中國社區(qū)減負(fù)增效的思路和方法

施雪華 趙忠辰

中國社區(qū)減負(fù)增效的思路和方法

施雪華 趙忠辰

“社區(qū)”概念最早由德國社會學(xué)家滕尼斯于1887年提出。滕尼斯認(rèn)為，社區(qū)（Gemeinschaft）是指那些具有共同價值取向的同質(zhì)人口組成的、關(guān)系密切、出入相友、守望相助、疾病相撫的、富有人情味的社會關(guān)系和社會團體。20世紀(jì)30年代，費孝通先生在翻譯該著作時將“社區(qū)”一詞引入中國，后來被許多學(xué)者開始引用，并逐漸流傳下來。1985年，民政部首次將社區(qū)這一概念引入居民生活中，之后，社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)發(fā)展等概念相繼產(chǎn)生。新世紀(jì)初至今，中國社會從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型和城市化進(jìn)程的加快使得中國社會問題日益嚴(yán)重，社區(qū)里社會公共事務(wù)、私人事務(wù)和半公半私事務(wù)的不斷增加，社區(qū)負(fù)擔(dān)不斷加重，但社區(qū)人、財、物和治理結(jié)構(gòu)與能力跟不上，從而出現(xiàn)了效率不斷下降，管理秩序變得越來越混亂的情況，這不符合科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。［1］社區(qū)減負(fù)增效已經(jīng)是一個改善民生，建設(shè)和諧社會，提升黨和政府執(zhí)政能力和執(zhí)政合法性的迫在眉睫、亟待解決的重要問題。

一、中國社區(qū)職能過重的表現(xiàn)和原因

社區(qū)作為中國的基層居民自治組織，目前所承擔(dān)的職能或曰負(fù)責(zé)的主要工作事項如表1所示。

通過表1可以了解到，中國社區(qū)的職能種類繁多、五花八門，可謂“萬能政府”，而這只是社區(qū)的主要職能，由此衍生出來的各種各樣、大大小小的事務(wù)多達(dá)幾百項，中國社區(qū)的職能之繁重可想而知。

造成這種現(xiàn)象的原因主要有四個方面：

一是社區(qū)的行政化色彩濃厚。

根據(jù)我國1982年《憲法》的規(guī)定，居委會的本質(zhì)是群眾性的自治組織，它是轄區(qū)居民的代理人，需維護居民的利益并接受居民的監(jiān)督。但在實際的操作過程中，由于是政府投入大量的人財物來進(jìn)行社區(qū)的建設(shè)，社區(qū)就不可避免地帶有濃厚的行政色彩，受政府影響和控制，自治的功能無法得到充分發(fā)揮。在《中華人民共和國城市居民委員會組織法》中，明確規(guī)定了城市居民委員會有協(xié)助政府相關(guān)部門作好管理工作的職責(zé)。這就使得各地的行政部門向社區(qū)居委會下放了大量的諸如協(xié)助政府相關(guān)部門做好流動人口管理、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、失業(yè)職工就業(yè)、社區(qū)治安管理、離退休人員管理和青少年教育等職責(zé)。在這些職責(zé)中，有的是需要通過居民組織、居民服務(wù)、居民教育等形式開展的，但是很多卻是要求居委會替政府部門填表格、建檔案、出具證明材料、代收費用等行政性工作。［2］

表1. 中國社區(qū)工作重點

此外，社區(qū)工作人員還要承擔(dān)許多臨時性的工作，如人口普查、民意調(diào)查等等。這就使得社區(qū)的工作重心大部分都放在了所謂的“協(xié)助”政府部門做好管理工作上去。社區(qū)居委會淪為行政部門的附屬機構(gòu)，沒有時間和精力去開展居民的自我管理、自我服務(wù)、自我教育等本職工作。長久下去，社區(qū)將失去其自治的功能，變成準(zhǔn)行政組織。

