新大氣法落地?fù)?dān)憂

◎ 文 《法人》見(jiàn)習(xí)記者 李立娟

奧運(yùn)藍(lán)、閱兵藍(lán)何時(shí)再現(xiàn)？空氣治理法律能否真正有效落地？這些還有待時(shí)間的考驗(yàn)

制定于1987年，并于1995年和2000年經(jīng)歷兩次修改的《大氣污染防治法》（下稱(chēng)《大氣法》），終于迎來(lái)15年來(lái)的首次大修。

2015年8月29日，修訂后的《大氣法》通過(guò)審議，將于2016年1月1日起實(shí)施。其中對(duì)超排重罰、煤的清潔化利用和重點(diǎn)監(jiān)控范圍等內(nèi)容提出了更加嚴(yán)格的規(guī)定，并取消了現(xiàn)行法律中對(duì)造成大氣污染事故單位罰款“最高不超過(guò)50萬(wàn)元”的限額。

環(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳9月7日在接受媒體采訪時(shí)表示，環(huán)境質(zhì)量的改善是檢驗(yàn)環(huán)保工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)保部門(mén)將進(jìn)一步完善工作思路，改進(jìn)環(huán)境質(zhì)量考核方法，把大氣污染治理水平提到新的高度。

首部環(huán)保單行法

“《大氣法》就是新《環(huán)境保護(hù)法》（下稱(chēng)“新《環(huán)保法》”）實(shí)施后修訂的首部環(huán)境保護(hù)的單行法律。新《環(huán)保法》是總綱，其目的是保護(hù)和改善大氣環(huán)境、水環(huán)境和土壤環(huán)境，防治污染和其他公害。本次立法角度基于整個(gè)大環(huán)境，具有高度概括性?！辟惖项檰?wèn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)研究中心分析師成宇濤在接受《法人》記者采訪時(shí)表示，《大氣法》是新《環(huán)保法》的具體體現(xiàn)，其依據(jù)新《環(huán)保法》的精神，結(jié)合大氣污染防治的具體實(shí)際，詳細(xì)規(guī)定了大氣污染防治的監(jiān)督管理、防治措施、法律責(zé)任等內(nèi)容，為新《環(huán)保法》的實(shí)施提供了依據(jù)。

與此同時(shí)，《大氣法》和《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（下稱(chēng)“大氣十條”）的目標(biāo)是一致的，都是為改善空氣質(zhì)量。不同之處在于，大氣十條規(guī)定的各項(xiàng)措施是指導(dǎo)性的，對(duì)于實(shí)施主體沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力，其重點(diǎn)在于通過(guò)怎樣的措施來(lái)改善空氣質(zhì)量，而《大氣法》作為國(guó)家法律，具有強(qiáng)制性，其重點(diǎn)是明確污染物排放單位的法律責(zé)任。

“新《環(huán)保法》屬于普通法，而大氣污染防治法屬于特別法。前者對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行‘大而全’的一般性規(guī)定，后者則僅針對(duì)大氣的污染防治方面進(jìn)行特別規(guī)范?！北本┦袧h卓律師事務(wù)所朱立新律師在接受《法人》記者采訪時(shí)說(shuō)。

朱立新表示，新《大氣法》針對(duì)2000年舊法長(zhǎng)期以來(lái)存在的源頭治理薄弱、總量控制范圍較小、問(wèn)責(zé)機(jī)制不嚴(yán)等問(wèn)題，全面地進(jìn)行了修訂和完善，進(jìn)步之處可圈可點(diǎn)。

首先是源頭治理：堅(jiān)持規(guī)劃先行、嚴(yán)格環(huán)保準(zhǔn)入，強(qiáng)化污染排放的總量控制和濃度控制；二是綜合施策：綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)和行政手段，突出燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車(chē)、揚(yáng)塵等重點(diǎn)領(lǐng)域以及重點(diǎn)區(qū)域的大氣污染防治；三是強(qiáng)化責(zé)任：增加并強(qiáng)化了關(guān)于政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，明確了企業(yè)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，加大對(duì)污染違法行為的處罰力度，提高違法成本；四是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)：新法不僅針對(duì)當(dāng)前霧霾頻發(fā)的形勢(shì)，建立重污染天氣應(yīng)對(duì)機(jī)制；同時(shí)，新法還著重引導(dǎo)能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立健全長(zhǎng)效機(jī)制。

仍存不足

較之前未修改的版本，本次通過(guò)的修訂版有明顯的改進(jìn)。此外，本次修法在去年曾發(fā)布針對(duì)全社會(huì)的征求意見(jiàn)，可以說(shuō)這次修法，從社會(huì)的關(guān)注度以及學(xué)術(shù)界的關(guān)注度來(lái)看，是空前的。

“之前的修法并沒(méi)有引起普遍的關(guān)注，與我們的生活水平以及霧霾問(wèn)題的關(guān)注度有關(guān)，更主要的是，社會(huì)發(fā)展到了這個(gè)階段，需求層次發(fā)生變化，環(huán)保修法引起公眾的參與?！币晃画h(huán)保專(zhuān)業(yè)人士在接受《法人》記者采訪時(shí)表示。

該人士同時(shí)認(rèn)為，新《大氣法》響應(yīng)了新環(huán)保法的要求，但不足之處是，作為專(zhuān)項(xiàng)法，在法律處罰上“有點(diǎn)不解渴”。新《環(huán)保法》是一個(gè)總的要求，《大氣法》應(yīng)該針對(duì)大氣的特點(diǎn)，做一些更加細(xì)化的規(guī)定，應(yīng)該做出超越新《環(huán)保法》的規(guī)定，目前來(lái)看似乎有些欠缺。

