做好政府購買民政公共服務(wù)的對策和建議

吳旭軍

做好政府購買民政公共服務(wù)的對策和建議

吳旭軍

實施民政領(lǐng)域政府購買公共服務(wù)，對于全面深化改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進民政事業(yè)專業(yè)化、市場化發(fā)展具有重要意義。安徽省在實踐和制度創(chuàng)設(shè)方面，相繼出臺了一系列政策文件，組織實施了一批購買服務(wù)項目，為政府購買公共服務(wù)積累了寶貴經(jīng)驗。同時，也存在著政府職能轉(zhuǎn)變進程緩慢，公共服務(wù)有效供給不足，運行機制有待完善，社會組織發(fā)展良莠不齊，績效評估機制不健全等問題。要解決這些問題，需要采取有效的策略與措施，切實推進政府購買民政公共服務(wù)。

一、轉(zhuǎn)變政府施政理念，強化公共服務(wù)職能

（一）轉(zhuǎn)變政府治理理念。一是要確立多元共治合作理念，實現(xiàn)“傳統(tǒng)管理思維”向“現(xiàn)代治理邏輯”轉(zhuǎn)變。要理順政府與社會的職能關(guān)系，將社會力量置于重要的合作伙伴位置，發(fā)揮政府與社會力量各自的功能優(yōu)勢，相互彌補、相得益彰，形成多元公共服務(wù)供給格局。二是要確立契約理念，實現(xiàn)“柔性控制”向“剛性約束”轉(zhuǎn)變。政府與社會力量在購買服務(wù)過程中是平等的契約合作關(guān)系，政府確定購買內(nèi)容和標準并承擔監(jiān)管責任，承接主體依約享有權(quán)利并承擔義務(wù)，盡可能減少雙方責任關(guān)系的隨意性，增強剛性約束。

（二）準確定位政府職能。各級民政部門要承擔起公共服務(wù)購買的規(guī)劃責任、支出責任，負責制定科學的購買政策、購買規(guī)則與實施標準，嚴格執(zhí)行公共服務(wù)采購的法律法規(guī)。要建立購買主體和承接主體之間的契約關(guān)系，在招標或協(xié)商的基礎(chǔ)上確定服務(wù)供應標準、資金來源、服務(wù)質(zhì)量的條款和條件，并建立績效評價標準。此外，政府要監(jiān)督社會組織與企業(yè)提供公共服務(wù)的價格與質(zhì)量，對公共服務(wù)的結(jié)果進行監(jiān)督和評估，防止低效率和欺詐行為。

（三）完善工作機制與協(xié)調(diào)機制。要健全政府統(tǒng)一領(lǐng)導、各部門協(xié)同參與的工作協(xié)調(diào)機制。財政部門要負責健全公共服務(wù)政府采購制度，建立專門科目，落實預算資金，制定政府購買公共服務(wù)目錄；社會工作和社會管理部門負責制定承接主體的資質(zhì)條件，發(fā)布承接政府服務(wù)的社會組織名錄；相關(guān)職能部門負責實施購買行為，對各類組織提供的公共服務(wù)進行監(jiān)督和驗收。在不增加人員和編制的前提下，可以考慮在省級民政主管部門設(shè)立政府購買民政公共服務(wù)管理機構(gòu)，與民政財務(wù)處室一個機構(gòu)兩塊牌子，負責民政公共服務(wù)購買工作，市、縣依此健全相應主管機構(gòu)。

二、科學設(shè)定購買服務(wù)標準，逐步拓展購買服務(wù)范圍

（一）合理確定購買服務(wù)的判定標準。具體判定標準大致可從以下三個方面加以分析：一是成本效益分析，將需要采購的公共服務(wù)成本與政府自己提供服務(wù)的成本進行比較。二是服務(wù)性質(zhì)分析，屬于政府核心職能的公共服務(wù)不適用于外包方式，一些質(zhì)量難以衡量的公共服務(wù)也以政府直接提供為好。三是價值觀分析，若社會力量提供服務(wù)可能有損公眾利益、顯失公平，則該項公共服務(wù)應由政府直接提供。

（二）不斷拓展購買服務(wù)的范圍和規(guī)模。各級民政部門應按照突出公共性和公益性原則，逐步擴大承接政府購買服務(wù)的范圍和規(guī)模，在不斷探索的基礎(chǔ)上，逐步建立較為完善的民政領(lǐng)域政府購買服務(wù)管理體系。一方面，明確政府購買的服務(wù)種類、性質(zhì)和內(nèi)容，將養(yǎng)老助殘、困弱群體幫扶、社區(qū)服務(wù)、社會救助、技術(shù)培訓等方面列為重點領(lǐng)域。另一方面，循序漸進，分類推進，動態(tài)調(diào)整，有步驟漸次地拓展公共服務(wù)領(lǐng)域。