二是社區(qū)自身的自治意識薄弱。

中國的社區(qū)從建立之初就是由政府主導(dǎo)并實施的，雖然法律賦予了它居民自治組織的身份，但實際上它卻是由政府控制并管理，執(zhí)行的也大都是行政事務(wù)。社區(qū)及社區(qū)工作人員對其自身認(rèn)識不夠，并不覺得社區(qū)居委會是居民利益的代理人，也并未將之與行政機構(gòu)完全區(qū)分開來。居民自治與政府管理之間的定位劃分不準(zhǔn)確，使其邊界不清楚，正是我國社區(qū)居委會治理的現(xiàn)狀?！白灾巍钡耐伺c“指導(dǎo)”“協(xié)作”的進(jìn)，本質(zhì)上都是“權(quán)利”的退與“權(quán)力”的進(jìn)。［3］因為缺乏自身的自治意識，社區(qū)居委會總是機械地聽從并執(zhí)行政府部門下達(dá)的指令，忽視居民的利益訴求，無法主動有效地開展工作。此外，社區(qū)工作人員和居民對社區(qū)的性質(zhì)和發(fā)展意義缺乏客觀正確的認(rèn)識，這需要長期的教育和引導(dǎo)，非一朝一夕所能改變。

三是社區(qū)工作人員的管理混亂、專業(yè)化程度不高。2000年，國辦和中辦的23號文件中指出，要加快推進(jìn)社區(qū)工作的職業(yè)化水平，依靠專業(yè)的社區(qū)工作人員來開展工作。據(jù)此，各地開始了社區(qū)專職工作人員的招聘，而這也產(chǎn)生了一些問題。一個社區(qū)的專職工作人員可能由人社部門發(fā)放工資，由主管部門布置具體的業(yè)務(wù)，由社區(qū)進(jìn)行日常的管理考核。這種多重管理必然會導(dǎo)致管理的混亂，不利于統(tǒng)一管理的實施，進(jìn)而影響社區(qū)工作的效率。同時，通過社會招聘的社區(qū)工作人員大多數(shù)都缺乏專業(yè)的社會工作學(xué)科背景，對于如何有效地開展居民組織、居民教育、民主管理、民主決策的社區(qū)工作方法并不熟悉。而且目前我國社會工作專業(yè)不論是工資待遇、專業(yè)認(rèn)同感，還是社會地位都不高，這就使得大多數(shù)學(xué)習(xí)社會工作專業(yè)的人員并不愿意從事此類工作，造成該領(lǐng)域的專業(yè)人員短缺。

四是社區(qū)缺乏必要的經(jīng)費保障。

政府是社區(qū)經(jīng)費的主要供給者，與發(fā)達(dá)國家政府投入占社區(qū)經(jīng)費的50%以上相比，我國政府的資金投入只占30%左右。以長春市為例，根據(jù)中共長春市委辦公廳、長春市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《2014 年全市社區(qū)黨組織委員會和居民委員會換屆選舉工作實施方案》的有關(guān)要求，全市每個社區(qū)需配備5～9名社區(qū)居委會成員以及大約20人左右的公益崗位人員。而每個社區(qū)每年只有1.2萬元的工作經(jīng)費和3萬元的用房養(yǎng)護費，這根本無法維持一個社區(qū)的正常開銷，更何況開展居民活動，或引入社會組織服務(wù)。［4］社會資金的捐助也是社區(qū)經(jīng)費的一個重要來源，但由于我國的企業(yè)社會責(zé)任感有待提高，社區(qū)這方面的收入并不高。中國的社區(qū)身為基層居民的自治組織，卻缺乏與之相應(yīng)的財力和財務(wù)自主權(quán)，這使得經(jīng)費短缺的現(xiàn)象普遍存在，經(jīng)費的短缺造成社區(qū)無法及時有效地履行其職能，最終導(dǎo)致社區(qū)的負(fù)擔(dān)加重。

二、國外社區(qū)管理模式及其對中國的啟示

西方國家在社區(qū)的建設(shè)發(fā)展上已經(jīng)有上百年的歷史和經(jīng)驗，也形成了適應(yīng)各自國情的社區(qū)管理模式，可以作為我國社區(qū)改革的參考。通過對國外社區(qū)建設(shè)的研究，國內(nèi)的學(xué)者將國外現(xiàn)行的社區(qū)管理模式大致分為三類：［5］

