基于房地產(chǎn)金融發(fā)展視角對(duì)我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題的思考

摘 要：文章從房地產(chǎn)金融發(fā)展的視角分析了我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題的成因，并提出了解決我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題的思路，旨在建立房地產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，不斷滿足群眾的住房需求。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)金融 小產(chǎn)權(quán)房 現(xiàn)狀 成因分析 解決思路

中圖分類號(hào)：F285 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）08-270-03

近年來，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程加快，房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展，房地產(chǎn)金融在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用。與此同時(shí)，我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房在多方利益博弈中產(chǎn)生并且規(guī)模急劇擴(kuò)張，成為亟待解決的難題。本文從房地產(chǎn)金融發(fā)展的角度探析了我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題產(chǎn)生的原因，提出了解決問題的思路。

一、小產(chǎn)權(quán)房問題現(xiàn)狀

小產(chǎn)權(quán)房是我國(guó)特有的現(xiàn)象，始于20世紀(jì)90年代。它不是法律概念或?qū)W理上的專門術(shù)語，是人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中逐漸形成的一種約定俗成的稱謂，指在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國(guó)家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村委頒發(fā)，該類房沒有國(guó)家發(fā)放的土地使用證和預(yù)售許可證，購(gòu)房合同在國(guó)土房管部門不會(huì)給予備案。目前小產(chǎn)權(quán)房不給確權(quán)發(fā)證，也不受法律保護(hù)。

1.數(shù)量龐大。據(jù)資料顯示，1995—2010年我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房竣工的建筑面積達(dá)7.6億平方米，約占同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積的8%。北京市場(chǎng)小產(chǎn)權(quán)房約占樓盤總量的20%左右。成都市小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到整個(gè)成都商品房的30%左右。在太原不合規(guī)的銷售住房大約占到整個(gè)住房數(shù)量的50%，其中20%是小產(chǎn)權(quán)房。一些城市占到存量房的40%甚至50%。一些機(jī)構(gòu)和學(xué)者對(duì)小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量有更高的估算。從發(fā)展趨勢(shì)看，在國(guó)家城鎮(zhèn)住房保障體系尚未健全、城鄉(xiāng)居民住房需求旺盛的情況下，小產(chǎn)權(quán)房仍有巨大的需求空間。

2.開發(fā)混亂。小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)主體眾多，開發(fā)名目繁雜，開發(fā)過程涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體與開發(fā)商、社會(huì)投資者等眾多主體，借舊村改造、城中村改造等各種名義開發(fā)，多種利益關(guān)系相互交織。

3.涉及面廣。據(jù)資料顯示，我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房存量達(dá)7000萬套，涉及近7000萬個(gè)家庭，工人、農(nóng)民、國(guó)家公職人員都有涉及。小產(chǎn)權(quán)房一定程度上滿足了低收入群體的住房需求，也是其中多數(shù)人的無奈選擇。大量中低收入者冒險(xiǎn)去購(gòu)買，反映了民眾對(duì)住房改善的強(qiáng)烈需求，一定程度上反映出對(duì)現(xiàn)實(shí)住房制度和房地產(chǎn)金融發(fā)展的不滿。

4.缺乏有效的房地產(chǎn)金融支持。小產(chǎn)權(quán)房有大量的市場(chǎng)需求，開發(fā)建設(shè)需要投入大量資金，已逐步形成了特有的融資和銷售方式。但受法律和制度限制，小產(chǎn)權(quán)房不能通過正規(guī)的渠道融資、擔(dān)保和流通，渴求金融支持。小產(chǎn)房對(duì)市場(chǎng)要素的占有，也反作用于我國(guó)房地產(chǎn)金融發(fā)展，使房地產(chǎn)金融發(fā)展空間受限，業(yè)務(wù)覆蓋不全面，金融風(fēng)險(xiǎn)加大。

二、小產(chǎn)權(quán)房問題成因分析

小產(chǎn)權(quán)房的成因很復(fù)雜，是制度、市場(chǎng)等多種因素綜合作用、各種利益交織的結(jié)果。本文側(cè)重從與房地產(chǎn)金融相關(guān)的方面來分析。

