對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法問(wèn)題的思考和建議

李龍

（湖北省武漢市江漢區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)站，湖北 武漢430023）

1 引言

2015年1月1日起開(kāi)始實(shí)施的新環(huán)保法首次規(guī)定了環(huán)境監(jiān)察的法律地位，給予了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法更大的權(quán)力，提升了環(huán)境監(jiān)察的威懾力，給長(zhǎng)期乏力的環(huán)境監(jiān)察注入了一劑強(qiáng)心針。但是打鐵還需自身硬，如何把握住新環(huán)保法給環(huán)境監(jiān)察所帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)［1］？只有通過(guò)不斷地加強(qiáng)自身的隊(duì)伍建設(shè)，創(chuàng)新執(zhí)法模式、提升執(zhí)法效能，打造出一支適應(yīng)當(dāng)下嚴(yán)峻環(huán)境形勢(shì)的環(huán)境監(jiān)察新軍，才能完成時(shí)代賦予環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍的光榮使命。

2 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法面臨的問(wèn)題

2.1 基層環(huán)保部門(mén)的能力建設(shè)不足

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的執(zhí)行層面主要在基層環(huán)保部門(mén)，而基層環(huán)保部門(mén)的配套資金少，環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境監(jiān)測(cè)的能力建設(shè)不足是普遍存在的現(xiàn)象。環(huán)境監(jiān)測(cè)作為給環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法提供技術(shù)支持和技術(shù)保障的部門(mén)，其能力建設(shè)也關(guān)系到執(zhí)法的效能。

基層環(huán)境監(jiān)察主要存在的問(wèn)題：①環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員編制、必要的執(zhí)法設(shè)備和執(zhí)法車輛缺乏；②環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員的素質(zhì)和水平參差不齊，專業(yè)化的人才梯隊(duì)建設(shè)亟待加強(qiáng)，既精通環(huán)境學(xué)知識(shí)、又熟悉法律知識(shí)的復(fù)合型人才缺乏。

基層環(huán)境監(jiān)測(cè)主要存在的問(wèn)題：①監(jiān)測(cè)設(shè)備跟不上環(huán)保的形勢(shì)和要求。基層監(jiān)測(cè)站能夠監(jiān)測(cè)的污染項(xiàng)目非常有限，對(duì)重金屬、持久性有機(jī)物基本不能監(jiān)測(cè)；②人員素質(zhì)適應(yīng)不了新的監(jiān)測(cè)設(shè)備、任務(wù)的要求。部分基層環(huán)保部門(mén)在解決了資金和設(shè)備問(wèn)題后，由于后期培訓(xùn)跟不上，導(dǎo)致無(wú)人會(huì)使用，造成環(huán)保資源的浪費(fèi)。

2.2 基層環(huán)境監(jiān)察工作壓力大

形容基層環(huán)保監(jiān)察工作狀態(tài)有幾種說(shuō)法：“上面千條線，下面一根針”、“壓力大，風(fēng)險(xiǎn)大，難度大”、“任務(wù)落實(shí)在基層，矛盾化解在基層，問(wèn)題解決在基層”等。這些說(shuō)法反映出了基層環(huán)境監(jiān)察工作面臨的困難和壓力?；鶎迎h(huán)保部門(mén)科室劃分較為粗略，負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)察的職能部門(mén)往往對(duì)接著上級(jí)好幾個(gè)處室的工作?；鶎迎h(huán)境監(jiān)察人員除了要做好日常的企業(yè)排污監(jiān)管和信訪投訴處理工作外，還要完成上級(jí)多個(gè)部門(mén)分派下來(lái)的各類專項(xiàng)工作。在被瑣碎事務(wù)分散了大量時(shí)間和精力的情況下，基層環(huán)境監(jiān)察人員經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范、不到位，檢查走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象。

3 對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的建議

3.1 厘清各級(jí)環(huán)保部門(mén)的職責(zé)