（一）以美國、加拿大為代表的社區(qū)自治型管理模式。這種模式可謂是公民自治的典范。社區(qū)內(nèi)沒有政府派出機關(guān)，社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)集體完全由社區(qū)內(nèi)居民民主選舉產(chǎn)生，政府只是對社區(qū)進(jìn)行宏觀層面的調(diào)控，通過制定相關(guān)的法律、法規(guī)來協(xié)調(diào)社區(qū)各個利益主體之間的關(guān)系，同時為社區(qū)成員的民主參與提供制度保障，并不對社區(qū)行為進(jìn)行直接的干預(yù)。社區(qū)的管理機構(gòu)可以憑自己的意愿進(jìn)行社區(qū)規(guī)劃，開展社區(qū)活動，引進(jìn)社區(qū)服務(wù)組織。這最大限度地發(fā)揮了社區(qū)的自治性，使社區(qū)的管理機構(gòu)可以全心全意為本社區(qū)居民提供服務(wù)。

（二）以德國、新加坡為代表的政府主導(dǎo)型管理模式。這種模式下，政府會對社區(qū)的建設(shè)進(jìn)行直接的干預(yù)，通過強有力的制度、法律和財政的支持，使社區(qū)的行為與政府保持一致。社區(qū)中會有政府的派出機構(gòu)，政府會直接委任或推薦人員來擔(dān)任社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者；社區(qū)的經(jīng)費主要由政府提供，例如，新加坡政府就負(fù)責(zé)90%的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用和50%的日常運作費用；政府會通過法律來明確社區(qū)的職能范圍，社區(qū)的規(guī)劃發(fā)展也必須接受政府的指導(dǎo)。這類模式的社區(qū)一個顯著的特點就是機構(gòu)完善、行為高效。

（三）以日本、以色列為代表的混合型管理模式。混合型管理模式是介于社區(qū)自治型和政府主導(dǎo)型兩者之間的一種模式。一方面，政府會對社區(qū)的規(guī)劃作出指導(dǎo)并提供社區(qū)所需的主要經(jīng)費，在社區(qū)內(nèi)設(shè)立派駐機構(gòu)來對社區(qū)進(jìn)行間接的管理；另一方面，政府也會對社區(qū)放權(quán)，讓社區(qū)充分發(fā)揮自身的自主性，在法律的框架下按照自己的意愿行事，引導(dǎo)居民積極參與社區(qū)活動。在日本，居民參加社區(qū)活動的比例高達(dá)90%左右。此外，政府還會引入社會組織參與社區(qū)事務(wù)，將大量的社區(qū)服務(wù)交給社會組織來承擔(dān)，這就最終形成了一個由政府指導(dǎo)、居民自治、社會組織參與的有機結(jié)合體。

