人口老齡化視角下的城市空間應(yīng)對

■ 于一凡

（作者為同濟(jì)大學(xué)城市與城市規(guī)劃系教授、博士生導(dǎo)師）

●養(yǎng)老設(shè)施配置與老年人口分布不均衡。

●居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系應(yīng)形成市、區(qū)-街道－居委會三級空間結(jié)構(gòu)。

●老年人各種機(jī)能隨著年齡增加退化，活動空間縮小，為老年人創(chuàng)造彌補(bǔ)性和支援性的居住環(huán)境，提高適老化程度已成當(dāng)務(wù)之急。

城市養(yǎng)老設(shè)施是指為老年人提供中長期生活照料、專業(yè)護(hù)理以及生活輔助等綜合性服務(wù)的公共設(shè)施，既包括敬老院、養(yǎng)老院和福利院等為老年人提供全托生活照料和專業(yè)護(hù)理的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施，也包括為普通社區(qū)中的老年人提供介助、介護(hù)服務(wù)、保健康復(fù)、文體娛樂以及輔助服務(wù)的設(shè)施，如社區(qū)老年人日間照料中心、社區(qū)老年人活動中心、助餐點等。

從專業(yè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)情況來看，數(shù)據(jù)顯示，2014年全國各類注冊登記養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)31833個，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)近27.5張，接近國務(wù)院提出的“每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)30張”的配置要求。但在專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)的實際投放過程中存在兩個問題:首先，養(yǎng)老設(shè)施配置與老年人口分布不均衡。例如大中城市中心城區(qū)居民的老齡化水平和對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求往往高于郊區(qū)，然而由于郊區(qū)土地供應(yīng)力度優(yōu)于中心城區(qū)，近年來新增的大量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位主要位于郊區(qū)，上海、北京、杭州等特大城市均出現(xiàn)中心城區(qū)“一床難求”與郊區(qū)較高空置率并存的供需錯位現(xiàn)象。其次，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給結(jié)構(gòu)不盡合理。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在房屋使用、經(jīng)費補(bǔ)貼等方面享有政府提供的較多優(yōu)惠，服務(wù)價格較低；而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于缺乏價格優(yōu)勢和扶植政策，經(jīng)營艱難，導(dǎo)致公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供不應(yīng)求，而民辦機(jī)構(gòu)難以為繼的局面。

另一方面，由于對老齡人口增長及其養(yǎng)老需求估計不足，我國絕大部分城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施普遍欠帳嚴(yán)重，難以為居家養(yǎng)老的老年人提供充分、有效服務(wù)。隨著近年來有關(guān)部門加強(qiáng)推進(jìn)城市助老服務(wù)社、老年人日間照料中心、老年人助餐點等社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)支撐作用逐步顯現(xiàn)，但遠(yuǎn)未達(dá)到城鄉(xiāng)均衡布局。另外，作為輸送各項養(yǎng)老服務(wù)的基層公共服務(wù)設(shè)施，不同功能的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施往往分屬不同部門，如老年人日間照料中心由民政部門統(tǒng)一部署，社區(qū)衛(wèi)生站、老年護(hù)理院等由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，而老年活動中心（室）等則由社區(qū)管理。由于未能有效協(xié)調(diào)和互補(bǔ)利用，進(jìn)而造成公共資源分配不公和服務(wù)績效低下，需要在空間上得到規(guī)范引導(dǎo)，在管理部門之間達(dá)成綜合利用的共識。

無論是專業(yè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施還是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，目前建設(shè)基礎(chǔ)均較為薄弱，亟待將養(yǎng)老設(shè)施作為城市公共服務(wù)體系的有機(jī)組成部分，系統(tǒng)地加以戰(zhàn)略部署。鑒于城市建設(shè)用地日趨緊張、舊城更新空間資源匱乏的實際情況，應(yīng)鼓勵將專門為老年人服務(wù)的老年人專享型設(shè)施和兼顧老年人需求的城市共享型設(shè)施進(jìn)行資源共享。譬如社區(qū)老年活動中心的建設(shè)應(yīng)考慮結(jié)合社區(qū)文化中心和公園綠地等文娛休閑場所，老人日間照料中心的選址宜靠近社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心或其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)等，既便于老年人一次出行完成多項任務(wù)，又有利于提高各項公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)績效。

