欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展問(wèn)題與對(duì)策——以湖北省十堰市為例

魏 偉羅 敏

（1.武漢科技大學(xué)文法學(xué)院，湖北 武漢 430000；2.十堰市教育局，湖北 十堰 442000）

義務(wù)教育是人的全面發(fā)展的基礎(chǔ)性教育。在以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央“四個(gè)全面”治國(guó)理政全新布局中，全面建成小康社會(huì)占有統(tǒng)領(lǐng)全局的地位。小康社會(huì)不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的發(fā)達(dá)，更應(yīng)是人和社會(huì)的全面發(fā)展，而教育的發(fā)展，既是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要支撐，更是全面建成小康社會(huì)的重要標(biāo)志。欠發(fā)達(dá)地區(qū)因?yàn)槌青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后，導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展水平差距較大。研究欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育面臨的主要問(wèn)題、探索其均衡發(fā)展的有效對(duì)策是學(xué)界和教育主管部門當(dāng)前一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡特點(diǎn)

十堰市是國(guó)家秦巴山區(qū)連片扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)地區(qū)之一，其所屬的5縣1市都是國(guó)家特困縣（市）。由于廣大農(nóng)村地處深山，交通不便，經(jīng)濟(jì)資源貧乏，與十堰城區(qū)相比經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)二元化特征十分明顯并且城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡的特點(diǎn)也非常顯著。盡管近10年來(lái)，按照國(guó)家的統(tǒng)一部署，地方政府下大力氣推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展也取得了一些階段性成果，但與較發(fā)達(dá)地區(qū)相比，十堰市城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的“瓶頸”依然嚴(yán)重。而這些問(wèn)題，對(duì)廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，還具有較明顯的共性。

1.城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展水平反差較大

從城鄉(xiāng)義務(wù)教育普及程度、經(jīng)費(fèi)劃撥、師資力量（師生比、學(xué)歷層次）、硬件條件、信息化資源等方面的差距來(lái)看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)與較發(fā)達(dá)地區(qū)相比，市縣城區(qū)學(xué)校與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學(xué)校之間的差距更大、更明顯。以十堰市為例：

表1 城鄉(xiāng)義務(wù)教育普及程度對(duì)照表

表2 城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)撥款情況對(duì)照表

表3 城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師隊(duì)伍學(xué)歷層次對(duì)照表

表4 城鄉(xiāng)義務(wù)教育硬件資源對(duì)照表

表5 城鄉(xiāng)義務(wù)教育信息化資源對(duì)照表

2.城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展“瓶頸”更多

首先是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)籌措更困難。我國(guó)教育管理實(shí)行“分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)辦學(xué)”體制，基礎(chǔ)教育投入主要由地方各級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)。有學(xué)者統(tǒng)計(jì),我國(guó)義務(wù)教育的投入中78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)、9%由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)、省財(cái)政負(fù)擔(dān)11%，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)微乎其微［1］。由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)幾乎無(wú)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)業(yè)又實(shí)現(xiàn)了零稅費(fèi)制，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本無(wú)直接的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入能力，只能依靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來(lái)“勉強(qiáng)度日”。其次是教育用地和校舍建設(shè)更困難。欠發(fā)達(dá)地區(qū)多數(shù)處在層巒疊嶂的群山之中，建設(shè)用地十分有限，建設(shè)成本較平原地帶高出近一半，因此義務(wù)教育學(xué)校無(wú)論是校園面積、體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地，還是教室面積都很狹小。第三，交通改善更加困難。隨著適齡兒童減少，欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育也適度進(jìn)行了資源整合，撤并了一些農(nóng)村中小學(xué)，但由于大山阻隔，隨之帶來(lái)的交通困難又為義務(wù)教育的普及帶來(lái)了新的問(wèn)題，不少兒童因?qū)W校太遠(yuǎn)、交通無(wú)法解決而輟學(xué)、失學(xué)。第四，信息化建設(shè)更加困難。群山之中相距數(shù)十里乃至數(shù)百里的學(xué)校之間，鋪設(shè)光纖、電話線纜成本高且難以維護(hù)。因此，信息化對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)講難以實(shí)現(xiàn)。而因大山阻隔、信息閉塞而產(chǎn)生的教育思想、觀念陳舊，教育技術(shù)落后，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的負(fù)面影響無(wú)疑是十分明顯的。

3.城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展對(duì)策有限

如前所述，欠發(fā)達(dá)地區(qū)因地理?xiàng)l件險(xiǎn)惡、產(chǎn)業(yè)資源匱乏，破解城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展難題的對(duì)策也就十分有限。較發(fā)達(dá)地區(qū)可以通過(guò)撤并、整合學(xué)校，形成優(yōu)質(zhì)師資隊(duì)伍和教育資源，提高義務(wù)教育水平。雖然欠發(fā)達(dá)地區(qū)也可效仿，但帶來(lái)的交通問(wèn)題又難以解決。為了以強(qiáng)帶弱，欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育主管部門以專業(yè)職稱評(píng)聘為杠桿，要求城區(qū)學(xué)校選派優(yōu)秀教師到農(nóng)村支教，但由于交通和生活條件困難，無(wú)法形成長(zhǎng)效機(jī)制。至于教育經(jīng)費(fèi)投入，則更是相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)無(wú)有效途徑徹底解決。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡原因

