積極推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革

◎文/董立仁

積極推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革

◎文/董立仁

處理好三個問題

2014年12月23日，國務院副總理馬凱代表國務院向全國人大常委會作《關于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設工作情況的報告》中提出，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的基本思路是“一個統(tǒng)一”和“五個同步”。一個統(tǒng)一，即黨政機關、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發(fā)辦法，從制度和機制上化解雙軌制矛盾。五個同步，即機關與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施?，F(xiàn)在全國“新一輪”機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案已經(jīng)出臺，在改革過程中如何規(guī)避各種矛盾，提前解決最可能影響改革進程的各種問題，指導各級政府職能部門盡快取得戰(zhàn)略上的成功，是重中之重。因此，要實現(xiàn)“新一輪”機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的順利完成，就要處理好三個方面的問題。

1.妥善處理好參保人員退休后的待遇

“新一輪”改革《決定》中規(guī)定了三個階段人員待遇的不同處理辦法和原則。然而，在實際工作中，“老人”的待遇可能隨著事業(yè)單位的改變而發(fā)生變化，尤其是單位出資的部分；“中人”雖然設置了過渡期，但存在已繳費和未繳費人員的個人賬戶如何結算、視同繳費如何計算等問題，可能存在不公平和攀比；“新人”無法從養(yǎng)老金計發(fā)辦法中計算出自己退休待遇問題，無法預計退休待遇標準。因此，要處理好三者之間的關系，應以參保時間、工作年限、工資標準等來確定繳費和待遇標準。

（1）“老人老辦法”。在改革決定實施前已經(jīng)退休的“老人”，退休待遇標準不變，從財政支付轉為社保基金支付，財政每年按照上年度所發(fā)退休待遇總額的50%列支社保基金補貼，劃入社保經(jīng)辦機構養(yǎng)老基金賬戶。

（2）“中人逐步過渡”。在改革決定實施前已經(jīng)參加工作的，從參加工作之日起到改革方案實施之日前可視同為繳費，即“視同繳費年限”。從改革方案實施之日起開始繳費，實際繳費和視同繳費累計達15年，退休后按月領取養(yǎng)老金，除按新辦法計發(fā)基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金外，再按不低于老政策計發(fā)的退休待遇標準給予過渡性補貼（原養(yǎng)老金減去新辦法計發(fā)的養(yǎng)老金）或提高過渡性養(yǎng)老金的計發(fā)比例和系數(shù)。原已繳費的個人，按照歷年繳費額度劃入個人賬戶或一次性結算給個人?！爸腥恕笔鞘聵I(yè)養(yǎng)老保險制度改革成敗的關鍵，應在改革中認真對待，研究合理的補貼辦法。

（3）“新人新辦法”。在改革決定實施后參加工作的，從參保之日起累計繳費15年，退休后按月領取養(yǎng)老金。因指數(shù)化退休辦法計算復雜，難記難懂，為使“新人”支持改革，應制訂退休待遇預期表，或修改養(yǎng)老金計發(fā)辦法，即基礎養(yǎng)老金可按照?。ㄊ校┥夏甓嚷毠て骄べY一定的比例計發(fā)，個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)辦法不變，便于參保人理解和計算，最大程度上讓“新人”了解自已退休后的待遇與改革前的差距并未拉大。

2.加強政府部門之間的協(xié)調和配合

機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是一項長期、系統(tǒng)、復雜的工程，涉及到縱向、橫向多個部門。在推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革過程中需要理順管理體制，出臺一些規(guī)范，促進各級部門之間相互配合，勤于協(xié)調，共同處理遇到的各種問題，在通力合作的基礎上盡快完成這項艱巨的任務。

3.處理好制度改革與社會穩(wěn)定的關系

機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革涉及到千萬個機關事業(yè)單位職工，更涉及到這千萬個職工家庭的整體利益，若改革不能調整好這些利益，就會引發(fā)一些不必要的矛盾，出現(xiàn)影響社會穩(wěn)定的問題。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革最終是對職工年老后基本生活的改革，事關改革的大局，事關社會穩(wěn)定的關鍵，這就要求在改革的過程中正確處理好新舊體制之間，“新人”、“中人”、“老人”之間的關系，出臺合理有效的措施和辦法，最大程度上避免各種矛盾。因此，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革要從有利于社會發(fā)展、改革和穩(wěn)定的大局出發(fā)，在改革過程中良性互動，促進和諧社會的形成。

