淺談事業(yè)單位分類改革后的趨勢(shì)分析

摘 要：事業(yè)單位是社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的重要力量，曾為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步做出過(guò)重要貢獻(xiàn)。穩(wěn)步推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，通過(guò)建立和完善改革配套政策，強(qiáng)化其公益屬性，加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管，使事業(yè)單位煥發(fā)新的生機(jī)和活力。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 分類改革 趨勢(shì)分析

中圖分類號(hào)：F062.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）08-067-02

一、事業(yè)單位分類改革的概念及原則

事業(yè)單位是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體，與社會(huì)發(fā)展相輔相成，其最重要的特點(diǎn)就是“公益性”。面對(duì)當(dāng)前社會(huì)的新形勢(shì)新要求，事業(yè)單位在提供公益服務(wù)方面呈現(xiàn)出不小的局限性，公益服務(wù)質(zhì)量不高，資源配置不合理，公益服務(wù)的各項(xiàng)配套政策不夠完善，相對(duì)于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展明顯滯后。政事不分、事企不分、管辦不分等問題嚴(yán)重影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革迫在眉睫。

事業(yè)單位改革的目的是要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，提高事業(yè)單位整體素質(zhì)和社會(huì)效益，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。合理劃分事業(yè)單位類別，是事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，是推動(dòng)事業(yè)單位各項(xiàng)配套政策實(shí)施的依據(jù)和重要保證。所謂“分類改革”，即以社會(huì)功能為依據(jù)，把事業(yè)單位分為三類：承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)，即行政類、經(jīng)營(yíng)類和公益類。改革不以機(jī)構(gòu)名稱、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等為依據(jù)，而是堅(jiān)持實(shí)事求是，根據(jù)單位承擔(dān)的職責(zé)和特點(diǎn)，合理劃分。不同類別的事業(yè)單位，有不同的改革方向。

二、分類改革后事業(yè)單位的發(fā)展走向

事業(yè)單位分類改革完成后，劃分為行政類的與機(jī)關(guān)對(duì)接，劃分為經(jīng)營(yíng)類的與企業(yè)對(duì)接，劃分為公益類的則保留在事業(yè)單位序列。根據(jù)目前完成事業(yè)單位分類改革的情況來(lái)看，轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C(jī)構(gòu)和改制成企業(yè)的單位數(shù)量不多，大部分都保留在公益服務(wù)的事業(yè)單位行列。如何充分發(fā)揮事業(yè)單位積極性、管理好公益類事業(yè)單位是分類改革成功的重要標(biāo)志。目前，機(jī)關(guān)和企業(yè)的配套政策已相對(duì)完備，下面主要談?wù)劰骖愂聵I(yè)單位的發(fā)展走向。

（一）建立健全事業(yè)單位法律體系

行政機(jī)關(guān)管理依賴《公務(wù)員法》，企業(yè)嚴(yán)格按照《勞動(dòng)合同法》管理，事業(yè)單位雖然出臺(tái)了《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，但競(jìng)聘上崗、考核等單項(xiàng)制度只有框架，相關(guān)細(xì)則不是很具體。人事管理的單項(xiàng)政策規(guī)定也不健全，很多還是依賴行政命令、行政審批來(lái)管理，尚未形成完整的政策法規(guī)體系。今后的一段時(shí)間，應(yīng)逐步完善配套政策法規(guī)體系，研究制定競(jìng)聘上崗、考核等單項(xiàng)配套規(guī)章，建立健全事業(yè)單位人事管理政策法規(guī)體系。讓廣大事業(yè)單位有法可依，嚴(yán)格按法律法規(guī)管理事業(yè)單位。

