我國公共圖書館服務(wù)績效評估研究*
——基于五次省級公共圖書館評估標(biāo)準(zhǔn)的分析

宮 平 柯 平 段珊珊

（南開大學(xué)商學(xué)院信息資源管理系，天津300071）

我國公共圖書館服務(wù)績效評估研究*
——基于五次省級公共圖書館評估標(biāo)準(zhǔn)的分析

宮 平 柯 平 段珊珊

（南開大學(xué)商學(xué)院信息資源管理系，天津300071）

從服務(wù)績效的視角審視我國公共圖書館評估實踐活動，借鑒公共文化服務(wù)績效評估的相關(guān)理論回顧我國五次公共圖書館評估定級工作的發(fā)展歷程和現(xiàn)實基礎(chǔ)，并為我國公共圖書館評估實踐工作提出建議。

公共圖書館 服務(wù)績效 績效評估 評估標(biāo)準(zhǔn)

公共圖書館作為現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的主要服務(wù)主體，如何加強服務(wù)產(chǎn)品供給，提升服務(wù)績效，建立一套既有指導(dǎo)性又具前瞻性、科學(xué)合理的服務(wù)績效評估體系，是圖書館界亟待解決的重大問題。本文從服務(wù)績效的角度重新審視我國公共圖書館五次的評估實踐，以期發(fā)現(xiàn)問題，提出對策，堅持“以評促建”，促進公共圖書館事業(yè)整體發(fā)展。

1 我國公共圖書館服務(wù)績效評估的發(fā)展歷程

我國公共圖書館評估始于上世紀(jì)90年代，是以政府為主導(dǎo)的全國性評估定級工作。根據(jù)文化部的統(tǒng)一部署，副省級及以上圖書館的評估由文化部公共文化司負(fù)責(zé)組織實施；地市級和縣市級圖書館的評估由所在各?。ㄊ?、區(qū)）文化廳（局）負(fù)責(zé)組織實施。具體實施過程中，一般要求組成專家評估組，在圖書館進行初步自評的基礎(chǔ)上進行評估。迄今為止，全國性公共圖書館評估進行了5次，堅持“以評促建”的基本思路，對推動公共圖書館事業(yè)的發(fā)展、促進管理科學(xué)化和業(yè)務(wù)建設(shè)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化、提高服務(wù)水平等方面起到了明顯的作用。

1.1 評估主體

評估主體是基于一定目的主動實施評估行為的實體。1994年3月，文化部正式發(fā)出《關(guān)于在縣以上公共圖書館進行評估定級的通知》，并分別制定了省、市、縣三級公共圖書館評估標(biāo)準(zhǔn)。我國公共圖書館評估定級工作一直是由政府主導(dǎo)的，形成了各級政府為評估主體的單一局面。2004年第三次評估定級工作中，中國圖書館學(xué)會承擔(dān)了制定各級圖書館評估標(biāo)準(zhǔn)《細(xì)則》，2009年第四次評估和2013年第五次評估，中國圖書館學(xué)會除制定評估標(biāo)準(zhǔn)《細(xì)則》，還接受文化部委托開展了評估定級前的培訓(xùn)工作，在評估定級工作中發(fā)揮了重要作用。中國圖書館學(xué)會作為行業(yè)協(xié)會，參與全國公共圖書館評估工作，屬于行業(yè)內(nèi)自我評估。自2004年第三次評估時起，引入外部評估，即在“讀者服務(wù)工作”增加“讀者滿意率調(diào)查”評估項目。2013年第五次評估工作中，部分媒體代表還受邀觀察了個別評估組的工作。從五次公共圖書館評估主體發(fā)展來看，我國公共圖書館評估以內(nèi)部評價為主，評估主體是各級政府和行業(yè)協(xié)會，逐步引入外部評估，讓用戶有機會參與評估活動，但“讀者滿意率調(diào)查”在近三次評估中僅為20分，所占比例非常小，對外部評估重視不夠，評估主體較為單一。

1.2 評估內(nèi)容

我國省級公共圖書館評估標(biāo)準(zhǔn)基本指標(biāo)框架是辦館條件——基本業(yè)務(wù)建設(shè)——讀者服務(wù)工作——業(yè)務(wù)研究輔導(dǎo)和協(xié)作協(xié)調(diào)——管理——表彰、獎勵，圍繞公共圖書館的設(shè)施與資源建設(shè)、業(yè)務(wù)工作和研究、人員管理等方面展開，前四次一直沿用基本框架，在二級指標(biāo)和三級指標(biāo)中根據(jù)圖書館現(xiàn)實情況不斷增加新指標(biāo)，以讀者服務(wù)工作為例，第二次評估增加“利用計算機和網(wǎng)絡(luò)開展服務(wù)”等二級指標(biāo)，第三次評估增加“社會教育與用戶培訓(xùn)”等，第四次評估增加“免費開放程度”等。第五次評估對一級指標(biāo)做了較大調(diào)整，將“辦館條件”劃分為“設(shè)施與設(shè)備”“經(jīng)費與人員”，將“管理”與“表彰、獎勵”合并為“管理、表彰”。