經(jīng)過多年的探索，這些國家都找到了適合自己國情的社區(qū)發(fā)展道路，在社區(qū)建設(shè)上積累了寶貴的經(jīng)驗，取得了令人滿意的成果。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，盡管它們在政府主導(dǎo)還是社區(qū)自治上的側(cè)重點有所不同，但這些國家的社區(qū)建設(shè)還是有許多共同之處的：一是國家與社會、政府與居民形成合力，發(fā)揮多元積極性，才能很好地解決社區(qū)事務(wù)。即使是政府沒有在社區(qū)中有派出機關(guān)的國家，政府在法律規(guī)范和經(jīng)費支持等方面都給社區(qū)工作提供了重要條件。社區(qū)工作及其問題只靠社區(qū)和居民無法完全承擔(dān)和解決；二是國家和社會、政府與居民在社區(qū)管理上必須有權(quán)能分工與合作。一般而言，國家和政府主要進(jìn)行宏觀管理，主要提供法律、法規(guī)和制度等間接管理方式方法和手段，社區(qū)和居民在微觀和中觀層面上自我組織、自我管理、自我監(jiān)督，國家和社會較少管或不管社區(qū)的微觀和中觀事務(wù)，這樣就可以避免政出多門、互相扯皮等低效率或無效率現(xiàn)象的出現(xiàn)；三是多發(fā)揮私人部門（尤其是私人企事業(yè)單位）、第三部門（社會組織）在社區(qū)建設(shè)中的作用和功能是搞好社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵?，F(xiàn)代社區(qū)與傳統(tǒng)社區(qū)不同，傳統(tǒng)社區(qū)只有公共事務(wù)和私人事務(wù)兩種事務(wù)，隨著福利國家建設(shè)和民主國家建設(shè)，很多社會事務(wù)國家化，很多國家事務(wù)社會化，現(xiàn)代社區(qū)新出現(xiàn)大量的半公半私的事務(wù)，這樣，單靠國家和政府、社區(qū)和居民顯然已經(jīng)很難去解決這些半公半私的事務(wù)，調(diào)動私人部門（尤其是私人企事業(yè)單位）、第三部門（社會組織）的積極性，成為解決現(xiàn)代社區(qū)事務(wù)的關(guān)鍵；四是建立制度化、日?；亩喾狡降群献鞯闹卫頇C制，是搞好現(xiàn)代社區(qū)工作的重要手段。與國家治理主要靠強制性的權(quán)力、命令和控制不同，社區(qū)是居民平等相處、共同協(xié)商的地方，主要靠討論、互讓解決問題。所以，社區(qū)工作要搞好，主要靠建設(shè)一種制度化、日?；挠泄沧R的平等合作機制，并使其高效運轉(zhuǎn)。即使是國家和政府介入比較深、干預(yù)比較多的國家，國家和政府在社區(qū)事務(wù)上與社區(qū)組織、居民個人和社會組織都是平等合作的關(guān)系，而非命令－服從關(guān)系。

上述四點經(jīng)驗，為我國社區(qū)減負(fù)增效的改革提供了有益的啟示。

三、中國社區(qū)減負(fù)增效的思路與方法

總結(jié)國外社區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況，我們提出以下五點實現(xiàn)社區(qū)減負(fù)增效的思路與方法：

（一）完善社區(qū)的相關(guān)法律，建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度

中國社區(qū)的最大問題就是職能繁雜，行政化色彩濃厚。一個小小的社區(qū)居委會卻具有十來項主要職能，涉及數(shù)十個行政部門，幾乎每個行政部門都可以向社區(qū)居委會下派工作任務(wù)，“上面千條線，下面一根針”就是對社區(qū)工作的形象描述。對此，政府首先要完善和細(xì)化相關(guān)的法律法規(guī)，明確社區(qū)的主要職能和權(quán)限，理清社區(qū)和政府行政機構(gòu)之間的關(guān)系，排除其他行政部門對社區(qū)工作的干擾，使社區(qū)回歸其自治的本質(zhì)。以美國為例，在國家層面有《住宅和社區(qū)發(fā)展法》《社區(qū)再投資法》，社區(qū)層面有處理鄰里糾紛、針對社區(qū)車輛停泊、寵物豢養(yǎng)、門前衛(wèi)生的《皮毛法》《社區(qū)泊車管制法》《家庭寵物限養(yǎng)法》《門前三包管理法》等等。［6］這些詳實多樣的法令使得美國的社區(qū)在處理各種問題時，都能做到有法可依，有章可循，這無疑會提高社區(qū)的辦事效率。目前我國只有《中華人民共和國城市居民委員會組織法》等為數(shù)不多的法律法規(guī)，社區(qū)減負(fù)當(dāng)務(wù)之急就是健全法律制度，規(guī)范社區(qū)職能。