（二）強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性

事業(yè)單位分類改革的旨向和目標(biāo)就是使事業(yè)單位回歸其公益屬性，更好地為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)?！皥?jiān)持以人為本，把提供公益服務(wù)水平、滿足人民群眾需求作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”是分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的基本原則。事業(yè)單位都是公立機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)屬國(guó)有，其設(shè)立、注銷和編制都是由政府決定的，所需的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)都來(lái)自于政府撥款，這些鮮明的特點(diǎn)注定事業(yè)單位的根本屬性是公益性。不管社會(huì)如何發(fā)展，經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展，事業(yè)單位公益性是不會(huì)變的。

目前事業(yè)單位的公益現(xiàn)狀是，可以是純粹的行政機(jī)關(guān)，也可以具有行政和公益服務(wù)的雙重職能，在提供公共服務(wù)的同時(shí)，還可以是以營(yíng)利為目的的公司。改革后，行政職能和企業(yè)職能都將剝離，確保事業(yè)單位公益性不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而弱化。強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性，是事業(yè)單位發(fā)展的必然趨勢(shì)，符合廣大人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求，促進(jìn)事業(yè)單位不斷提高公益服務(wù)的水平和效率，切實(shí)為人民提供高效優(yōu)質(zhì)的公益服務(wù)。

（三）建立健全事業(yè)單位分類改革配套政策

完成事業(yè)單位分類改革只是事業(yè)單位改革的一項(xiàng)起點(diǎn)工作，最關(guān)鍵的還是要通過(guò)理順體制、完善機(jī)制、健全制度，充分調(diào)動(dòng)事業(yè)單位工作人員的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，激發(fā)事業(yè)單位生機(jī)與活力。事業(yè)單位分類的9個(gè)配套文件已于2011年印發(fā)，但相關(guān)的政策還只停留在理論層面，實(shí)施細(xì)則很多還未公布。黨的建設(shè)、人事制度、收入分配、社會(huì)保險(xiǎn)、機(jī)構(gòu)編制等方面的改革配套政策不銜接，成為制約改革順利推進(jìn)的瓶頸。主要要做好以下幾個(gè)方面。