三、建立合理的定價機制，提高財政資金使用效率

（一）科學合理地確定購買公共服務(wù)事項的經(jīng)費標準。合理把握各類公共服務(wù)事項的價格標準，以有效控制購買公共服務(wù)的成本，提高公共財政資金的使用效率。既要考慮服務(wù)事項的性質(zhì)、服務(wù)事項的工作量、服務(wù)事項所需的知識與技術(shù)，還要結(jié)合不同地區(qū)不同時期的物價水平、生活水平、居民的收入狀況、財政支付能力以及考慮市場發(fā)展情況等等，全面權(quán)衡各項因素進行綜合定價。

（二）定價的基本原則。在具體定價過程中，可以采取分類分級定價策略，遵循以下基本原則：（1）不以營利為目標，重在保護消費者的利益，突出購買服務(wù)的公共性和公益性；（2）發(fā)揮價格機制的作用，重在引導公共服務(wù)健康發(fā)展；（3）適當維護公共服務(wù)供應者的利益，以損益平衡或微利為標準；（4）公共服務(wù)的購買總價應在地方財力可承受范圍內(nèi)，體現(xiàn)量力而行，通過政府年度預算加以控制。

四、健全政府購買服務(wù)運行機制，促進購買服務(wù)規(guī)范化、常態(tài)化

（一）建立公開、透明、規(guī)范的操作流程。著力考慮五個步驟：各級民政部門制定年度預算；財政部門批準年度預算；民政部門委托采購中心負責；采購中心按照政府采購法要求，采用公開招標或邀請招標等方式進行采購；對承接政府公共服務(wù)的主體進行績效合同管理。

（二）發(fā)展多元化的購買機制。

積極發(fā)展以競爭性購買為主的多元化公共服務(wù)購買模式。按照公開、公平、公正原則，及時、充分向社會公布購買的服務(wù)項目、內(nèi)容以及對承接主體的要求和績效評價標準等信息，積極發(fā)展公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等多元化的政府購買公共服務(wù)方式。根據(jù)公共服務(wù)的特點豐富政府購買形式，對市場競爭性強的民政公共服務(wù)采取公開招標統(tǒng)一支付；對困弱群體幫扶等服務(wù)提供家政服務(wù)券，由服務(wù)對象自主選擇供給主體；對職業(yè)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)可提供財政補貼予以購買。

（三）完善預算管理制度和政府采購制度。積極爭取將現(xiàn)行的政府向社會組織購買服務(wù)中分散的財力投入納入到公共財政體系中，以此來促進政府購買公共服務(wù)機制的建立；也可從民政部門留用的彩票公益金中安排資金，用于購買社會組織公共服務(wù)。完善民政領(lǐng)域政府購買公共服務(wù)的財務(wù)管理辦法，制定將購買公共服務(wù)納入政府采購的具體條件、程序和監(jiān)督管理辦法。

五、扶持發(fā)展社會組織，營造公平競爭的市場環(huán)境

（一）加快培育與發(fā)展社會組織。加快培育一批獨立公正、行為規(guī)范、運作有序、公信力強、適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的社會組織。重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。統(tǒng)籌利用現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施，以適當方式為社會組織開展服務(wù)創(chuàng)造必要條件，大力支持社會組織積極參與政府購買公共服務(wù)活動。

（二）完善社會組織扶持政策。

轉(zhuǎn)變觀念，重新審視社會組織在社會治理中的角色定位，降低社會組織注冊門檻，通過提供資金支持或者稅收減免等方式鼓勵其發(fā)展。認真貫徹落實國家對社會組織各項稅收優(yōu)惠政策，擴大稅收優(yōu)惠種類和范圍，符合條件的社會組織按照有關(guān)稅收法律法規(guī)規(guī)定，享受相關(guān)稅收優(yōu)惠。

