美軍國際救災(zāi)行動

鄭 宇

美軍國際救災(zāi)行動

鄭 宇

國際救災(zāi)作為開展軍事公共外交行動的重要手段與依托，得到美軍高度重視。美軍相關(guān)公共外交活動已形成一系列運作較成熟、效果較好的做法，在新聞外宣、網(wǎng)絡(luò)運用、法規(guī)配套等方面有顯著特點，值得借鑒。

美國非常善于利用全方位資源開展公共外交。強大的軍事力量是美最為倚重的硬實力之一，軍事公共外交自然成為美公共外交活動的重要形式與內(nèi)容。國際救災(zāi)作為開展軍事公共外交行動的重要手段與依托，長期以來得到美軍高度重視，為美塑造國家形象、提升國際影響、介入地區(qū)事務(wù)、拉緊與盟國關(guān)系發(fā)揮了重要作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，1970年至2010年間，美軍參與境外救災(zāi)行動逾360次；2010年以來，又多次針對海地地震、日本地震海嘯、西非埃博拉疫情以及臺風(fēng)來襲、客機失事等重大災(zāi)難事件開展國際救災(zāi)行動，規(guī)模與力度前所未有。美軍在行動中“軟”“硬”實力并重、“說”與“做”兩手結(jié)合，頻繁開展軍事公共外交活動，形成了一系列運作較成熟、效果較好的做法，值得借鑒參考。