一是建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)。建立和完善以決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要構(gòu)架的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，是創(chuàng)新事業(yè)單位體制機(jī)制的重要內(nèi)容。要突破事業(yè)單位政事不分、管辦不分的現(xiàn)狀，必須落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)。事業(yè)單位是各類技術(shù)人才的聚集地，需要的是具有一定專業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)的領(lǐng)導(dǎo)人員。但按現(xiàn)有體制慣例，其主要負(fù)責(zé)人大多由主管部門直接任命，專業(yè)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)不足，法人自主權(quán)不足。2015年，中共中央辦公廳印發(fā)了《事業(yè)單位管理人員暫行規(guī)定》，要求干部選拔要體現(xiàn)事業(yè)單位公益性、服務(wù)性、專業(yè)性、技術(shù)性，拉開建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)序曲。政府應(yīng)將事業(yè)單位的具體管理職能交給事業(yè)單位決策層，確保事業(yè)單位在與政府關(guān)系中的相對(duì)獨(dú)立性，以及在人事、資金使用、資產(chǎn)管理等方面的自主權(quán)。通過(guò)建立健全決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)，規(guī)范事業(yè)單位行為，確保事業(yè)單位公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是深化人事制度改革。相對(duì)于事業(yè)單位其他的制度改革而言，人事管理制度改革一直是走在前列的，目標(biāo)就是建立以聘用制度和崗位管理制度為核心的事業(yè)單位人事管理體系。事業(yè)單位目前已基本實(shí)現(xiàn)全員聘用和崗位管理，相關(guān)制度的理論層面和設(shè)想是可行的，但實(shí)際操作中因改革不徹底出現(xiàn)改革流于形式的情況，這就要求對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，鞏固和改進(jìn)現(xiàn)有成果。事業(yè)單位主要提供的是技術(shù)服務(wù)，人員結(jié)構(gòu)也以專業(yè)技術(shù)人員為主，要通過(guò)深化職稱評(píng)定、人才激勵(lì)等人事制度改革，充分調(diào)動(dòng)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員的積極性，激活事業(yè)單位人員活力。事業(yè)單位人事制度的內(nèi)容已經(jīng)搭建，今后需要做的工作就是不斷調(diào)整和使之完善;如果不及時(shí)加以調(diào)整和改進(jìn)，必將影響改革進(jìn)程。三是推進(jìn)收入分配、社會(huì)保險(xiǎn)制度改革。事業(yè)單位的崗位績(jī)效工資制度已穩(wěn)步推行，但執(zhí)行過(guò)程中還是出現(xiàn)了一系列問題，崗位績(jī)效的激勵(lì)作用不明顯。分類改革后，應(yīng)根據(jù)不同類型的事業(yè)單位實(shí)行不同的績(jī)效工資管理辦法，實(shí)行分級(jí)分類管理。同時(shí)還要通過(guò)健全事業(yè)單位工資正常調(diào)整機(jī)制、完善高層次人才和主要領(lǐng)導(dǎo)工資分配激勵(lì)政策等方式穩(wěn)步推進(jìn)收入分配制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位工作人員收入分配的科學(xué)化和規(guī)范化。黨的十八大報(bào)告中指出，要堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，改革和完善企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。2015年，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)年金制度相繼出臺(tái)。通過(guò)建立統(tǒng)一規(guī)范的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為深化事業(yè)單位改革創(chuàng)造至關(guān)重要的條件。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是事業(yè)單位改革極為關(guān)鍵的一項(xiàng)，如何根據(jù)各省實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則，穩(wěn)步推進(jìn)并不斷完善是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的重點(diǎn)。如果不能解決改革前后的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇問題，改革將很難推進(jìn)。四是健全財(cái)政管理制度。事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)來(lái)源于財(cái)政撥款，財(cái)政政策調(diào)控是管理好事業(yè)單位的一個(gè)重要手段。健全機(jī)構(gòu)編制管理與財(cái)政預(yù)算管理的綜合約束機(jī)制，規(guī)范財(cái)政供給范圍，調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，以財(cái)政政策和財(cái)政資金支持事業(yè)單位機(jī)制創(chuàng)新，通過(guò)采取經(jīng)費(fèi)保障、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、購(gòu)買服務(wù)等方式和手段，促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展。2014年底，財(cái)政部印發(fā)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》，這是轉(zhuǎn)變政府職能的一項(xiàng)重要舉措，也是事業(yè)單位分類改革中加強(qiáng)財(cái)政管理的配套政策。通過(guò)財(cái)政資金購(gòu)買服務(wù)，確保事業(yè)單位辦好事辦實(shí)事，提高公共服務(wù)質(zhì)量。健全財(cái)政資金公開制度，與預(yù)算資金有關(guān)的變動(dòng)信息，都必須通過(guò)媒體或以報(bào)告的形式及時(shí)發(fā)布。以加強(qiáng)對(duì)公益資金的監(jiān)督監(jiān)管為手段，最大限度實(shí)現(xiàn)公共利益優(yōu)質(zhì)化。

總的來(lái)說(shuō)，事業(yè)單位各項(xiàng)配套政策之間應(yīng)該密切配合，互為橋梁，綜合配套，協(xié)同開展。

（四）加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管力度

加強(qiáng)事業(yè)單位監(jiān)管是事業(yè)單位改革的內(nèi)在要求。事業(yè)單位提供公益服務(wù)的能力和手段，自身的行為、管理和運(yùn)作等，直接影響公共服務(wù)的質(zhì)量和服務(wù)水平。為確保事業(yè)單位提供優(yōu)異高質(zhì)的公共服務(wù)，需逐步建立事業(yè)單位績(jī)效考評(píng)制度。績(jī)效考評(píng)并不僅僅依靠主管部門，還可以依賴外部力量，如機(jī)構(gòu)編制部門、社會(huì)考評(píng)組織、提供服務(wù)的受眾。通過(guò)建立多層監(jiān)督體系，限制事業(yè)單位權(quán)利，確保實(shí)現(xiàn)通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管提升公益服務(wù)水平的目的。考評(píng)結(jié)果作為財(cái)政經(jīng)費(fèi)安排、負(fù)責(zé)人獎(jiǎng)懲與收入分配、政府購(gòu)買服務(wù)等的重要依據(jù)。建立績(jī)效考評(píng)結(jié)果公開制度，提高績(jī)效考評(píng)的透明度。通過(guò)績(jī)效評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的規(guī)范管理，推進(jìn)公共事業(yè)監(jiān)督管理體系建設(shè)。