逐步拓寬基金籌資途徑

1.提高基金統(tǒng)籌層次，建立四級財政補貼

當前，我國各地主要是縣市級地方統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次較低，導致養(yǎng)老保險基金調劑能力弱，抗風險能力低。養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次低的原因主要表現(xiàn)在各級政府不愿意將基金收支壓力集中在自身承擔，對養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次的提高存在誤解。因此，要逐步取消各縣市級統(tǒng)籌，建立省級統(tǒng)籌。在完善省級統(tǒng)籌的基礎上，向全國統(tǒng)籌過渡，實現(xiàn)制度統(tǒng)一、繳費統(tǒng)一、待遇統(tǒng)一、調劑統(tǒng)一。同時，為提高機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金的抗風險能力，應強化各級政府責任，建立中央、省、市、區(qū)四級財政補貼制度，每年初按照全國上年度支付退休金總額的一定比例進行補貼，根據(jù)退休人數(shù)所占比例分配到四級財政，補貼資金進入養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌賬戶。

2.解決基金平衡問題，實現(xiàn)政企養(yǎng)老基金合并

對于各界普遍擔心的會不會出現(xiàn)機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金“吃”企業(yè)養(yǎng)老保險基金的問題，可以采用機關事業(yè)養(yǎng)老保險基金單獨建賬，基金分別管理使用的措施。但隨著國家深化行政體制改革和勤政廉政力度加大，機關事業(yè)單位人員精減，我國機關事業(yè)單位人員數(shù)量正在逐步減少。因繳費人員減少，機關事業(yè)養(yǎng)老保險基金儲量得不到快速增長，與企業(yè)養(yǎng)老保險充足的擴面基礎無法相比。而且，機關事業(yè)單位退休人員的退休金普遍較高，隨著人口老齡化程度加劇，社?；鹣倪^快，若沒有財政支持，無法長期確保發(fā)放。機關事業(yè)單位人員也是《社會保險法》中規(guī)定的單位職工，應實行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度和政策，將機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金并入到企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金是解決長遠基金不足的主要措施，也是解決各界提出的財政資金使用不公平的更有效途徑。

3.加大基金投資運營力度，提高保值增值能力

我國養(yǎng)老保險基金的保值增值途徑主要是銀行固定存款、購買短期國債等，收益率較低，無法滿足退休金日益增加的需要。今年4月1日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議上明確指出“全國社會保障基金是保民生的重要資金來源。適當拓寬基金投資范圍，分散風險，穩(wěn)定和提高投資收益，實現(xiàn)基金保值增值，并為經(jīng)濟社會發(fā)展助力，符合人民根本利益”。因此，要真正實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值，在增加足夠的基金來維持的同時，各級政府應拓寬籌資渠道，多方籌措資金，按照國務院規(guī)定積極擴大基金的投資運營范圍，得到更多的收益來壯大保民生的實力。

盡快完善配套措施

1.強化社會保險管理機構，為推進改革提供保障

（1）統(tǒng)一科學規(guī)劃管理機構。養(yǎng)老保險管理機構的統(tǒng)一化、明確化，是全國上下業(yè)務經(jīng)辦機構整合與優(yōu)化的關鍵。國家應設立全國的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險行政部門，負責機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策頂層設計，制訂統(tǒng)一的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策，省、市部門應設立社會保險管理機構，隸屬于人力資源和社會保障行政部門管理，將原各部門負責的社會保險管理職能整合進來，由新成立的社會保險管理機構，統(tǒng)一征收機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險費，統(tǒng)一管理養(yǎng)老保險基金，統(tǒng)一發(fā)放機關事業(yè)單位離退休人員養(yǎng)老金，統(tǒng)一經(jīng)辦機關事業(yè)單位的其他養(yǎng)老保險業(yè)務，做到政事分開。

（2）管理機構實行垂直管理。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革前，有些地區(qū)或單位仍存在拖欠養(yǎng)老費的現(xiàn)象，而社保部門在解決催交問題上也顯得無能為力。因此，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革后，國家應將養(yǎng)老保險費用的征繳劃歸社保機構負責，并將各地社保機構進行整合，實行垂直管理，確保社會保險部門能夠按照《社會保險法》的規(guī)定公平公正對待每一個用人單位，無論是機關單位、事業(yè)單位，還是企業(yè)單位。

2.落實社會保險管理機構的權利和義務

理順機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險管理體制，主要是理順財政部門與社會保險部門在管理基金等方面的權利和義務。財政部門的職責有三：一是要加強養(yǎng)老保險基金的管理工作，努力實現(xiàn)基金保值增值，提高基金的支付能力。二是要配合社保部門選擇有利于參保人領取養(yǎng)老金的國有銀行，按時撥付資金，確保及時發(fā)放。三是要加大工作經(jīng)費的投入力度，支持社保經(jīng)辦機構軟硬件建設。社會保險經(jīng)辦部門的職責有三：一是要建立規(guī)范的管理制度。詳細制訂征繳、發(fā)放等規(guī)章制度，確保機構的正常運行。二是要提高服務質量。加強政治業(yè)務培訓，打造一支業(yè)務能力強，工作作風硬，服務觀念強的經(jīng)辦隊伍，為群眾服好務。三是建立機關事業(yè)單位離退休人員管理機構，實現(xiàn)社會化服務。成立社區(qū)服務平臺，將離退休人員納入社區(qū)管理，豐富離退休人員的政治、文化、娛樂、健康等生活，使離退休人員盡快融入社會當中，積極發(fā)揮余熱，宣傳黨的路線、方針和政策等，為廣大人民群眾服務。