通過(guò)考察主要西方發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)保管理經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)國(guó)家采用的思路是放權(quán)和下移環(huán)保執(zhí)法重心與資源，中央環(huán)保部門(mén)只參與標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)督工作。德國(guó)聯(lián)邦環(huán)保部的主要職責(zé)是立法，執(zhí)法主要由各州環(huán)保部承擔(dān)；美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局的主要職責(zé)是制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，州環(huán)保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的貫徹與實(shí)施。在我國(guó)，中央與地方環(huán)保部門(mén)的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)范圍還不甚明晰。中央環(huán)保部在負(fù)責(zé)宏觀管理和監(jiān)管職能的同時(shí)，還承擔(dān)著很多具體的管理權(quán)限。不僅使中央環(huán)保部承擔(dān)著巨大的工作量，同時(shí)還增加了行政相對(duì)人的交易成本［2］。厘清中央與地方環(huán)保部門(mén)的職責(zé)，有助于提高中央環(huán)保部的宏觀調(diào)控能力，激發(fā)出地方環(huán)保部門(mén)的積極性。中央環(huán)保部的主要職能定位應(yīng)該是宏觀管理、政策指導(dǎo)以及執(zhí)法監(jiān)督，具體項(xiàng)目和企業(yè)的監(jiān)管等職責(zé)可以盡量下放到地方環(huán)保部門(mén)。

3.2 厘清環(huán)境監(jiān)察與相關(guān)部門(mén)之間的關(guān)系

（1）建議查、處分離。環(huán)保部門(mén)查處的相關(guān)案件最終應(yīng)交給政府法制辦，進(jìn)行合法性審查。

（2）環(huán)境監(jiān)察與監(jiān)測(cè)站之間的關(guān)系應(yīng)厘清。環(huán)境監(jiān)察應(yīng)該是專業(yè)的綜合性執(zhí)法隊(duì)伍，監(jiān)測(cè)站則屬于專業(yè)的信息采集和技術(shù)分析部門(mén)。健全監(jiān)測(cè)責(zé)任制度，環(huán)境監(jiān)測(cè)人員要對(duì)所提供的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性負(fù)責(zé)，而準(zhǔn)確的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的重要依據(jù)。

3.3 創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法模式

基層環(huán)境監(jiān)察人員少、裝備差，同時(shí)在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中還存在著重收費(fèi)、輕執(zhí)法的問(wèn)題。尤其是縣一級(jí)監(jiān)察人員編制相對(duì)較少，致使區(qū)域內(nèi)的部分污染源缺乏有效的監(jiān)督管理，影響了執(zhí)法的有效性。對(duì)執(zhí)法人員的管理進(jìn)行創(chuàng)新，例如實(shí)行分片包干的監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的網(wǎng)絡(luò)化、定量化和規(guī)范化，能夠初步地解決這個(gè)問(wèn)題［3］。環(huán)境監(jiān)察只有不斷進(jìn)行執(zhí)法模式的創(chuàng)新，提高執(zhí)法效能，才能破解人少事多的難題。

3.4 積極推廣環(huán)保警察制度

環(huán)保警察制度在俄、德、法、美等國(guó)已成立了多年，因?yàn)橛袊?guó)家強(qiáng)制性權(quán)力作為后盾，其執(zhí)法效果要優(yōu)于一般的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法。2008年11月，我國(guó)云南省昆明市率先成立了昆明市公安局環(huán)境保護(hù)分局，職責(zé)是負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境刑事案件的執(zhí)法、偵查工作。隨后河北省、浙江省、黃石市等地也進(jìn)行了環(huán)保警察制度的探索［4］。考慮到基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不齊、裝備落后的現(xiàn)狀短時(shí)間仍較難改變，有必要推廣環(huán)保警察制度的試行面。

3.5 制定合理的人才培養(yǎng)制度

環(huán)保警察應(yīng)當(dāng)是既熟悉環(huán)境學(xué)知識(shí)，又懂得公安刑偵技術(shù)的復(fù)合型人才。以公安部創(chuàng)新人才培養(yǎng)制度為例，公安部2008年通過(guò)推出在大學(xué)畢業(yè)生、退伍軍人中招考人民警察的制度，培養(yǎng)出了大量公安部門(mén)所需要的復(fù)合型人才，豐富了公安隊(duì)伍的人才結(jié)構(gòu)。借鑒公安部人才培養(yǎng)的例子，可以在組建環(huán)保警察隊(duì)伍時(shí)，從學(xué)習(xí)環(huán)保的畢業(yè)生中選派一部分人到公安院校學(xué)習(xí)，畢業(yè)后分配到環(huán)境監(jiān)察崗位從事環(huán)境刑事偵查工作。