其次，就是依法建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。因我國法律中有規(guī)定社區(qū)需協(xié)助行政機關(guān)做好管理工作的條例，且社區(qū)的人、財、物大多由政府部門控制，所以政府在社區(qū)管理中占主導(dǎo)地位是不可避免的。但社區(qū)是獨立的基層自治組織，不應(yīng)成為政府部門的下屬機構(gòu)，準(zhǔn)入制度的建立就可以很好地避免這種情況的發(fā)生。準(zhǔn)入制度應(yīng)該由高層統(tǒng)籌，全面推行，使進(jìn)入到社區(qū)的工作任務(wù)都需經(jīng)過申報審批，這就限制了行政部門向社區(qū)下達(dá)不屬于社區(qū)職能范圍的工作，社區(qū)也能拒絕非自身工作領(lǐng)域的事務(wù)，有效解決了行政部門工作無序進(jìn)入社區(qū)，造成社區(qū)負(fù)擔(dān)過重的問題。對于社區(qū)需要承擔(dān)的工作，也應(yīng)本著“權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”的原則，為社區(qū)管理機構(gòu)提供必要的財政補貼。此外，各行政部門在社區(qū)開展的工作和服務(wù)，也應(yīng)自覺接受社區(qū)居委會的監(jiān)督，不得損害社區(qū)自身的利益。

（二）培養(yǎng)居民的參與意識，促進(jìn)社區(qū)的自治發(fā)展

在我國，社區(qū)作為基層民主自治組織，是實現(xiàn)人民當(dāng)家做主的重要平臺。但由于我國社區(qū)的建設(shè)起步較晚，發(fā)展過程中也存在諸多問題，這就使得居民對社區(qū)缺乏足夠的認(rèn)同感，不愿參與社區(qū)活動。部分居民對社區(qū)的職能認(rèn)識不全，認(rèn)為社區(qū)就是政府的派出機構(gòu)，替政府行使行政職能，并未將自己當(dāng)作社區(qū)構(gòu)成的主體。社區(qū)居民的廣泛參與是社區(qū)自治的前提和基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計，在美國，有80%以上的成年人參加各種社區(qū)志愿活動，其中50%以上的人曾為社區(qū)發(fā)展事業(yè)和社區(qū)組織提供過某種志愿服務(wù)。因此，一方面需要我國的社區(qū)管理機構(gòu)加強社區(qū)的文化建設(shè)，對社區(qū)居民宣傳社區(qū)的主要職能和定位，使其對社區(qū)的本質(zhì)有一個清晰的認(rèn)識；另一方面要建立有效的利益表達(dá)機制、矛盾處理機制等，著力解決與社區(qū)居民切身相關(guān)的問題，以此增強社區(qū)居民對社區(qū)的歸屬感、認(rèn)同感和參與意識，從而積極地參與到社區(qū)事務(wù)中。

同時，還要完善和發(fā)展“四會”制度，以此促進(jìn)社區(qū)自治發(fā)展，“四會”即社區(qū)民情懇談會、社區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)會、社區(qū)決策聽證會、社區(qū)成效民主評議會。首先，要明確“四會”制度的內(nèi)涵，發(fā)揮“四會”在社區(qū)民主自治中的作用。其次，規(guī)范 “四會”的參與人員、召開方式、會議內(nèi)容和一般性程序。再次，規(guī)范“四會”制度建設(shè)的指導(dǎo)者、組織者、參與者、監(jiān)督者，做到分工明確，責(zé)任分明。最后，建立“四會”制度建設(shè)的臺帳記錄制度，為理論研究積累相關(guān)第一手資料，通過理論研究進(jìn)一步推動“四會”制度實踐的發(fā)展。此外，社區(qū)自治組織也是社區(qū)自治發(fā)展的一股重要力量。通過積極的培育社區(qū)自治組織，吸引廣大的社區(qū)居民參與到社區(qū)事務(wù)中來，形成良性的循環(huán)，既培養(yǎng)了居民的參與意識，也促進(jìn)了社區(qū)的自治?？傊?，社區(qū)自治的發(fā)展需要政府、居委會和社區(qū)居民的互相合作和共同努力，三者缺一不可。只有三者同心協(xié)力，共同推進(jìn)，才能使社區(qū)自治實現(xiàn)健康的發(fā)展。