3.加大養(yǎng)老保險基金的征繳力度

全國養(yǎng)老保險費的征繳狀況總體上是比較好的，但也存在一些問題，比如欠繳養(yǎng)老保險費是一個比較嚴重的問題，如何追繳養(yǎng)老保險費成為各地社會保險經(jīng)辦機構的難題。尤其是一些繳費單位因破產、合并、分散導致養(yǎng)老保險費無法足額繳納，造成養(yǎng)老保險費征繳難度越來越大?！稕Q定》規(guī)定了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險費由個人（8%）、單位（20%）共同繳納，也規(guī)定了個人（4%）、單位（8%）再共同繳納職業(yè)年金。職業(yè)年金是為了保障機關事業(yè)單位工作人員退休后的生活水平而設立的，但職業(yè)年金的繳納也無形中加重了個人和單位負擔，給職業(yè)年金籌集帶來較大的難度。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革后，單位應繳納的基本養(yǎng)老保險費仍離不開財政撥款。由于是財政撥款，一旦機關事業(yè)單位欠繳養(yǎng)老保險費該如何處理，社會保險行政部門能否按照《社會保險法》的規(guī)定進行不折不扣的處罰，追究相關部門責任人的責任等。因此，要避免出現(xiàn)社會保險行政部門在征繳時出現(xiàn)尷尬執(zhí)法問題，應對機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險繳費制度進行強化，制訂嚴格的征繳措施，將正常繳費做為政府年終考核各單位的一項重要指標，確保參保單位足額繳納養(yǎng)老保險費。

4.嚴格退休待遇的支付制度

機關事業(yè)單位養(yǎng)老金的支付多數(shù)地區(qū)是由原單位發(fā)放，或是由主管人事部門發(fā)放，或是由社保經(jīng)辦機構發(fā)放。發(fā)放的機構不統(tǒng)一，導致了養(yǎng)老金的支付混亂，如發(fā)放時間不一致、調資比例差別大、發(fā)放銀行服務質量低等。因此，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革后，要進一步強化退休待遇的支付制度，實行養(yǎng)老金社會化發(fā)放，統(tǒng)一發(fā)放時間，統(tǒng)一調資比例，統(tǒng)一銀行發(fā)放，保障退休人員按時足額領到養(yǎng)老金。

5.完善養(yǎng)老金正常調整機制

現(xiàn)行多數(shù)文件規(guī)定，養(yǎng)老金的調整根據(jù)社會發(fā)展和物價水平等變化進行適當調整，但并沒有明確調整日期。《決定》規(guī)定了“根據(jù)職工工資增長和物價變動等情況，統(tǒng)籌安排機關事業(yè)單位和企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金調整，逐步建立兼顧各類人員的養(yǎng)老保險待遇正常調整機制，分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，保障退休人員基本生活”。因此，要建立適當?shù)?、正常的養(yǎng)老金調整制度和最低養(yǎng)老金保障制度，建立起低有保障、高有調節(jié)、能上能下的正常調整機制，防止養(yǎng)老金居高不下，財政壓力不減的狀況出現(xiàn)。

6.加強養(yǎng)老保險基金的管理力度

養(yǎng)老保險基金的挪用現(xiàn)象在個別地區(qū)時有發(fā)生，挪用造成的教訓越來越深刻。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金管理體制改革是深化社會保險制度改革的關鍵，事關參保人的切身利益，應加強監(jiān)管，維護基金安全，確?；鹪鲋?，減輕財政壓力。因此，要加強基金管理力度，建立健全各項規(guī)章制度，實行基金收支兩條線。

做到整個制度平衡

“新一輪”機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革解決了多年來各界認為不公平的關鍵問題，即將按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、事業(yè)單位及其編制內的工作人員全部納入養(yǎng)老保險制度改革范圍，從制度和政策制定上實現(xiàn)了頂層設計的統(tǒng)一。然而具體到各地區(qū)，如何做到整個養(yǎng)老保險制度的平衡，是一項重大的考驗。