三、分類改革后事業(yè)單位發(fā)展需要重視的幾個(gè)問題

分類改革是事業(yè)單位改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，關(guān)系到事業(yè)單位職工和社會(huì)穩(wěn)定。事業(yè)單位在分類改革后，除了要統(tǒng)一思想，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和宣傳，積極配合外，還需要重視以下幾個(gè)方面。

一是以職能定位加強(qiáng)機(jī)構(gòu)調(diào)整。根據(jù)單位職能，以提供公共服務(wù)為基準(zhǔn)，定位好單位的未來(lái)發(fā)展方向，堅(jiān)持精簡(jiǎn)、效能，將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合設(shè)置，為單位發(fā)展搭好架子。需要注意的是，要處理好與下屬企業(yè)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)事企分離，與公司要么剝離獨(dú)立，要么注銷，絕不允許出現(xiàn)“戴事業(yè)帽子，走企業(yè)路子”的原套路。通過(guò)合理科學(xué)配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)公共事業(yè)發(fā)展。二是加強(qiáng)人才培養(yǎng)與儲(chǔ)備。優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)需要以專業(yè)的技術(shù)人才為支撐，通過(guò)建立一支高素質(zhì)的人才隊(duì)伍促進(jìn)社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展。目前事業(yè)單位的人才發(fā)展處于比較尷尬的位置，大量高層次技術(shù)人才流失嚴(yán)重。追求行政職務(wù)發(fā)展的，多向公務(wù)員隊(duì)伍流動(dòng);追求高薪酬的，則轉(zhuǎn)向大型企業(yè)發(fā)展。用人難、留人難成為事業(yè)單位人才發(fā)展的一個(gè)通病。加強(qiáng)人才培養(yǎng)與儲(chǔ)備，做好人力資源規(guī)劃是事業(yè)單位發(fā)展必須重視的問題。三是重視制度建設(shè)。單位發(fā)展以制度為依托，事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)國(guó)家及各省的配套政策，廣泛征求職工意見，制定出適應(yīng)單位實(shí)際情況和發(fā)展的各項(xiàng)制度。在制定和完善相關(guān)制度時(shí)，要確?？茖W(xué)、合理與可行，制度實(shí)施中要加強(qiáng)監(jiān)管，防止出現(xiàn)制度因人而異，因時(shí)而異的情況。通過(guò)建立健全相關(guān)制度，做到以制度管人，以制度促發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

作為公共部門的重要組成部分，事業(yè)單位在我國(guó)政府公共服務(wù)中扮演著重要角色。事業(yè)單位改革是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，分類改革是重點(diǎn)，但不是終點(diǎn)，還有大量的工作要做。需要循序漸進(jìn)地建立和完善各項(xiàng)配套政策，充分調(diào)動(dòng)事業(yè)單位工作人員積極性，發(fā)揮事業(yè)單位的優(yōu)越性，確保事業(yè)單位改革順利推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 羅重譜.中國(guó)事業(yè)單位分類改革軌跡及走向判斷[J].改革，2012（4）

（作者單位：湖南省水利水電科學(xué)研究所 湖南長(zhǎng)沙 410007）

（作者簡(jiǎn)介：黃忠貞，經(jīng)濟(jì)師，從事人力資源管理工作。）

（責(zé)編：賈偉）