美軍國際救災(zāi)行動的特點

一是高度重視新聞外宣工作。美軍將國際救災(zāi)視為塑造良好形象、提升地區(qū)影響的絕佳機會，投入大量資源開展新聞外宣。新聞報道貫穿行動全程。以美軍2010年海地地震救災(zāi)行動為例。地震發(fā)生前，美軍就制定了較為完備的救災(zāi)應(yīng)急行動預(yù)案和外宣方案。震后趕赴災(zāi)區(qū)的第一批美軍攜帶了厚達370多頁的行動預(yù)案手冊，其中有專門章節(jié)涉及新聞報道工作。行動過程中，美軍戰(zhàn)斗攝錄隊伍在災(zāi)區(qū)全程拍攝行動場面、記錄戰(zhàn)斗過程，經(jīng)審核處理后及時向外界公布。美軍組織了數(shù)百名記者進行隨軍“嵌入式”采訪，精心選擇新聞發(fā)布內(nèi)容，大量播發(fā)對己方有利的消息，誘導(dǎo)大眾傳媒的輿論導(dǎo)向。牢牢把握輿論宣傳主動權(quán)。2011年日本地震后，美國防部國防媒體局作為美軍媒體戰(zhàn)的最高指揮機構(gòu)，對美軍救災(zāi)行動新聞宣傳實施統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)。除國防部設(shè)有新聞中心外，美軍還在災(zāi)區(qū)設(shè)有媒體發(fā)布中心，并要求相關(guān)指揮官和發(fā)言人在了解事態(tài)后1小時內(nèi)第一時間發(fā)布信息，以有效引導(dǎo)輿論走向，影響民眾思維。為主導(dǎo)宣傳方向，美軍在保障大眾媒體采訪活動的同時，對大眾媒體實行嚴(yán)格管制，不僅隨軍記者要嚴(yán)守諸多規(guī)定，后方記者的報道也受到許多約束。美軍并對采訪記者實行資格審查，給予對軍方“友善”的媒體更多采訪機會，排擠“不友善”媒體，極力避免不良影響。全方位展開宣傳攻勢。充分利用美1700多家報紙、11000多家雜志、近1300家電視臺、約8000家有線電視網(wǎng)和9000家廣播電臺， 以及占絕對優(yōu)勢的網(wǎng)絡(luò)媒體控制權(quán)、媒體話語權(quán)和話題設(shè)置能力，最大限度放大美軍救災(zāi)行動的影響，打好“宣傳戰(zhàn)”。美軍并積極利用自已擁有的3個電視頻道、9個廣播頻道及1000余個播出站點，面向175個國家和地區(qū)開展廣泛宣傳；利用3200個軍事網(wǎng)站及大量官兵網(wǎng)絡(luò)社交媒體帳號，向全球網(wǎng)民傳遞信息。二是彰顯實力擴大公共影響。美軍認(rèn)為，發(fā)揮自身強大軍力優(yōu)勢，高效、迅速、有力開展救災(zāi)活動，本身就是很好的宣傳，能產(chǎn)生“無聲勝有聲”的公共外交效果。展示實力吸引眼球。2010年1月海地地震后，美軍開展代號“統(tǒng)一反應(yīng)行動”的救援行動，派出超過1.1萬名軍事人員、33架救援專機、包括“卡爾·文森”號航母在內(nèi)的7艘軍艦參與救災(zāi)。2011年日本地震后，美軍派遣包括“里根”號航母在內(nèi)的20余艘艦船、140架飛機、近2萬名官兵趕赴災(zāi)區(qū)執(zhí)行救援任務(wù)。2013年11月8日，菲律賓遭遇臺風(fēng)“海燕”襲擊后，美軍迅速實施代號為“互助”的人道主義救援行動，派遣包括“華盛頓”號航母在內(nèi)的8艘艦船、近7000名官兵赴菲救災(zāi)。美軍實施如此大規(guī)模行動，固然有救災(zāi)行動的現(xiàn)實需要，同時也意在顯示強大軍力，吸引世界目光，擴大行動影響，增強盟友信心?？焖亳Y援爭取民眾好感。菲律賓遭超強臺風(fēng)“海燕”襲擊后24小時內(nèi)，美海軍陸戰(zhàn)隊駐日沖繩部隊首批80人即已飛抵馬尼拉，勘察災(zāi)情，制定救援行動計劃，獲得菲民眾好評。2010年巴基斯坦洪災(zāi)后，美在阿富汗戰(zhàn)場兵力捉襟見肘、反恐戰(zhàn)爭處于關(guān)鍵時期的背景下，仍抽調(diào)駐阿一線部隊就近迅速投入救災(zāi)，并利用強大的空中投送能力在短短數(shù)天內(nèi)向災(zāi)區(qū)運送5400噸物資，并短時間內(nèi)在洪水中救起750人，這在很大程度上改善了美在巴民眾中的不佳形象。發(fā)揮特殊作用加深印象。2011年日本地震發(fā)生后，美通過衛(wèi)星偵察、航空偵察等手段，向日方提供大量急需的災(zāi)情資料，并在短時間內(nèi)掌握了大部分受災(zāi)民眾設(shè)置的求助標(biāo)志；美空軍先后出動RC-135型特種偵察機等裝備赴日開展日民眾最關(guān)心的核輻射監(jiān)測；美軍大型作戰(zhàn)艦只位于日巖手縣以東海域，充當(dāng)海上浮動基地和救援直升機中轉(zhuǎn)及油料補給平臺，并為災(zāi)區(qū)提供急需電力保障和緊急醫(yī)療支援。美軍此類做法“能人所不能”，令日民眾印象深刻。高度重視網(wǎng)絡(luò)外交。網(wǎng)絡(luò)外交，是指在信息時代條件下，國際行為體利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺開展的對外交往、對外傳播和外交參與等活動，是公共外交的一種實現(xiàn)手段。美總統(tǒng)奧巴馬上任以來，大力推動網(wǎng)絡(luò)公共外交，在美政府首份《四年外交與發(fā)展評估》中將網(wǎng)絡(luò)列為“美外交深度轉(zhuǎn)型的外在依托”。美軍不僅在《聯(lián)合信息戰(zhàn)條令》《聯(lián)合公共事務(wù)條令》和《聯(lián)合心理戰(zhàn)條令》等文件中強調(diào)網(wǎng)絡(luò)對外交的支撐作用，更在國際救災(zāi)活動中積極實踐。

三是積極開展網(wǎng)絡(luò)公共外交。充分發(fā)揮網(wǎng)站作用。美重大救災(zāi)行動均使用專門行動代號，制作專門網(wǎng)頁，在各大政府網(wǎng)站、軍事網(wǎng)站設(shè)置醒目鏈接，并精心選擇報道內(nèi)容，強化宣傳效果，構(gòu)建多層立體、覆蓋面廣、形式豐富的網(wǎng)站宣傳體系。多數(shù)網(wǎng)站綜合運用視頻、音頻等多媒體形式提升宣傳效果，并注重實時更新，成為外界了解救災(zāi)行動的重要門戶和面向全球開展公共外交的重要平臺。重視新興網(wǎng)絡(luò)社交媒體作用。美軍強調(diào)“虛擬世界不虛擬”的管理思路，鼓勵官兵實名上網(wǎng)，除普通官兵外，美軍大批高級將領(lǐng)及軍隊各部門也積極參與，目前已有超過700個軍隊部門在“臉譜”網(wǎng)站注冊賬戶，美軍參聯(lián)會主席鄧普西等將領(lǐng)也在“推特”網(wǎng)站開設(shè)實名賬戶。在救災(zāi)行動中，美軍官兵不僅通過社交媒體發(fā)布個人點滴“故事”樹立美軍形象，而且變單向宣傳為雙向交流，與有關(guān)國家民眾進行直接、實時互動，借機推介美價值觀念，達到更加直接影響和滲透的目的。大打人情牌。在日本2011年地震救援行動中，美軍反復(fù)宣傳參與廢墟中遺體清理的美軍官兵，出于對逝者的尊重，堅持不戴工作手套；宣傳“里根”號航母不顧自身安全穿越核反應(yīng)堆釋放出的放射性煙云，艦上士兵在不到一個小時內(nèi)所受輻射量約等于正常水平時一個月的總量等等，在日本社會引起較好反響。