本文借鑒政府績效評估的工具——邏輯框架法模型（LFA），該模型是1970年由美國國際開發(fā)署設(shè)計開發(fā)的一種項目開發(fā)、計劃和評價的工具，該模型框架包括條件、投入、產(chǎn)出、結(jié)果、環(huán)境影響等指標(biāo)。依據(jù)公共圖書館服務(wù)涉及的主體及顧客滿意度理論，公共圖書館服務(wù)績效評估可以劃分為政府投入、圖書館內(nèi)部效率和社會大眾外部滿意三個維度。依據(jù)這三個維度對五次評估標(biāo)準(zhǔn)進行歸類分析，其中“基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)”二級指標(biāo)在歷次評估標(biāo)準(zhǔn)中“藏書建設(shè)”“入藏量”等指標(biāo)所占分值高于“藏書質(zhì)量”“藏書組織管理”等指標(biāo)，偏重于對投入評估，因此將其歸類到政府投入維度。第一次評估中“提高指標(biāo)”具體評估內(nèi)容為1988年以來受過省政府及文化部的表彰獎勵，故將此一級指標(biāo)歸類為外部滿意維度。第五次評估中“管理與表彰”中“表彰”分值僅為25分，故將此一級指標(biāo)歸類為內(nèi)部效率維度。第四次評估中“文化共享工程建設(shè)”、第五次評估中的“重點文化工程”均以設(shè)施、人員、經(jīng)費及資源等投入作為具體考察指標(biāo)，故歸入政府投入維度。如表1所示，我國五次省級公共圖書館評估標(biāo)準(zhǔn)中投入維度分值權(quán)重在45.5%—56%，內(nèi)部效率維度分值權(quán)重在41.5%—51%，而外部滿意維度分值權(quán)重僅在5%左右。由此可見，我國省級公共圖書館評估是以基礎(chǔ)建設(shè)為主的投入導(dǎo)向評估，對公共圖書館的服務(wù)產(chǎn)出及服務(wù)效果績效評價重視程度不夠，尤其外部滿意所占比重很小。

1.3 評估結(jié)果

我國公共圖書館評估工作實施的基本步驟是由各級圖書館對照評估標(biāo)準(zhǔn)進行自評打分，指派專家組進行考評，最后逐級提交評估總結(jié)報告和評估結(jié)果，其中評估總結(jié)報告包括評估工作實施概況，本次評估時間段內(nèi)圖書館的發(fā)展與變化，具有推廣意義的創(chuàng)新點、亮點和特殊服務(wù)案例以及存在的問題。經(jīng)文化部審核并征求各?。ㄊ?、區(qū)）文化廳（局）意見后，確定評估定級結(jié)果，并命名一、二、三級圖書館。評估結(jié)果在文化部網(wǎng)站上予以公布。如表2所示，我國公共圖書館評估定級結(jié)果中上等級館和一級館比例逐次增大，一方面說明我國公共圖書館事業(yè)繁榮發(fā)展，行業(yè)服務(wù)能力與水平不斷提升，另一方面說明現(xiàn)有的評估標(biāo)準(zhǔn)更傾向于對已發(fā)生結(jié)果的評估，前瞻性指導(dǎo)作用略顯不足。

表2 五次公共圖書館評估上等級情況

2 我國公共圖書館服務(wù)績效評估的現(xiàn)實基礎(chǔ)

從績效評估“4E”理論的角度即“經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性”，審視我國公共圖書館評估定級工作，反思現(xiàn)有評估體系的問題，明確我國公共圖書館績效評估的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