此外，該人士認(rèn)為，新法在強(qiáng)化地方政府責(zé)任界定方面，有點(diǎn)輕描淡寫(xiě)。如限期達(dá)標(biāo)的行為、政府完成的情況，要向人大進(jìn)行匯報(bào)，要公開(kāi)，但如果沒(méi)有完成怎么辦？沒(méi)有及時(shí)匯報(bào)怎么辦？規(guī)劃目標(biāo)的完成，不僅僅是一個(gè)規(guī)劃制訂的問(wèn)題，更主要的是規(guī)劃執(zhí)行的問(wèn)題。

“在眾多的屬性中，大氣的公共物品屬性更強(qiáng)，在大氣防治中更應(yīng)該強(qiáng)化政府的職能。”該人士告訴《法人》記者。

此外，目前對(duì)于大氣排放標(biāo)準(zhǔn)的制定也存在較多質(zhì)疑，包括能源、機(jī)動(dòng)車(chē)、船等設(shè)備的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。目前我國(guó)在相關(guān)研究上也相對(duì)缺乏。

有觀點(diǎn)擔(dān)心，新《大氣法》的修訂看似很?chē)?yán)格，但是在大氣污染防治執(zhí)法方面，我們有前車(chē)之鑒。2000年版的《大氣法》的執(zhí)行情況即應(yīng)該引起足夠的重視。有專(zhuān)家指出，法律本身問(wèn)題不大，但是往往在執(zhí)行過(guò)程中容易存在問(wèn)題，如果舊法沒(méi)有反思，那么新的法律出臺(tái)后，未來(lái)是不是還會(huì)遇到這樣的問(wèn)題？

“在政策的實(shí)施和法律執(zhí)行上，我們過(guò)于倚重政策。法強(qiáng)調(diào)的是普遍性，在嚴(yán)格執(zhí)法的情況下如果還沒(méi)有解決問(wèn)題，我們則需要政策，因?yàn)檎叩纳υ谟谄溽槍?duì)性，我們?cè)谶^(guò)去的大氣污染治理上，存在以‘政’代‘法’的傾向。”一位受訪專(zhuān)家表示。

更突出企業(yè)責(zé)任

新法之下，企業(yè)、公民在大氣污染治理方面應(yīng)該承擔(dān)怎樣的角色？前述相關(guān)人士認(rèn)為，企業(yè)作為污染者，按照污染者的責(zé)任原則，如何切實(shí)的履行其職責(zé)，要依靠政府的監(jiān)督執(zhí)法以及公眾的監(jiān)督。

此外的一個(gè)途徑是受損害之后的訴訟，目前的環(huán)境保護(hù)法的法律通道已經(jīng)打通，可以按照《物權(quán)法》中的損失來(lái)提起訴訟，對(duì)污染企業(yè)或者沒(méi)有特定的損害主體時(shí)，可提起環(huán)境公益訴訟。另外，對(duì)于受損害的群眾，政府可以進(jìn)行法律援助，包括舉證責(zé)任倒置。也就是說(shuō)，民眾的監(jiān)督與政府的加大執(zhí)法是缺一不可的，通過(guò)這些辦法來(lái)讓企業(yè)承擔(dān)污染者的責(zé)任。

朱立新同時(shí)認(rèn)為，作為企業(yè)，尤其是作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必然會(huì)產(chǎn)生污染的生產(chǎn)型企業(yè)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止、減少大氣污染。企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策過(guò)程中，不能只注重經(jīng)濟(jì)效益，也要同時(shí)注重環(huán)境保護(hù)，不能以污染環(huán)境作為代價(jià)來(lái)?yè)Q取企業(yè)利潤(rùn)。

從2013年國(guó)務(wù)院“大氣十條”的頒布，到今年《大氣污染防治法》的修訂，顯示了黨和國(guó)家對(duì)大氣污染治理的決心。從新修訂的《大氣污染防治法》的內(nèi)容來(lái)看，無(wú)論從制度設(shè)計(jì)、問(wèn)責(zé)機(jī)制還是治理措施上，都比以前有了更為完善的法律依據(jù)。但是，由于中國(guó)幅員遼闊，地區(qū)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等因素差異較大，企業(yè)和公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)還不高，很多地方還存在不同程度的地方保護(hù)主義。

“從中央到地方想要不打任何折扣地把該法貫徹實(shí)施并真正落地，還存在很大難度?！敝炝⑿聦?duì)《法人》記者表示。

朱立新同時(shí)建議，應(yīng)該通過(guò)全方面、多角度的宣傳和教育，努力提高公民和企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，讓公民和企業(yè)盡可能自覺(jué)、主動(dòng)地保護(hù)環(huán)境、不去污染環(huán)境。

其次，建立從中央到地方一套有效的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，從嚴(yán)審批、從嚴(yán)監(jiān)管、從重處罰，讓環(huán)境污染者沒(méi)有機(jī)會(huì)污染、不敢污染環(huán)境。

“與此同時(shí)，對(duì)于已經(jīng)污染的大氣環(huán)境，通過(guò)政府主導(dǎo)、聯(lián)合有關(guān)環(huán)境保護(hù)企業(yè)，進(jìn)行綜合性治理?！敝炝⑿伦詈笳f(shuō)道。