四是多手并舉實現(xiàn)宣傳意圖。突出 “客觀性”。美軍既重視大力宣傳美軍作為救災(zāi)主力發(fā)揮的作用，也強調(diào)突出救災(zāi)行動的人道主義屬性，弱化軍事色彩，避免卷入政治性話題。為隱藏宣傳意圖，美軍在新聞中較少發(fā)表評論。即使有評論，也往往通過發(fā)表精心篩選的“基層官兵言論”、網(wǎng)民留言等形式來表達，使外界相信這些看法并非是美軍方的刻意宣傳。注重“跨文化”。美軍在救災(zāi)行動中，考慮不同國家政治環(huán)境、文化背景、宗教信仰、語言交流等因素，專門成立評估小組、聯(lián)合情報保障分隊等協(xié)調(diào)機構(gòu)或機制，為聯(lián)合部隊指揮員增配專職聯(lián)絡(luò)官，以加強與他國溝通與宣傳，并避免引發(fā)負(fù)面反應(yīng)。日本2011年大地震后，美軍從駐日美軍和使館、國內(nèi)軍政機構(gòu)及軍事院校中抽調(diào)大批精通日語人員編入救災(zāi)部隊作為聯(lián)絡(luò)官，不僅確保了救災(zāi)行動中的良好溝通，也擴大了對日民眾的影響。巴基斯坦洪災(zāi)救援中，美軍專門空投約50萬份清真食品并大力宣傳，雖然只占救援物資的很小一部分，卻在穆斯林災(zāi)民中產(chǎn)生很好的效果。

五是法規(guī)配套力避負(fù)面影響。美軍認(rèn)為，軍隊作為一國武裝力量，無論因何種原因進入他國領(lǐng)土，在政治上和軍事上都極為敏感，且軍事人員既不同于享有豁免權(quán)的外交官、也不同于普通外國人，若沒有充分法律依據(jù)，行動正當(dāng)性將受到質(zhì)疑，引發(fā)不利影響及輿論反應(yīng)，因此必須明確有關(guān)法律依據(jù)、人員法律地位、各方權(quán)利義務(wù)等問題；如部隊在境外救災(zāi)行動期間行為不當(dāng)，有違反當(dāng)?shù)胤杉氨緡ㄒ?guī)軍紀(jì)的情況，則可能造成公共關(guān)系災(zāi)難性事件，影響公共外交活動影響。美主要從三方面解決上述問題。以國內(nèi)法規(guī)為美軍遂行國際救災(zāi)行動提供法理基礎(chǔ)?！睹绹ǖ洹返确蓪γ儡妳⒓訃H人道主義救援的目的、前提、行動等進行了詳細規(guī)定。美1961年頒布《對外救援法案》及其修正案，明確了美軍開展國際救援行動的目的、范圍、程度及保障等問題。以雙多邊協(xié)議、條約等形式明確海外人員法律地位。美先后與日本、韓國、伊拉克和一些歐洲國家簽訂 “部隊地位協(xié)定”或類似條約， 如《美日安保條約》《美韓共同防御條約》和《北大西洋公約》等， 確定了美軍在海外執(zhí)行任務(wù)人員的法律地位， 對美軍人員的出入境管理、損害賠償、刑事責(zé)任、行政管轄等作出明確的規(guī)定， 構(gòu)建了完善的海外軍事行動法律保障體系。以軍隊法規(guī)制度形式加強對救災(zāi)人員規(guī)范與約束。美軍1995年6月頒發(fā)的《非戰(zhàn)爭軍事行動聯(lián)合綱要》中，明確規(guī)定“參加行動的部隊必須遵守東道國的法律”。2012年7月美國防部出臺《對外災(zāi)難救援》文件，2014年1月美軍參聯(lián)會出臺《對外人道主義救援》行動手冊，均為美軍國際救災(zāi)行動提供了具體的政策指導(dǎo)與行為規(guī)范。