我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡，表現(xiàn)在辦學(xué)條件、經(jīng)費(fèi)投入、師資水平和教育質(zhì)量等方面［2］。與較發(fā)達(dá)地區(qū)一樣，欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡原因，從根本上說(shuō)是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元戶籍制度導(dǎo)致教育資源配置的明顯失衡，有學(xué)者還歸因?yàn)椤耙皇浅青l(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡……二是城鄉(xiāng)義務(wù)教育的管理體制不健全。”［3］但這只是問(wèn)題的一個(gè)方面，并不是問(wèn)題的全部。其他重要原因還有以下幾個(gè)方面。

1.缺乏完善的義務(wù)教育基本標(biāo)準(zhǔn)體系

標(biāo)準(zhǔn)是工作的依據(jù)，也是工作的目標(biāo)，更是工作均衡發(fā)展的“準(zhǔn)繩”。在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的進(jìn)程中，國(guó)家和省級(jí)教育主管部門雖然十分重視義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，相繼出臺(tái)了《義務(wù)教育各學(xué)科課程標(biāo)準(zhǔn)（教育部2011年版）》、《湖北省義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（鄂教規(guī)〔2011〕3號(hào)）、《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（教基一[2014]10號(hào)）、《“義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)?！苯ㄔO(shè)基本標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估細(xì)則與注意事項(xiàng)》等，但這些標(biāo)準(zhǔn)大多關(guān)注的是硬件條件、師資隊(duì)伍和學(xué)校管理。這些要素?zé)o疑對(duì)義務(wù)教育的均衡發(fā)展是非常重要的，但影響教育水平和質(zhì)量的教學(xué)過(guò)程管理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范卻很少。而《“義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)?！苯ㄔO(shè)基本標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估細(xì)則與注意事項(xiàng)》中“A級(jí)指標(biāo)：教育管理和質(zhì)量—B級(jí)指標(biāo)：教學(xué)常規(guī)”設(shè)定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是“嚴(yán)格按規(guī)定選用教學(xué)用書(shū)，對(duì)備課、上課、作業(yè)布置批改、輔導(dǎo)、實(shí)驗(yàn)、電教、指導(dǎo)綜合實(shí)踐活動(dòng)等教學(xué)環(huán)節(jié)有明確的常規(guī)要求，定期檢查、總結(jié)、分析”，這種支持或認(rèn)可“各行其事”的標(biāo)準(zhǔn)，顯然是與統(tǒng)籌、均衡發(fā)展的總要求相違背的。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育師資力量嚴(yán)重不足

由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)十分明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)僅依靠極其貧瘠的農(nóng)業(yè)資源支撐，社會(huì)發(fā)展很滯后，教師工資、福利、社會(huì)保障很低，所以師資無(wú)論是數(shù)量還是質(zhì)量、水平，都較發(fā)達(dá)地區(qū)，與城市的差距大得多。一些從大山里走出來(lái)的大學(xué)畢業(yè)生，對(duì)政府大力推進(jìn)“農(nóng)村教師資助行動(dòng)計(jì)劃”很冷漠，其理由是“好不容易走出來(lái)，怎么能回去呢？”可想而知，原本就不屬于大山的大學(xué)生們，沒(méi)有多少愿意到欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學(xué)校去任教。其結(jié)果是，小學(xué)生教小學(xué)生甚至初中生，并且年齡越來(lái)越老化，教師隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)仍停留在上個(gè)世紀(jì)。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育教學(xué)資源貧乏

土地少、無(wú)工業(yè)，交通很困難，這些制約欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的難題，同樣也嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育教學(xué)資源的建設(shè)。由于寸土寸金，許多學(xué)校只能在十多畝甚至幾畝土地上辦學(xué)，別說(shuō)是標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地，就是連一個(gè)像樣的籃球場(chǎng)也難以保障。因?yàn)榻ㄔO(shè)成本高昂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的教室只能是平房，有的因資金無(wú)來(lái)源，只能用簡(jiǎn)易的“干打壘”。至于多媒體設(shè)備、計(jì)算機(jī)，不少學(xué)生更是從未見(jiàn)過(guò)。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育脫離信息時(shí)代

當(dāng)今世界，信息技術(shù)正深刻地改變著人們的生產(chǎn)和生活方式。信息技術(shù)對(duì)教育的影響，可以用革命性來(lái)描述。從網(wǎng)絡(luò)課程、精品資源共享課程到網(wǎng)上報(bào)告廳、MOOC（慕課），使教育理念、教育形態(tài)正從傳統(tǒng)教學(xué)走向以學(xué)生為中心的自主學(xué)習(xí)。但在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校，這一切似乎與他們無(wú)緣。由于地理?xiàng)l件限制，信息技術(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施（光纖、中繼站等）很難建設(shè)，使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)多數(shù)農(nóng)村學(xué)校與信息時(shí)代還有著遙遠(yuǎn)的距離。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展對(duì)策