為優(yōu)化城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的配置結(jié)構(gòu)，可根據(jù)服務(wù)提供主體，將養(yǎng)老設(shè)施區(qū)分為基本養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和市場化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。基本養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由政府主導(dǎo)、社會資本參與，為符合相關(guān)規(guī)定并經(jīng)過評估審核的老年人提供托底保障的養(yǎng)老服務(wù)。市場主導(dǎo)的養(yǎng)老設(shè)施既可通過特定形式參與基本養(yǎng)老服務(wù)，亦應(yīng)充分發(fā)揮市場化運營優(yōu)勢，針對具有一定支付能力的老年人提供消費性服務(wù)。

結(jié)合實際情況，居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系應(yīng)從現(xiàn)有社區(qū)層面拓展至街道和市、區(qū)層面，形成市、區(qū)-街道－居委會三級空間結(jié)構(gòu)。體系化的部署一方面有助于在空間上形成網(wǎng)絡(luò)化的設(shè)施節(jié)點，提高覆蓋率；另一方面，有利于同類設(shè)施形成有層次的服務(wù)內(nèi)容，提高專業(yè)性和系統(tǒng)性。市級和區(qū)縣級設(shè)施宜強(qiáng)調(diào)設(shè)施的專業(yè)性和管理功能，發(fā)揮健全示范、指導(dǎo)協(xié)調(diào)全區(qū)設(shè)施發(fā)展的作用；街道級別的設(shè)施宜配置完善、功能綜合，并為各類上門服務(wù)提供支持；居委會級設(shè)施距離老年人最近，宜重點針對較為集中的需求提供常規(guī)服務(wù)。上述三級結(jié)構(gòu)配置的服務(wù)設(shè)施具體包括：市、區(qū)層面設(shè)置市區(qū)（縣）級老年醫(yī)院、居家養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心、老年教育服務(wù)指導(dǎo)中心、老年大學(xué)和再就業(yè)培訓(xùn)中心等；街鎮(zhèn)級別設(shè)置衛(wèi)生服務(wù)中心、日間照料中心、助餐點、助老服務(wù)社、老年活動中心等；居委會級別設(shè)置醫(yī)療衛(wèi)生站、老年活動室等。

中心城區(qū)與老舊社區(qū)老年人口密度高，現(xiàn)有服務(wù)設(shè)施數(shù)量較多，土地開發(fā)沒有新建余地。設(shè)施建設(shè)可以采用小規(guī)模多功能嵌入模式，鼓勵對存量設(shè)施進(jìn)行改造升級。設(shè)施配置應(yīng)積極探索多種方式，采用租賃等形式進(jìn)行靈活安排。郊區(qū)縣與中心城區(qū)相比，老年人口分布較分散、用地尚有建設(shè)空間。新建住區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配建時需遵守相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，保證養(yǎng)老設(shè)施用地不被占用，并為未來發(fā)展適當(dāng)留有余地。對于大量人口導(dǎo)入的郊區(qū)新城和大型居住區(qū)，需根據(jù)導(dǎo)入人口規(guī)模和老年人比例進(jìn)行專項核算，保障充足的設(shè)施供應(yīng)。

老年人的各種機(jī)能隨著年齡增加而退化，活動空間不斷縮小，為老年人創(chuàng)造彌補(bǔ)性和支援性的居住環(huán)境、提高居住空間的適老化程度，已經(jīng)成為中國城市應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)的當(dāng)務(wù)之急。首先，引導(dǎo)和強(qiáng)化住宅建設(shè)中的通用設(shè)計和適老化設(shè)計，規(guī)范房地產(chǎn)市場開發(fā)，加大對新建房地產(chǎn)項目監(jiān)管，從源頭做好適應(yīng)老齡化需求的政策與技術(shù)準(zhǔn)備。其次，關(guān)注老年人的心理和生理特征，改善住宅室內(nèi)外居住環(huán)境的功能性和細(xì)部設(shè)計，制定適合居家養(yǎng)老需要的住宅與居住區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提高住宅和住區(qū)環(huán)境建設(shè)的適老化水平。其三，探索在既有住宅區(qū)中為老年人創(chuàng)造彌補(bǔ)性、支援性環(huán)境的途徑，維持老年人獨立生活能力和讓老年人參與更大范圍的社會活動。

2013年以來，養(yǎng)老問題得到了國家和地方的普遍重視，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）、《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)工作的通知》（建標(biāo)[2014]23號）等文件明確要求建立“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部專門將“涉老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)鍵技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)體系研究”列為標(biāo)準(zhǔn)研究課題，著手對城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和空間適老化建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理、修訂和補(bǔ)充，以期形成相對完整的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范和指導(dǎo)我國各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和居住環(huán)境的規(guī)劃建設(shè)。