（三）調(diào)整社區(qū)內(nèi)部的職能、權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)，強化多方平等共治的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

目前中國社區(qū)的職能、責(zé)任、權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)過分科層化、行政化，導(dǎo)致權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)的重心比較偏上，即社區(qū)的上級機關(guān)：區(qū)政府及其派出機構(gòu)街道辦事處的權(quán)力和利益太大；而職能、責(zé)任結(jié)構(gòu)的重心比較偏下，即社區(qū)有職（責(zé)）無權(quán)、無利，或社區(qū)職大少權(quán)、少利，這樣，當(dāng)然使中國的社區(qū)有心無力或無心無力，社會基層事務(wù)混亂就成了常見之事。相反，西方國家的社區(qū)有職、有責(zé)、有權(quán)、有利，權(quán)責(zé)相稱，甚至在有些國家，社區(qū)權(quán)大、利大，而職責(zé)不大，經(jīng)費的一半或三分之二由國家和政府提供，社區(qū)壓力不大。因此，要改革社區(qū)職能、 責(zé)任、權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)，由政府部門管的行政職能盡量上收到街道辦和區(qū)政府，適當(dāng)增加國家和政府對社區(qū)的財政撥款，讓社區(qū)有足夠的能力推行全面的“自治”。

在社區(qū)重大問題上，應(yīng)建立社區(qū)平等合作治理的制度化、日?；瘷C制，讓社區(qū)各方有平等合作的積極性和創(chuàng)造性。在“四會”即社區(qū)民情懇談會、社區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)會、社區(qū)決策聽證會、社區(qū)成效民主評議會的基礎(chǔ)上，建構(gòu)參與的任何一方均有一票否決權(quán)的真正平等決策機制，而非現(xiàn)有的平等咨詢機制。

（四）加強社工人員的職業(yè)化程度，提高社區(qū)工作的專業(yè)水平

社工這一概念是上世紀(jì)80年代進(jìn)入我國，并逐步發(fā)展起來的。專業(yè)化的社工人員可以提高社區(qū)管理機構(gòu)的工作效率，令社區(qū)在一個良性、高效、可持續(xù)的情況下不斷發(fā)展。目前，我國的社區(qū)工作人員普遍存在年齡偏大、文化程度不高、專業(yè)水平較低的問題，這使得他們難以適應(yīng)現(xiàn)代化的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展要求。因此，國家需要加強社區(qū)工作隊伍的建設(shè)，制定社區(qū)工作人員的人才發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行相關(guān)的教育培訓(xùn)和政策扶持；制定社區(qū)工作人員的資格認(rèn)定制度，提高社區(qū)工作者的準(zhǔn)入門檻，使社區(qū)工作者朝著制度化、規(guī)范化的方向邁進(jìn)；加強對社區(qū)工作的形象宣傳，讓人們對社區(qū)工作有一個正確的認(rèn)識，吸收更多新生力量參與社區(qū)工作。

在加強人才引進(jìn)的同時，要著力改變社區(qū)現(xiàn)存的管理混亂的問題，使社區(qū)工作朝著專業(yè)化的方向發(fā)展?？梢越梃b國外成熟的社會工作模式和豐富的工作技巧，比如George Brager 在1987年提出了社區(qū)工作的三大策略——合作策略、運動策略和競爭策略，Jack Rothman在同年提出了社區(qū)組織實踐的三大模式——地區(qū)發(fā)展（Locality development）、社會行動（Social action）、社會策劃（Social planning）等工作模式；社區(qū)調(diào)查、居民聯(lián)系溝通、社區(qū)領(lǐng)袖培養(yǎng)、社區(qū)組織催化、社區(qū)資源開發(fā)、組織間的協(xié)調(diào)等工作技巧。［7］同時，要注意和我國的實際情況相結(jié)合，因地制宜，例如我們國家的群眾路線就是一種很好的策略，可以和國外的經(jīng)驗相互結(jié)合，互相促進(jìn)。另外，社區(qū)管理機構(gòu)對社區(qū)工作人員應(yīng)該有定期的考核機制以及適當(dāng)?shù)男匠昙顧C制，充分調(diào)動社區(qū)工作人員的積極性，使社區(qū)能夠高效運轉(zhuǎn)。