2.1 經(jīng)濟指標(biāo)比重較大

公共圖書館服務(wù)績效評估的經(jīng)濟是政府財政對公共圖書館服務(wù)的投入經(jīng)費是多少，數(shù)量是否合適，使用情況是否合理，綜合反映了公共圖書館獲得的資源水準(zhǔn)和投入成本。從表一投入維度的指標(biāo)分值可以看出，我國公共圖書館評估一直是注重投入評估，關(guān)注的是公共圖書館服務(wù)的經(jīng)濟成本，具體評估指標(biāo)諸如館舍建筑面積等建筑條件、計算機數(shù)量和網(wǎng)絡(luò)覆蓋等現(xiàn)代技術(shù)條件、財政撥款與經(jīng)費分配及人員基本素質(zhì)等，這些政府投入維度的量化指標(biāo)，往往不是由公共圖書館自身決定，實則是對政府財政投入的評估，各級政府才是此評估維度的主要評估對象，而政府相關(guān)部門并未參與評估工作之中，亦沒有相應(yīng)的反饋機制，投入維度的評估結(jié)果難以得到重視，最終成了公共圖書館的獨角戲。

2.2 效率指標(biāo)有待完善

效率，簡而言之就是投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，就公共文化服務(wù)而言，公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的平均成本可視為“生產(chǎn)效率”，公共文化資源配置可看成“配置效率”［1］，我國公共圖書館評估中以“藏書質(zhì)量”“文獻編目”“藏書組織管理”等指標(biāo)對文獻資源配置情況進行評估，通過服務(wù)工作中的“書刊文獻年外借冊次”“人均年到館次數(shù)”“年網(wǎng)站訪問量”“數(shù)據(jù)庫使用情況”“講座、培訓(xùn)等活動”“展覽”“閱讀推廣活動”活動次數(shù)以及“每萬人年均參與活動次數(shù)”等具體指標(biāo)考察公共圖書館服務(wù)效率，通過“協(xié)作協(xié)調(diào)”“管理”揭示公共圖書館內(nèi)部管理效率。從表3可以看出，我國公共圖書館評估指標(biāo)以實際考察指標(biāo)和定性指標(biāo)為主，定量指標(biāo)為輔。實際考察指標(biāo)和定性指標(biāo)僅能反映出是否開展某項服務(wù)或提供某類資源，對于服務(wù)效率很難評價，因此需要適當(dāng)增加定量指標(biāo)，充分評價公共圖書館服務(wù)效率。

表3 五次公共圖書館評估標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)分布情況

2.3 效果指標(biāo)考察不足

效果所重視的是公共服務(wù)實現(xiàn)“標(biāo)的”的程度，關(guān)心一種整體意義上預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)程度。評估公共文化服務(wù)是否產(chǎn)生的良好的社會效益，公眾是否滿意，公眾是否通過獲得公共文化服務(wù)而得到發(fā)展。對于公共圖書館來說就是圖書館服務(wù)的公眾滿意度、文化政策目標(biāo)的成就程度等。［1］“表彰與獎勵”一直是我國公共圖書館評估的指標(biāo)項，是對公共圖書館服務(wù)產(chǎn)生的社會效益與影響的考量，但主要是政府部門的認(rèn)可，缺少社會公眾參與。從第三次評估開始增加“讀者滿意率”調(diào)查，作為“讀者服務(wù)工作”中的二級指標(biāo)，僅有20分。第五次評估標(biāo)準(zhǔn)對該項目的解釋為：1.評估組在評估期間按照統(tǒng)一的讀者滿意率調(diào)查表，就圖書館的設(shè)施設(shè)備、館藏資源、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量及員工素質(zhì)等情況征求讀者意見。2.調(diào)查表發(fā)放數(shù)量不低于200份。讀者滿意程度應(yīng)為對圖書館整體服務(wù)水平的衡量，20分僅為評估總分的5%，難以體現(xiàn)社會公眾評價的重要性，針對圖書館服務(wù)整體情況征求讀者意見，作為服務(wù)工作的二級指標(biāo)模糊了公共文化服務(wù)績效評價外部滿意這一維度，對于省級圖書館200份問卷的樣本量能否反映出真實問題與需求規(guī)律。讀者滿意率是公共圖書館服務(wù)效果評估的主要部分，社會公眾參與評估仍需加強。

2.4 公平指標(biāo)尚未量化

公共文化服務(wù)中的公平一方面強調(diào)要為公眾提供平等的參與機會，要為不同群體提供多樣選擇的機會；另一方面需要在服務(wù)過程中要做到程序公正。［2］隨著公共文化服務(wù)體系構(gòu)建的推進，公共圖書館免費開放、為特殊群體服務(wù)等公平指標(biāo)的相關(guān)內(nèi)容逐步增加到評估標(biāo)準(zhǔn)之中，如在“讀者服務(wù)工作”一級指標(biāo)下，第三次評估增加“弱勢人群服務(wù)”“送書上門、送書下鄉(xiāng)服務(wù)”，第四次評估增加“免費開放程度”“為特殊群體、弱勢人群服務(wù)”（指為殘疾人、青少年、進城務(wù)工人員等服務(wù)），第五次評估“免費開放”又設(shè)“公共空間設(shè)施場地的免費開放”“基本服務(wù)項目健全并免費提供”兩個下級指標(biāo)，在“為特殊群體服務(wù)”增加為老年人服務(wù)情況。然而這些指標(biāo)均為定性指標(biāo)，尚未有定量指標(biāo)評估，不利于公共圖書館服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化與均等化實現(xiàn)，公平性體現(xiàn)不夠顯著。