與此同時，美軍在有關(guān)行動中也暴露出一些問題。如近年來，美國內(nèi)財政緊縮，軍費呈削減之勢，用于新聞方面預(yù)算更難言寬裕，對美軍借助國際救災(zāi)開展公共外交行動造成一定制約。美軍應(yīng)急響應(yīng)體制雖較完備，但有時也導(dǎo)致在搶險救災(zāi)方面反應(yīng)較慢并常遭詬病。2010年海地地震后，美軍救援隊雖距海地僅700公里，卻比2萬公里外馳援的中國救援隊還晚2個小時抵達災(zāi)區(qū)，受到外界批評，很大程度上影響了公共外交行動效果。

思考與建議

近年來，我國政府和軍隊高度重視在進行國際救災(zāi)行動的同時開展軍事公共外交活動，將其作為整體外交工作的重要組成部分。自2002年向阿富汗提供救援物資以來，截至2013年底，我軍已38次執(zhí)行國際緊急人道主義援助任務(wù)，共向27個受災(zāi)國提供了總價值超過13億元人民幣救災(zāi)物資。我依托相關(guān)行動，著力開展多樣化的軍事外交活動，收到了很好的效果。但與美軍相比，我在行動規(guī)模、力度、成熟度等方面仍存在一些差距。借鑒美軍一些做法，有如下建議。

一是進一步加強輿論宣傳。樹立聯(lián)合意識、統(tǒng)戰(zhàn)意識，統(tǒng)籌多種資源，形成軍地聯(lián)合、內(nèi)外聯(lián)合、傳統(tǒng)媒體與新型媒體聯(lián)合、主流媒體與非主流媒體聯(lián)合、傳媒與非傳媒聯(lián)合的整體聯(lián)動信息網(wǎng)，凝聚宣傳合力。在宣傳中充分認(rèn)清與受災(zāi)國在價值觀、民族心理、歷史傳統(tǒng)、地域風(fēng)俗等方面存在的差異，切實尊重國外受眾的文化傳統(tǒng)，講究方式和技巧。注重含而不露，將宣傳意圖寓于充分、生動、平實的敘述之中，講究軟包裝、硬內(nèi)核，軟著陸、實效果。特別要主動出擊，充分利用國際媒體資源，不僅習(xí)慣于“主場作戰(zhàn)”，更要習(xí)慣“客場發(fā)揮”。

二是進一步用好新興媒體。在公共外交活動中，如果說報刊雜志、廣播電視等傳統(tǒng)媒體的宣傳模式是“渠灌”，互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站等媒體是“噴灌”，那么以移動互聯(lián)網(wǎng)為依托的新興網(wǎng)絡(luò)社交媒體就是直面?zhèn)€人的“滴灌”。當(dāng)前，我軍已經(jīng)比較重視利用微博等平臺加強外宣，但還存在著總體規(guī)模偏小、使用頻度偏低等問題，特別是面向國際的外語宣傳平臺偏少、“點對點”和“人對人”的互動宣傳平臺偏少、在國際救災(zāi)行動中應(yīng)用偏少，應(yīng)有針對性地予以強化。

三是進一步明確法規(guī)規(guī)范。與美軍相比，我有關(guān)軍隊人員海外行動的法律規(guī)范與制度明顯缺失?？煽紤]在遵守國際上有關(guān)軍隊資源用于重大自然災(zāi)害國際救援的相關(guān)法律、條例和準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，制定我國軍隊出國參加災(zāi)害救援的相關(guān)法律，明確軍隊出國參加國際人道主義救援的法定職能、行為規(guī)范和組織紀(jì)律。在充分尊重有關(guān)國家法律制度的前提下，與其簽署重大災(zāi)害情況下軍隊優(yōu)先入境救援的相關(guān)協(xié)議等。同時，可考慮參照美軍做法制訂相關(guān)行為準(zhǔn)則，進一步規(guī)范軍隊媒體管理和信息發(fā)布工作。

四是進一步推動交流協(xié)作。與周邊國家加強災(zāi)害救援協(xié)同演練，積極推進建立軍隊災(zāi)害救援的互助合作雙邊、多邊工作機制，了解和熟悉對方國家政府災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)機制和做法。通過開展此類活動，擴大國際影響、塑造友好形象。

鄭 宇：中國國際戰(zhàn)略學(xué)會副研究員。