（三）加強社會組織自身建設(shè)。按照現(xiàn)代社會組織體制要求，圍繞強化自治功能，推動完善社會組織法人治理結(jié)構(gòu)和民主機制，引導社會組織依法按照章程開展活動，獨立承擔法律責任，進一步提高其運營能力與公共服務(wù)承接能力。建立健全社會組織法定代表人離任審計、負責人管理、責任追究和資金管理等制度。建立完善社會組織信用體系，構(gòu)建社會組織誠信信息數(shù)據(jù)庫，加強社會組織誠信自律建設(shè)，建立“黑名單”制度。將社會組織人才納入各地各行業(yè)人才培養(yǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，造就一支專業(yè)化、職業(yè)化的社會組織人才隊伍。

（四）實現(xiàn)由“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變。把政府購買服務(wù)與深化民政系統(tǒng)事業(yè)單位改革結(jié)合起來，制定向公益類事業(yè)單位購買服務(wù)的具體辦法，通過政府購買事業(yè)單位所提供的服務(wù)的方式，倒逼事業(yè)單位改革，形成事業(yè)單位改革的新動力，推動新型公共服務(wù)體系的建立。同時，隨著社會力量的增強，鼓勵社會組織進入事業(yè)單位所承擔的服務(wù)領(lǐng)域中開展服務(wù)競爭，形成良性“鯰魚效應”。

六、建立監(jiān)督評估機制，為政府購買服務(wù)提供制度保障

（一）建立多元監(jiān)管體系。發(fā)展由獨立的第三方監(jiān)督機構(gòu)、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督和專家監(jiān)督所構(gòu)成的多元化的外部監(jiān)督機制。在內(nèi)部監(jiān)督方面，財政部門要加強對政府購買民政公共服務(wù)實施工作的資金監(jiān)管；監(jiān)察、審計等部門要加強監(jiān)督，民政、工商管理以及行業(yè)主管部門要按照職能分工將承接政府購買服務(wù)行為納入年檢、評估、執(zhí)法、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等監(jiān)管體系。

（二）嚴格績效評價機制。要建立健全由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機制，重點對購買民政公共服務(wù)的項目立項、撥款、結(jié)項、評價等關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強質(zhì)量監(jiān)控。要制定政府購買民政公共服務(wù)的績效指標，按照項目合同完成情況、服務(wù)滿意度、財務(wù)績效與社會影響等維度進行研究設(shè)計，建立健全項目評估指標體系。

（三）推進信息公開制度。陽光是腐敗的天然公敵，實行信息公開，實現(xiàn)“陽光采購”，是杜絕“暗箱”操作、防止不正當交易最為重要的監(jiān)管環(huán)節(jié)。信息公開的內(nèi)容要全面、真實。購買公共服務(wù)的財政預算公開、采購內(nèi)容公開。采購方式和采購要求公開、采購結(jié)果公開、質(zhì)疑方式與結(jié)果公開。信息公開的渠道要形式多樣。既告知擬參與購買的社會組織，也告知接受公共服務(wù)的廣大社會公眾，同時還為社會監(jiān)督創(chuàng)造條件。

七、完善相關(guān)法律法規(guī)，依法規(guī)制政府購買民政公共服務(wù)

（一）依法確立政府購買民政公共服務(wù)各項程序、具體方法與制度。依法確立購買服務(wù)項目、制定工作方案，選擇購買方式、簽訂購買合同，組織項目實施、建立績效評估、實施全程監(jiān)管等程序，確保政府購買民政公共服務(wù)的每個環(huán)節(jié)都有章可循。依法確立政府購買民政公共服務(wù)的各種具體方法與制度，主要包括：購買服務(wù)的范圍、標準方式和程序、招投標辦法、資金審核與管理辦法、績效評估方式與標準，社會組織承接公共服務(wù)的資質(zhì)認證辦法，社會組織提供公共服務(wù)的監(jiān)督管理辦法，社會組織提供公共服務(wù)的退出機制與辦法，等等。

（二）完善政府購買公共服務(wù)的法律規(guī)范體系。規(guī)范政府購買公共服務(wù)需要一個循序漸進的過程，不可一蹴而就。目前，國家層面的關(guān)于政府購買公共服務(wù)僅限于決定、指導意見等政策性文件，并未上升到法律規(guī)范層面，地方性的規(guī)定缺乏統(tǒng)一規(guī)范。建議修改完善《政府采購法》，將“服務(wù)”從后勤類服務(wù)擴展到公共服務(wù)，同時出臺《政府購買公共服務(wù)條例》，明確規(guī)定公共服務(wù)購買的原則、標準與程序規(guī)范，形成公共服務(wù)購買領(lǐng)域統(tǒng)一的、權(quán)威的和具有指導性的法律法規(guī)。

（作者系安徽省民政廳廳長）