（五）引導(dǎo)社區(qū)向社會組織購買服務(wù)，重視非營利組織的作用

社區(qū)實際上就是一個“小社會”，但卻要承擔(dān)“大政府”的職能，這使得社區(qū)不堪重負(fù)。社區(qū)應(yīng)轉(zhuǎn)變工作思路，主動尋找解決問題的方法。通過直接購買或公開招標(biāo)的方式，將某一項社區(qū)服務(wù)交由專業(yè)的社會組織來承當(dāng)，能夠有效減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)。政府應(yīng)當(dāng)建立社區(qū)購買服務(wù)的機制，撥付專項的資金來支持社區(qū)購買社會組織的服務(wù)，通過這種方法，社區(qū)可以向居民提供更加專業(yè)的服務(wù)，這也減輕了社區(qū)行政工作的負(fù)擔(dān)，最終達(dá)到提高社區(qū)工作效率和服務(wù)質(zhì)量的核心目標(biāo)。目前，我國有些地方的社區(qū)已經(jīng)開展了這方面的嘗試，但仍然局限于家政服務(wù)，養(yǎng)老助殘等方面，對一些事務(wù)性的服務(wù)，如醫(yī)療衛(wèi)生、法律咨詢、代收費用等方面尚未完全進(jìn)入，政府應(yīng)該鼓勵社區(qū)進(jìn)一步擴大對社會組織購買服務(wù)的領(lǐng)域。

同時，通過對國外社區(qū)的建設(shè)可以了解到，非營利組織在社區(qū)的發(fā)展中有著不可替代的作用。這主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，非營利組織大都具有專業(yè)的知識背景，有專業(yè)化的設(shè)施和人才，向社區(qū)提供的專業(yè)化服務(wù)可以提高社區(qū)建設(shè)的效率和質(zhì)量；另一方面，非營利組織處在社會網(wǎng)絡(luò)之中，它不僅了解居民的需求，也有能力利用自身的資源在諸如社會福利、環(huán)境保護、文教衛(wèi)等方面發(fā)揮自己的作用，這也在一定程度上減輕了社區(qū)的財政壓力。我國非營利組織的倡導(dǎo)也有多年，但一直處于不溫不火的狀態(tài)，如果將我國非營利組織的發(fā)展和社區(qū)的建設(shè)結(jié)合起來，政府從政策、資金等方面進(jìn)行扶植，也許會達(dá)到一個雙贏的局面。社區(qū)作為一個國家居民居住、生活的基本載體，其資源供給系統(tǒng)日益復(fù)雜，政府機構(gòu)、社區(qū)管理機構(gòu)、社會組織、非營利組織等多元共存，社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展越來越依靠社會各方面的參與和支持，正在走向“共治”的局面。

（施雪華系北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院副院長、二級教授、博士生導(dǎo)師；趙忠辰系北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士生）

1 李東泉. 中國社區(qū)發(fā)展歷程的回顧與展望［J］. 中國行政管理. 2013.5.

2 郭偉和. 當(dāng)前中國城市社區(qū)建設(shè)中存在的問題及對策建議［J］. 長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報. 2004.6.

3 劉遠(yuǎn)舉. 一個居委會怎能承受“126”塊匾［N］. 中國社會報. 2014-06-09（02）.

4 邰雷. 長春市社區(qū)治理減負(fù)問題研究［D］. 吉林大學(xué). 2015.

5 李波. 發(fā)達(dá)國家社區(qū)建設(shè)模式及其對我國的啟示［J］. 山東社會科學(xué). 2009.11.

6 李保明. 國外城市社區(qū)管理模式及其啟示［J］. 中國行政管理. 2013.4.

7 甘炳光等. 社區(qū)工作技巧［M］. 香港社區(qū)工作教育工作者聯(lián)席會議. 1998.