1.管理制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是形成小產(chǎn)權(quán)房問題的根源。小產(chǎn)權(quán)房造成的因素最根本的有土地制度和行政管理制度。目前，我國(guó)土地管理形式有兩種，城市土地由政府直接管理，農(nóng)村土地由農(nóng)村集體管理。但農(nóng)村集體對(duì)于其所擁有的土地沒有處置權(quán)，不能隨意買賣和轉(zhuǎn)讓。加之我國(guó)嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。而農(nóng)村集體既是一個(gè)自治組織，又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，必然追求自身組織的利益最大化。城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)互為封閉，城市和農(nóng)村、市民和農(nóng)民的住房保障制度差別化對(duì)待。小產(chǎn)權(quán)房之所以長(zhǎng)期難以根除，根本原因在于城鄉(xiāng)土地管理體制的二元結(jié)構(gòu)為其提供了生存空間。

2.政府作為不到位對(duì)形成小產(chǎn)權(quán)房問題有不可推脫的責(zé)任。小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)20多年來，圍繞小產(chǎn)權(quán)房問題解決采取的舉措很多，但小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模不斷擴(kuò)張且沒有減緩的勢(shì)頭。政府出臺(tái)了大量的文件和政策，但小產(chǎn)權(quán)房問題非但沒有解決，而是問題積累越來越多、越來越棘手。政府作為不到位在小產(chǎn)權(quán)房問題解決方面有較多的體現(xiàn)，民眾住房改善的需求沒有得到有效解決，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房不認(rèn)定合法但在水電路等公用設(shè)施方面又給予配套，并沒有采取綜合措施有效制止違法的繼續(xù)。亂作為和權(quán)利尋租等腐敗現(xiàn)象更加劇了小產(chǎn)權(quán)房問題。太原市從2003年啟動(dòng)“城中村”改造，基本徘徊不前。到2014年的11年來只完成3個(gè)村整村改造，僅占應(yīng)改造村數(shù)的1.7%，仍有170個(gè)“城中村”。太原市“城中村”人口加上棚戶區(qū)居民，占太原總?cè)丝诘?3.1%，1/3的城市居民生活在“這么差、這么惡劣的環(huán)境中”?！俺侵写濉钡默F(xiàn)狀，給人一種沒有人管的感覺。各地城中村改造的腐敗案件很多，2015年5月17日，在百度中輸入“城中村改造腐敗”相關(guān)結(jié)果約455000個(gè)。

3.市場(chǎng)需求旺盛和房?jī)r(jià)上漲過猛是形成小產(chǎn)權(quán)房問題的直接誘因。2011年以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平超過50%。到2014年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%，比上年增加1個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)常住人口為74916萬人，比上年增加1805萬人。2014年全年全國(guó)城鎮(zhèn)保障性安居工程基本建成住房511萬套，新開工740萬套。大量低收入群體進(jìn)城，導(dǎo)致保障性住房嚴(yán)重不足、欠賬很多。從房?jī)r(jià)收入比這一重要指標(biāo)來看，世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)是5∶1，聯(lián)合國(guó)人居中心的標(biāo)準(zhǔn)是3∶1，美國(guó)的比例是3∶1，日本是4∶1。2007年我國(guó)的房?jī)r(jià)收入比平均為15倍，上海為17倍，北京更是高達(dá)23倍之高。不斷攀升的房?jī)r(jià)嚴(yán)重超出普通購(gòu)房者承受能力，小產(chǎn)權(quán)房在客觀上滿足了中低收入階層的住房需求，事實(shí)上成為商品房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房之外的一種城市房屋供應(yīng)類型。小產(chǎn)權(quán)房熱銷代表了一種剛性需求，是我國(guó)特有的高房?jī)r(jià)并發(fā)癥，反映出低收入家庭對(duì)低價(jià)房的強(qiáng)烈渴望。