3 我國公共圖書館服務(wù)績效評估的建議

從我國公共圖書館評估工作的發(fā)展歷程和現(xiàn)實基礎(chǔ)不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的公共圖書館評估指標(biāo)體系構(gòu)建主要依賴于公共圖書館的工作經(jīng)驗和發(fā)展變化，缺乏充分地理論依據(jù)，評估體系指標(biāo)維度界限不清，具體考察指標(biāo)交叉重復(fù)。構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，需要科學(xué)合理的評估指標(biāo)體系和完善的評價工作機制。公共圖書館作為公共文化服務(wù)的實施主體，其評估應(yīng)該融入到公共文化服務(wù)績效評估體系中，以相關(guān)評估理論作為理論基礎(chǔ)，結(jié)合公共圖書館特點設(shè)計評估指標(biāo)，增強評估的科學(xué)性和客觀性。

3.1 突出績效評估導(dǎo)向

國際圖書館服務(wù)評估內(nèi)容的重點已由注重投入、產(chǎn)出的績效評估轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量和效益的成效評估，而我國公共圖書館的評估基本上處于圖書館績效評估的初級階段，關(guān)注投入規(guī)模評估。伴隨著現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建，公共圖書館的設(shè)施與設(shè)備、經(jīng)費與人員等基本條件逐漸提高，而社會大眾的文化需求卻日益增加，新服務(wù)、新技術(shù)不斷涌現(xiàn)，服務(wù)成為公共圖書館的主旋律，遵從“以評促建”的目標(biāo)，評估工作要以服務(wù)為導(dǎo)向，繼續(xù)推進績效評估，逐步引入成效評估，加強評估結(jié)果的應(yīng)用。通過公共圖書館服務(wù)績效評估，提升服務(wù)效能，提高服務(wù)質(zhì)量，通過多種評估方法的綜合運用，促進公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化與均等化，保障社會公眾的文化權(quán)利，滿足文化需求。

3.2 建立社會公眾評價與反饋機制

與國外評估主體日趨多元化的發(fā)展趨勢相比，在我國現(xiàn)行的公共圖書館評估實踐中，政府作為評估主體的特點仍然比較突出。［3］我國公共圖書館服務(wù)績效評估應(yīng)當(dāng)建立社會公眾評價與反饋機制，形成多元化的評估主體，彰顯社會公眾的文化權(quán)利，突顯公眾利益的重要性。圖書館的社會公益性決定了其評估工作必須要有社會參與，擴大評估主體范圍，鼓勵社會公眾參與到圖書館評估之中，快速發(fā)現(xiàn)公眾需求，為圖書館改進服務(wù)質(zhì)量提供有益建議。［4］國內(nèi)學(xué)術(shù)界倡導(dǎo)由研究機構(gòu)、學(xué)術(shù)團體、專業(yè)性調(diào)查咨詢公司或者報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等營利機構(gòu)或非營利機構(gòu)擔(dān)任第三方評估主體，獨立于政府行政主管部門和公共圖書館及其利益相關(guān)方之外的專業(yè)化評判。［5］在評估體系構(gòu)建和實踐中逐漸減少政府參與，拓寬交流溝通渠道，搭建用戶參與評估和反饋意見的平臺，讓不同地區(qū)和類別的圖書館學(xué)協(xié)會、圖書館個體和讀者都可以參與圖書館評估活動，鼓勵社會評估機構(gòu)積極融入公共圖書館評估的研究與操作中，探索第三方評估機制，形成多元化的評估主體。公共圖書館以評促建的目標(biāo)，不能局限于促進圖書館服務(wù)基礎(chǔ)的建設(shè)，有必要加強服務(wù)品牌的建設(shè)，評估結(jié)果應(yīng)該具有激勵和宣傳的雙重作用，提升圖書館的社會認(rèn)可度。