3.6 建立執(zhí)法部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法由于自身執(zhí)法權(quán)限的束縛，在查處違法行為的過(guò)程中往往心有余而力不足，這是當(dāng)前環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法所面臨的現(xiàn)實(shí)困境。因此，在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中建立行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮各個(gè)執(zhí)法部門(mén)的力量就顯得十分必要［5］。環(huán)保部門(mén)應(yīng)保持與工商、安監(jiān)、公安等部門(mén)的緊密聯(lián)系，建立部門(mén)間的聯(lián)席會(huì)議和協(xié)調(diào)機(jī)制，保證信息交流與共享渠道的暢通。以環(huán)保公安的聯(lián)動(dòng)機(jī)制為例，環(huán)保部、公安部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門(mén)執(zhí)法銜接配合工作的意見(jiàn)》，確定了環(huán)保、公安的不定期聯(lián)合執(zhí)法，主要形式有公安內(nèi)部成立環(huán)保警察隊(duì)伍、公安機(jī)構(gòu)派警員駐扎環(huán)保部門(mén)等。

在對(duì)企業(yè)違法行為進(jìn)行處罰方面，環(huán)保部門(mén)可以提議由政府牽頭，聯(lián)合工商、公安、法院、銀行等多個(gè)部門(mén)，對(duì)環(huán)境違法企業(yè)依法從行政、司法、金融等多個(gè)方面予以打擊，并利用媒體向社會(huì)曝光，使企業(yè)充分認(rèn)識(shí)到違法帶來(lái)的嚴(yán)重后果。要善于發(fā)揮法制、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、科技、行政、宣教等多種驅(qū)動(dòng)力量的作用，打好組合拳，形成工作合力。

3.7 重視新聞媒體的監(jiān)督作用

新聞信息有著時(shí)效性、轟動(dòng)性的特點(diǎn)。新聞媒體擔(dān)負(fù)著第一時(shí)間向公眾揭示事件來(lái)龍去脈、追蹤后續(xù)發(fā)展的職責(zé)。新聞報(bào)道往往能夠影響公眾對(duì)環(huán)境事件的態(tài)度和判斷，引發(fā)社會(huì)輿論對(duì)事件的討論。因此發(fā)生重大環(huán)境事件時(shí)，環(huán)保部門(mén)應(yīng)該重視與新聞媒體的合作，加強(qiáng)信息的溝通交流，在第一時(shí)間通過(guò)媒體把官方的事件調(diào)查進(jìn)展告知公眾，讓公眾能夠及時(shí)了解環(huán)保事件的真相，消除公眾的猜疑和恐慌情緒［6］。

目前我國(guó)正處于環(huán)境污染事故的高發(fā)期，發(fā)達(dá)國(guó)家上百年工業(yè)化過(guò)程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題，在我國(guó)集中出現(xiàn)，環(huán)境污染呈現(xiàn)出污染范圍廣、程度深的嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法面臨的壓力越來(lái)越大。新環(huán)保法的實(shí)施給環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法帶來(lái)新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。唯有通過(guò)不斷地進(jìn)行體制的改革與創(chuàng)新，建設(shè)和探索能夠更好地適應(yīng)當(dāng)前環(huán)保執(zhí)法需要的組織架構(gòu)和執(zhí)法模式，不斷提高組織內(nèi)部運(yùn)作的效率和外部執(zhí)法的效能，才能打贏這場(chǎng)環(huán)境污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)。

［1］高冬婧.新環(huán)保法實(shí)施中存在的問(wèn)題及其對(duì)策探討［J］.法治與社會(huì)，2015（4）：25～26.

［2］杜萬(wàn)平.對(duì)我國(guó)環(huán)境部門(mén)實(shí)行垂直管理的思考［J］.中國(guó)行政管理，2006（3）：99～102.

［3］張艷橋.新形勢(shì)下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法探析［J］.中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，20（1）：8～10.

［4］李墨池.試論我國(guó)環(huán)保警察制度的構(gòu)建［J］.天津法學(xué)，2012（2）：79～83.

［5］蔡晶晶.我國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法組織的改革趨勢(shì)探討［J］.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2009，19（4）：30～35.

［6］張 軍.安徽省執(zhí)法效能研究［D］.合肥：安徽大學(xué)，2012.