體育組織由政府部門轉(zhuǎn)制而成，行政背景濃厚，這對雙方契約關(guān)系的形成有著較大的影響。其次，政府要為社會體育組織發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。政府給予社會體育組織稅收政策上優(yōu)惠，并在社會體育組織融資方面給予激勵機(jī)制，鼓勵民間資本向社會體育組織捐贈，保證社會體育組織的發(fā)展資金；加強(qiáng)社會體育組織登記管理，加強(qiáng)對社會體育組織的監(jiān)管，在人員編制、活動經(jīng)費(fèi)等基礎(chǔ)問題上給予重視；加強(qiáng)公益體育志愿者與社會體育指導(dǎo)員隊伍建設(shè)，對相關(guān)人員進(jìn)行崗前培訓(xùn)和工作指導(dǎo)，幫助社會體育組織培養(yǎng)專業(yè)化人才。

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