1.實現(xiàn)視同繳費與個人賬戶的平衡

“新一輪”機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革規(guī)定了視同繳費年限，如果繳費和未繳費人員執(zhí)行相同的視同繳費年限，繳費人員原來個人繳納的部分如何處理，如果不妥善處理將會造成新的不平衡。2015年2月15日，山東省人民政府出臺了《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的實施意見》（魯政發(fā)【2015】4號）作出了“對于各地統(tǒng)籌期間的個人繳費部分，除由財政代繳的外，原則上，改革前已退休人員自改革之月、未退休人員自退休之月一次性發(fā)放給本人”的規(guī)定。這項規(guī)定雖然在很大程度上維護了參保人的利益，但對于已繳費人員仍存在一定的不公平性，若職工在退休前轉到企業(yè)或辭職后如何處理，顯然沒有具體的規(guī)定。因此，未退休人員原個人繳費部分在退休前一次性發(fā)放，不如在改革時一次性結算給個人，既減輕了改革的壓力，也將得到廣大職工的積極支持。

2.實現(xiàn)退休待遇中單位補貼高低的平衡

“新一輪”改革實現(xiàn)了機關事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老金社會化發(fā)放，也規(guī)定了“本決定實施前已經(jīng)退休的人員，繼續(xù)按照國家規(guī)定的原待遇標準發(fā)放基本養(yǎng)老金”。然而，各地區(qū)在實際操作中，因經(jīng)濟發(fā)展水平不同，事業(yè)單位效益好壞不同，各地區(qū)、各單位離退休人員養(yǎng)老金的組成部分存在較大差異，主要表現(xiàn)在好的事業(yè)單位養(yǎng)老金中的補貼較高，有的補貼合理規(guī)范，有的補貼不合理不規(guī)范。因此，要合理解決該問題，得到廣大退休職工的積極支持，推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革順利進行，應在發(fā)放合理部分退休待遇時，由所在單位每月將其發(fā)放的補貼部分繳存到社保經(jīng)辦機構，由社保經(jīng)辦機構管理和發(fā)放，若事業(yè)單位發(fā)生變化，應在變化前一次性注入最低15年的補貼部分，15年后由社?；鹬Ц?。

3.實現(xiàn)社會保障制度整體平衡

“新一輪”機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革使養(yǎng)老保險頂層設計更加公平、可持續(xù)，實現(xiàn)了制度上、機制上的平衡和統(tǒng)一，為未來構建整個養(yǎng)老保險制度體系打下了良好的基礎。然而，要做到整個社會保險制度的平衡和統(tǒng)一，就要積極推進養(yǎng)老保險制度的改革，逐步將機關事業(yè)、企業(yè)單位、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險進行并軌、統(tǒng)一，做到各種養(yǎng)老保險制度之間的合理轉換、接續(xù)，解決各個利益群體之間的矛盾問題，比如補繳、滯納金等問題，最終實現(xiàn)社會保障制度整體平衡和公平。

參考文獻

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（1）.

[2]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29（1）.

[3]國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定[N].人民日報，2015-01-15（8）.

[4]機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法[N].人民日報，2015-04-07（2）.

（作者單位：河南省委黨校公共管理教研部）

■ 編輯：云霞

實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的重大意義

1.符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律

世界經(jīng)濟發(fā)展的普遍規(guī)律表明，一個地區(qū)進入工業(yè)化中期，國民經(jīng)濟的主導產業(yè)不再是農業(yè)，也不需要從農業(yè)吸收資本等要素去推動工業(yè)化，農業(yè)成為工業(yè)反哺對象，工業(yè)與農業(yè)、城市與農村協(xié)調發(fā)展的條件已經(jīng)具備。2014年四川地區(qū)生產總值達到2.85萬億元，人均地區(qū)生產總值達到3.5萬元，非農產業(yè)比重達到87.6%，農業(yè)就業(yè)人口比重下降為45%，城鎮(zhèn)化率達46.3%，已進入工業(yè)化中期。在這一階段，必須實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，從根本上改變農村發(fā)展滯后的問題，進一步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，促進以城帶鄉(xiāng)、以工助農，從而促進經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展，既符合四川省發(fā)展的階段性特征，又符合經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律。

2.有利于破解城鄉(xiāng)二元結構難題

長期以來，城鄉(xiāng)分割的建設投入、戶籍、就業(yè)和生活福利等制度，造成了城鄉(xiāng)在基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展、人均資源占有量、收入和消費、人口素質等方面的巨大差距，特別是城鄉(xiāng)之間生產要素自由流動受到種種限制，嚴重妨礙了城鄉(xiāng)市場的有機融合，使城市與農村長期分離，農村發(fā)展受到嚴重排擠?！俺青l(xiāng)分治、一國兩策”的城鄉(xiāng)二元管理模式，使農村行路難、飲水難、上學難、就醫(yī)難等問題比較突出。據(jù)有關機構統(tǒng)計，四川省25歲以上農