1.完善義務(wù)教育基本標(biāo)準(zhǔn)(最低標(biāo)準(zhǔn))體系

盡管均衡發(fā)展不等于同一水平發(fā)展，更不是平均發(fā)展，但從人的全面發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的角度，我們必須保障農(nóng)村義務(wù)教育也要達(dá)到基本標(biāo)準(zhǔn)。因此，義務(wù)教育的標(biāo)準(zhǔn)體系，特別是教育過(guò)程和各主要環(huán)節(jié)的基本要求，要有統(tǒng)一規(guī)定。要借鑒高校做法，出臺(tái)義務(wù)教育各主要環(huán)節(jié)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、義務(wù)教育信息化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及考試分析與反饋工作規(guī)范，要統(tǒng)一制定并實(shí)施課程學(xué)段考核命題標(biāo)準(zhǔn)、形成性評(píng)價(jià)工作規(guī)范等，以統(tǒng)一的、嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)確保義務(wù)教育水平和質(zhì)量的均衡。

2.建立義務(wù)教育師資統(tǒng)一管理平臺(tái)，實(shí)行優(yōu)秀教師校際輪崗制

師資隊(duì)伍的能力和水平直接決定著教育的結(jié)果。解決義務(wù)教育均衡發(fā)展問(wèn)題，必須以城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資隊(duì)伍能力和水平均衡發(fā)展為前提。因此，要積極創(chuàng)造條件，努力實(shí)現(xiàn)以市級(jí)統(tǒng)一招聘、培養(yǎng)、使用、考核、獎(jiǎng)懲和核發(fā)工資待遇為基礎(chǔ)的管理體制，為實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀教師的校際交流做好準(zhǔn)備。一名城區(qū)義務(wù)教育的優(yōu)秀教師，交流到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學(xué)校任職3年，擔(dān)任年級(jí)組長(zhǎng)或課程負(fù)責(zé)人，將會(huì)成為均衡發(fā)展的“火種”，通過(guò)集體備課、疑難問(wèn)題研討、試講預(yù)講等教學(xué)法活動(dòng)，帶領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學(xué)校的教學(xué)團(tuán)隊(duì)快速成長(zhǎng)。

3.整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育資源，改善鄉(xiāng)村公共交通條件

隨著適齡兒童的持續(xù)減少，各地農(nóng)村中小學(xué)的生源明顯萎縮，逐步形成了一方面辦學(xué)資源非常分散，另一方面辦學(xué)條件十分落后的局面。2000年以來(lái)，一種全新的農(nóng)村教育辦學(xué)模式——鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中辦學(xué)，在炎陵縣全面推行。經(jīng)過(guò)數(shù)年來(lái)的探索和實(shí)踐，這一辦學(xué)模式得以逐漸完善和健全，走出了一條改革、創(chuàng)新、開(kāi)放、搞活的具有炎陵特色的農(nóng)村教育新路子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中辦學(xué)的優(yōu)勢(shì)和意義日益凸顯出來(lái)，得到了教師、學(xué)生、家長(zhǎng)和有關(guān)部門的一致認(rèn)可和好評(píng)［2］。借鑒炎陵這一經(jīng)驗(yàn)，各地也相繼開(kāi)展了教育資源整合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中辦學(xué)工作。

4.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育信息化建設(shè)

信息技術(shù)已經(jīng)并還在加快改變著人們的生產(chǎn)、生活、學(xué)習(xí)和工作，信息能力已成為衡量人才質(zhì)量的重要觀測(cè)指標(biāo)。因此，無(wú)論是從完善資源配置、提高教育質(zhì)量，還是從保障義務(wù)教育均衡發(fā)展及人的全面可持續(xù)發(fā)展考慮，地方政府都應(yīng)從戰(zhàn)略高度安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，努力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育信息化建設(shè)。要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、統(tǒng)籌考慮、科學(xué)規(guī)劃、分步實(shí)現(xiàn)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育信息化建設(shè)的先進(jìn)性、實(shí)用性，使信息化建設(shè)成為促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要支撐。

5.推行城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校對(duì)口合作發(fā)展

城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校因其區(qū)位、政策優(yōu)勢(shì)，無(wú)論是教育理念、管理模式，還是管理能力、管理水平、教育質(zhì)量，都對(duì)農(nóng)村學(xué)校有輻射帶動(dòng)作用，因此，教育主管部門要強(qiáng)力組織城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校“結(jié)對(duì)發(fā)展”。要制定明確的激勵(lì)政策、完善的結(jié)對(duì)方案、詳盡的考核措施，保障城區(qū)每所優(yōu)質(zhì)中小學(xué)校帶動(dòng)2-3所鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學(xué)校共同發(fā)展，從而加速形成欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的良好局面。

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