4.房地產(chǎn)金融發(fā)展滯后加劇了小產(chǎn)權(quán)房問題的形成。房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)金融是兩個(gè)相互支持的行業(yè)，房地產(chǎn)金融發(fā)展的實(shí)質(zhì)是妥善地利用和規(guī)范房地產(chǎn)的價(jià)值，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，達(dá)到增加供給和平抑房?jī)r(jià)的目的。我國(guó)房地產(chǎn)金融還處在初級(jí)階段，對(duì)居民住房保障的功能很弱，不足以滿足大眾對(duì)住房要求。2014年全年房地產(chǎn)到位資金121991億元，其中個(gè)人按揭貸款僅13665億元。住房公積金等制度覆蓋面小，發(fā)揮作用不充分。特別是對(duì)農(nóng)村居民的住房改善缺乏有力的金融支持，對(duì)中低收入者住房需求不能有效滿足。房地產(chǎn)融資、保險(xiǎn)、租賃、交易等方面沒有形成高效規(guī)范統(tǒng)一的制度體系。盡管有關(guān)部門三令五申提醒購(gòu)房者風(fēng)險(xiǎn)，但仍有大量的中低收入者甘愿冒險(xiǎn)違法，不顧風(fēng)險(xiǎn)去購(gòu)置小產(chǎn)權(quán)房，助長(zhǎng)了小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)。

三、國(guó)內(nèi)外房地產(chǎn)金融發(fā)展啟示

房地產(chǎn)金融的出現(xiàn)很早，隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和專業(yè)化程度不斷提高，房地產(chǎn)金融不斷發(fā)展并起到支持作用，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家好的做法值得借鑒。

（一）國(guó)外房地產(chǎn)金融發(fā)展

現(xiàn)代意義上的房地產(chǎn)金融是從20世紀(jì)30年代起在世界范圍內(nèi)得到穩(wěn)步發(fā)展。各個(gè)國(guó)家從實(shí)際出發(fā)，探索和建立符合本地實(shí)際的房地產(chǎn)金融體系，但發(fā)展不平衡。目前，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家探索出了較成功的發(fā)展道路，創(chuàng)造了各具特色的房地產(chǎn)金融體系和發(fā)展模式，引領(lǐng)和帶動(dòng)了房地產(chǎn)金融發(fā)展。

1.美國(guó)房地產(chǎn)金融發(fā)展。美國(guó)的房地產(chǎn)金融很發(fā)達(dá)，體現(xiàn)在體系健全、市場(chǎng)發(fā)達(dá)、品種豐富等各個(gè)方面，以實(shí)現(xiàn)“全體居民有足夠住宅”為目標(biāo)，通過眾多的金融機(jī)構(gòu)以抵押貸款的方式為房地產(chǎn)的資金需求提供保障，形成了房地產(chǎn)金融的住房抵押貸款模式。通過政府干預(yù)組建和扶持政府管轄的金融機(jī)構(gòu)，包括銀行和非銀金融機(jī)構(gòu)一起為居民住房提供足額貸款和有效擔(dān)保。通過健全法律作保障，明確相關(guān)責(zé)任和權(quán)利，依法規(guī)范市場(chǎng)有序。通過完備的二級(jí)市場(chǎng)，保證一級(jí)市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來源，并努力防范和控制風(fēng)險(xiǎn)。

2.德國(guó)房地產(chǎn)金融發(fā)展。德國(guó)政府把房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展目標(biāo)歸結(jié)為滿足公眾的住房需求，注重發(fā)揮市場(chǎng)作用，同時(shí)國(guó)家兼顧公平。通過制定發(fā)展規(guī)劃、出臺(tái)土地指導(dǎo)意見和完善稅收政策等多種方式來調(diào)節(jié)市場(chǎng)，推動(dòng)房地產(chǎn)金融的均衡穩(wěn)定，形成了房地產(chǎn)金融的“住房?jī)?chǔ)蓄合同貸款模式”。該模式的主要特點(diǎn)，一是體系十分完整，推行標(biāo)準(zhǔn)的契約儲(chǔ)蓄型制度，依靠大量的儲(chǔ)蓄投入資金建立龐大的互助型金融體，脫離資本市場(chǎng)和利率的影響保持獨(dú)立運(yùn)行，實(shí)行封閉管理和單一資金來源融資。以中央銀行為核心，多渠道融資體系并存，將存款系統(tǒng)、抵押銀行系統(tǒng)和配款系統(tǒng)都綜合在一起，并有大量的金融機(jī)構(gòu)參與。二是建立儲(chǔ)貸結(jié)合的住房金融體制，鼓勵(lì)民眾積極參與，實(shí)行?？顚Ｓ?、先存后貸、存貸結(jié)合以及固定低利率的運(yùn)行方式，成立與社會(huì)聯(lián)系緊密的公營(yíng)和私營(yíng)各類住房服務(wù)組織，有效解決居民住房的相關(guān)問題。三是法律體系完備，嚴(yán)厲打擊房地產(chǎn)投機(jī)行為。四是注重房地產(chǎn)金融支持體系建設(shè)，適度管控房地產(chǎn)市場(chǎng)，通過立法對(duì)金融市場(chǎng)干預(yù)和監(jiān)管，發(fā)行政府嚴(yán)格管控的潘德布雷夫債券來進(jìn)行住房建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)融資。