3.3 實施運行評估機制

國際圖書館評估已經(jīng)制度化和長期化，我國公共圖書館評估雖然是全國范圍評估，但依然是一次性短期評估，且評估間隔四年，對于圖書館實踐領(lǐng)域的新發(fā)展、新變化響應(yīng)速度慢，不利于及時調(diào)整圖書館的工作方向和方法。在公共文化服務(wù)績效評估中倡導(dǎo)以常態(tài)形式實施，2010年我國國家級一級博物館嘗試推行運行評估。所謂運行評估即是對公共文化服務(wù)部門的運行狀況進行定期跟蹤評定，以期通過此舉維持并加強對其的監(jiān)督和引導(dǎo)，總結(jié)運行經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)運行過程中出現(xiàn)的問題，指明公共文化服務(wù)的發(fā)展方向。［6］運行評估是將績效評估工作常態(tài)化，公共圖書館可以借鑒博物館的運行評估運作模式，考慮到目前我國公共圖書館評估定級工作的現(xiàn)實情況，可以通過評估監(jiān)管信息化體系構(gòu)建，以信息化和標(biāo)準(zhǔn)化為基礎(chǔ)，在常態(tài)下實施績效評估，對每個時期的工作進行定期總結(jié)，通過評估結(jié)果發(fā)現(xiàn)問題并分析預(yù)測潛在問題，形成動態(tài)化、可視化、全視角的評估定級與多元評估主體相結(jié)合的綜合評估模式。

4 結(jié)語

2014年4月10日，國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）發(fā)布新標(biāo)準(zhǔn)ISO 16439:2014《信息與文獻圖書館影響力評估的方法與流程》。標(biāo)準(zhǔn)分析了圖書館對于個人、機構(gòu)及社會等各方面的影響，并提供了用于評估這些影響的一系列專門方法。該標(biāo)準(zhǔn)可用于圖書館自身影響力發(fā)展的縱向分析，也可用于同類型圖書館之間的橫向比較，有利于促進圖書館提升在科學(xué)研究、文化教育與社會經(jīng)濟生活等領(lǐng)域的價值與地位。［7］我國圖書館評估理論研究和實踐活動都與國際圖書館事業(yè)存在差距，應(yīng)該積極吸收國外先進的經(jīng)驗，積極投入構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系實踐中，推進基本公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化與均等化，加強理論研究并注重實踐應(yīng)用。我國公共圖書館服務(wù)績效評估是一項復(fù)雜和長期的工作，如何更好地實現(xiàn)公平原則促進均等化服務(wù)，社會公眾滿意度如何科學(xué)評估，圖書館服務(wù)還應(yīng)增加哪些新指標(biāo)，是否應(yīng)該對圖書館員能力和貢獻等主觀因素進行評估？諸如此類問題尚需進一步探索。

〔1〕曹愛軍，揚平著.公共文化服務(wù)的理論與實踐［M］.科學(xué)出版社,2011：155

〔2〕蔣名未.中國公共文化服務(wù)績效評估研究［D］.中國社會科學(xué)院研究生院,2010

〔3〕李丹,申曉娟.從評估定級看我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展20年［J］.圖書館雜志,2014（7）:4-12

〔4〕黃鈺新.圖書館評估中的社會參與機制研究［J］.國家圖書館學(xué)刊,2014（3）:59-63

〔5〕王學(xué)賢,楊曰建.公共圖書館第三方評估機制研究［J］.圖書館, 2014（4）：45-47

〔6〕厲櫻姿.我國博物館評估工作的回顧與思考［J］.中國博物館, 2013（2）：35-41

〔7〕國際標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布圖書館影響力評估標(biāo)準(zhǔn)［J］.國家圖書館學(xué)刊,2014（4）：112

Research on the Services Performance Evaluation of Public Libraries in China——Based on the Analysis of Quintic Provincial Public Library Evaluation Criteria

Gong Ping Ke Ping Duan Shanshan

From the perspective of service performance,the article examines the practice of public library evaluation.According to the relevant theories of public and cultural service performance evaluation,the article retrospects the development course and realistic foundation of quintic public library evaluation in China. Then,some suggestions are put forward on public library evaluation.

Public library;Services performance;Performance evaluation;Evaluation criteria

G258.2：G253

A

宮平（1982～），女，南開大學(xué)商學(xué)院信息資源管理系2014級博士研究生，發(fā)表論文多篇?？缕剑?962～），男，博士，南開大學(xué)商學(xué)院信息資源管理系教授、博士生導(dǎo)師、圖書情報專業(yè)學(xué)位（MLIS）中心主任，發(fā)表論文200余篇，出版著作20余部。研究方向：圖書館管理，知識管理，文獻目錄學(xué)。段珊珊，女，南開大學(xué)商學(xué)院信息資源管理系2014級碩士研究生。

*本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“促進我國基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化與均等化研究”（編號：14ZDA050）成果之一。