3.新加坡的房地產(chǎn)金融發(fā)展。新加坡政府把全民都擁有引以為豪的住房為目標(biāo)，十分重視大眾的住房問題，逐步形成了房地產(chǎn)金融的“住房公積金模式”。該模式顯著的特點(diǎn)體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是實(shí)行獨(dú)特的組屋制度。“組屋制度”是新加坡住房制度的核心?！敖M屋”指的是由政府投資興建、統(tǒng)一規(guī)定價(jià)格，以低價(jià)出售或出租給中低收入家庭使用，以此保障大眾的住房問題得到解決。并嚴(yán)格規(guī)定組屋使用與騰退條件，對(duì)違法者給予制裁。二是完備的中央公積金制度，這是其解決住房問題的核心政策，為組屋建設(shè)提供資金支持，公積金使用高效規(guī)范，60%以上的居民用中央公積金購(gòu)買組屋和商品房。三是健全法律制度，保障資金、土地等各個(gè)方面規(guī)范有序。

（二）我國(guó)房地產(chǎn)金融發(fā)展

我國(guó)房地產(chǎn)金融發(fā)展起步較晚，總體處在初級(jí)階段。近年我國(guó)房地產(chǎn)金融發(fā)展十分迅速，從事房地產(chǎn)金融的機(jī)構(gòu)日趨多元化，一個(gè)以國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行為主體，其它金融機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的房地產(chǎn)金融服務(wù)體系正逐步形成。涉及住房抵押、個(gè)人公積金、住房?jī)?chǔ)蓄業(yè)務(wù)、房地產(chǎn)貸款及融資、擔(dān)保等各個(gè)方面。但相關(guān)法律不完善、市場(chǎng)秩序不規(guī)范以及住房公積金管理低效、資金運(yùn)作困難和利益分配失衡等問題比較突出。在我國(guó)的房地產(chǎn)金融體中，商業(yè)性金融體系相對(duì)較為成熟，而政策性住房金融體系較為缺乏。以個(gè)人住房公積金為例，繳存住房公積金以政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)為主體。2011年全國(guó)住房公積金繳存人數(shù)僅有9100余萬人，覆蓋范面嚴(yán)重不足，發(fā)揮的作用有限。

（三）發(fā)達(dá)國(guó)家房地產(chǎn)金融發(fā)展的啟示

一是政府高度重視民眾住房改善問題，把住房建設(shè)問題作為民生工程堅(jiān)持不懈抓好。二是注重法律配套完善，加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)干預(yù)，建立統(tǒng)一高效、全民覆蓋、人人受益的房地產(chǎn)金融體系和住房保障制度。三是房地產(chǎn)金融發(fā)展與民眾住房問題解決相促進(jìn)，把發(fā)動(dòng)民眾熱情參與同加大政府投入相結(jié)合，強(qiáng)化住房政策性金融機(jī)構(gòu)體系和功能建設(shè)。四是房地產(chǎn)金融和房地產(chǎn)政策保持相對(duì)的穩(wěn)定性和連續(xù)性，在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期明確發(fā)展目標(biāo)和保障措施。五是我國(guó)房地產(chǎn)金融發(fā)展和住房制度保障與群眾對(duì)住房改善的要求有諸多不適應(yīng)，需要加大改革力度，在制度建設(shè)方面取得突破，有效破解住房保障和土地使用的城鄉(xiāng)差異制度，并防止投機(jī)行為和市場(chǎng)大幅波動(dòng)。

四、基于房地產(chǎn)金融發(fā)展解決小產(chǎn)權(quán)房問題的思路

解決小產(chǎn)權(quán)房問題總體思路是：要立足于我國(guó)房地產(chǎn)金融發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)，吸收國(guó)外房地產(chǎn)金融發(fā)展和住房保障的經(jīng)驗(yàn)，探索一條具有中國(guó)特色的房地產(chǎn)金融體系和公平高效的住房保障制度，強(qiáng)化宏觀調(diào)控能力，堅(jiān)持多措并舉、分類處置，杜絕新生、穩(wěn)步消化的原則，逐步解決我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題。

1.從制度建設(shè)入手，明確小產(chǎn)權(quán)房的法律地位和入市資格。從保護(hù)廣大民眾的利益出發(fā)，用發(fā)展的眼光來認(rèn)識(shí)小產(chǎn)權(quán)房，用科學(xué)的態(tài)度對(duì)待小產(chǎn)權(quán)房。探索現(xiàn)階段小產(chǎn)權(quán)房入市限制條件和資格，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房有效監(jiān)管，允許有條件進(jìn)入市場(chǎng)。把問題解決與保障性住房建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，堅(jiān)決制止小產(chǎn)權(quán)房強(qiáng)制乃至暴力拆除等極端做法，努力避免給小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買者造成經(jīng)濟(jì)傷害，以致影響社會(huì)穩(wěn)定。

2.區(qū)別情況，分類處理。我國(guó)國(guó)情決定了小產(chǎn)權(quán)房會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期存在和住房改善的功效。要深入調(diào)研，準(zhǔn)確掌握情況，區(qū)別情況，分類穩(wěn)步處置，首先要將城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部現(xiàn)在符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房加以規(guī)范。要將小產(chǎn)權(quán)房處置與房地產(chǎn)金融發(fā)展相結(jié)合，保護(hù)和懲處并重，把違法制止與合法支持統(tǒng)籌推進(jìn)。加大責(zé)任追究力度，嚴(yán)防小產(chǎn)權(quán)房繼續(xù)擴(kuò)張。

3.加快房地產(chǎn)金融的發(fā)展。借鑒美國(guó)、德國(guó)以及新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家房地產(chǎn)金融發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，加快我國(guó)房地產(chǎn)金融發(fā)展，建立城鄉(xiāng)全覆蓋的房地產(chǎn)金融保障體系，人人享有平等的住房保障制度，特別是注重中低收入群體的住房需求，保障居者有其房，引導(dǎo)合法、公平消費(fèi)，促進(jìn)小產(chǎn)權(quán)房問題解決。

4.建立和完善房地產(chǎn)金融法律體系。以滿足大眾住房需求和保障公平環(huán)境為首要任務(wù)，健全法律制度，規(guī)范市場(chǎng)秩序，確保房地產(chǎn)市場(chǎng)統(tǒng)一開放、公平高效，抑制投機(jī)行為，防范房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語

我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題涉及面廣，影響深遠(yuǎn)，亟待解決，并可能會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)存在。要學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家房地產(chǎn)金融發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新工作思路，推動(dòng)我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題逐步得到解決。

小產(chǎn)權(quán)房的存在是歷史形成的，有其存在的合理性，要用歷史的眼光看問題、用發(fā)展的態(tài)度解決問題。針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問題涉及如此大范圍和廣大民眾的不合法現(xiàn)象，有必要深刻反思現(xiàn)實(shí)的住房保障制度和執(zhí)法效力。小產(chǎn)權(quán)房問題形成由市場(chǎng)需求催生，地方政府作為不到位、執(zhí)法監(jiān)管不力使問題久拖不決。下一步要從制度建設(shè)入手，明確小產(chǎn)權(quán)房的法律地位和入市資格。區(qū)別情況，分類處理，防止“一刀切”和任何的過激處置，避免因簡(jiǎn)單粗暴做法對(duì)群眾造成更多傷害，影響社會(huì)穩(wěn)定。

小產(chǎn)權(quán)房處置涉及多方利益，并面臨諸多壓力，要強(qiáng)化各級(jí)政府責(zé)任，兼顧各方面的利益積極解決。要加快我國(guó)房地產(chǎn)金融發(fā)展，積極構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情又能順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)的住房保障制度，以滿足群眾住房需求為目標(biāo)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，有效防范房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)。通過房地產(chǎn)金融的長(zhǎng)足發(fā)展，從根本上支持廣大群眾對(duì)住房的需求，消除對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的依賴，促進(jìn)小產(chǎn)權(quán)房問題得到早日徹底解決。

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（作者單位：天津大學(xué) 天津 300072）

（作者簡(jiǎn)介：冀航（1993—），女，天津大學(xué)土木工程專業(yè)本科在讀。）

（責(zé)編：李雪）