“少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃”定向就業(yè)執(zhí)行研究
——基于政策目標(biāo)群體就業(yè)現(xiàn)狀的調(diào)查分析

田 恒 唐興軍

(1貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025；2華東師范大學(xué) 政治學(xué)系，上海 200241)

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“少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃”定向就業(yè)執(zhí)行研究
——基于政策目標(biāo)群體就業(yè)現(xiàn)狀的調(diào)查分析

田 恒1唐興軍2

(1貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025；2華東師范大學(xué) 政治學(xué)系，上海 200241)

定向就業(yè)執(zhí)行的有效性是衡量“少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃”政策成敗的關(guān)鍵。研究表明，定向就業(yè)管理過(guò)程中存在執(zhí)行偏差問(wèn)題。造成該問(wèn)題的原因是多方面的：政策認(rèn)知偏差和宣傳不到位導(dǎo)致政策執(zhí)行受阻；政策執(zhí)行過(guò)程中存在較嚴(yán)重的重控制、輕服務(wù)的傾向；政策目標(biāo)群體偏好的變化導(dǎo)致政策執(zhí)行處于虛置狀態(tài)等?；诖?，確保政策執(zhí)行忠實(shí)于政策目標(biāo)、完善契約關(guān)系等構(gòu)成了化解該政策執(zhí)行問(wèn)題的關(guān)鍵。

“少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃”；契約關(guān)系；定向就業(yè)；政策執(zhí)行

引言

“少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃” (以下簡(jiǎn)稱“骨干人才計(jì)劃”)是國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、推動(dòng)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的一項(xiàng)重大舉措。第一期“骨干人才計(jì)劃”政策為期5年(招生時(shí)間為2006—2010年)，于2013年完成培養(yǎng)工作。該政策對(duì)支持西部地區(qū)和民族地區(qū)教育發(fā)展無(wú)疑具有重要的戰(zhàn)略意義。然而，任何一項(xiàng)有價(jià)值的政策都有賴于它的有效執(zhí)行。因而，對(duì)“骨干人才計(jì)劃”政策執(zhí)行的有效性進(jìn)行研究是衡量該政策績(jī)效的關(guān)鍵。雖然要全面評(píng)估該政策戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度存在困難，但其“定向就業(yè)”規(guī)定的執(zhí)行情況是可以衡量的，即看“定向就業(yè)”是否或在多大程度上得以實(shí)現(xiàn)?！岸ㄏ蚓蜆I(yè)”的結(jié)果可以根據(jù)政策目標(biāo)群體的選擇進(jìn)行衡量，即看畢業(yè)生的履約情況,因?yàn)椤肮舱邎?zhí)行的成功與否，取決于公共政策執(zhí)行過(guò)程中各方參與者(如政策執(zhí)行者、政策目標(biāo)群體等)的策略選擇”[1]。這里主要關(guān)注政策目標(biāo)群體的就業(yè)選擇對(duì)政策執(zhí)行的影響。如果在一定時(shí)期內(nèi)未出現(xiàn)違約或出現(xiàn)違約但已按照定向培養(yǎng)協(xié)議得到了有效管理，那么可以認(rèn)為，該政策得到了“有效執(zhí)行”。更具體地講，就是要回答“定向就業(yè)執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生了什么”和“為何發(fā)生”這兩個(gè)基本問(wèn)題。基于此，我們首先就“骨干人才計(jì)劃”畢業(yè)生的就業(yè)情況展開(kāi)了調(diào)查，接著結(jié)合訪談資料對(duì)該政策執(zhí)行中所產(chǎn)生的問(wèn)題作進(jìn)一步闡釋。

關(guān)于“定向就業(yè)”的規(guī)定可分為簽訂定向協(xié)議、招生單位控制、定向單位違約管理三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。依據(jù)三個(gè)環(huán)節(jié)的具體政策規(guī)定和初期的訪談信息，我們制定了相關(guān)問(wèn)卷，于2013年對(duì)第一期畢業(yè)生的履約情況作了調(diào)查。通過(guò)滾雪球的方式，本次調(diào)查共收得問(wèn)卷119份，其中有效問(wèn)卷116份。在116人當(dāng)中，女生52人，男生64人，分別占44.83%和55.17%；漢族學(xué)生15人，少數(shù)民族學(xué)生101人，分別占12.93%和87.07%；2009屆畢業(yè)生7人，2010屆畢業(yè)生26人，2011屆畢業(yè)生34人，2012屆畢業(yè)生23人，2013屆畢業(yè)生26人(均為基本確定就業(yè)去向的畢業(yè)生)，分別占6.03%、22.41%、29.31%、19.83%、22.41%；在職碩士研究生18人，非在職碩士研究生94人，在職博士研究生2人，非在職博士研究生2人，分別占15.52%、81.03%、1.72%、1.72%；就生源地看，本次調(diào)查的研究生基本涵蓋了“骨干人才計(jì)劃”名額分配所列的大多數(shù)省、自治區(qū)和直轄市(只有黑龍江和重慶未涉及到)，其中排在前五位的分別是貴州省、新疆維吾爾自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)和湖北省，分別為36人、17人、15人、12人和8人(如圖1所示)；這116名調(diào)查對(duì)象來(lái)自42個(gè)招生單位。

圖1 調(diào)查對(duì)象所屬生源地及人數(shù)

一、執(zhí)行中“發(fā)生了什么”以及“為何發(fā)生”

“定向就業(yè)”協(xié)議的簽訂過(guò)程是契約關(guān)系構(gòu)建的制度化過(guò)程，它起始于定向協(xié)議簽訂的環(huán)節(jié)。調(diào)查顯示，所有研究生都在擬錄取之前與定向單位和培養(yǎng)單位簽訂了定向培養(yǎng)協(xié)議。這說(shuō)明政策在此環(huán)節(jié)是得到有效執(zhí)行的。定向培養(yǎng)協(xié)議的簽訂意味著有關(guān)各方的權(quán)利與義務(wù)得以明確，構(gòu)成了后續(xù)階段執(zhí)行政策的依據(jù)。

在定向就業(yè)管理過(guò)程中，招生單位控制環(huán)節(jié)的執(zhí)行情況對(duì)于整個(gè)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。招生單位的控制主要是通過(guò)將研究生的畢業(yè)證書(shū)直接寄往其相應(yīng)的定向單位來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這種規(guī)定意味著研究生畢業(yè)時(shí)不能直接領(lǐng)取相應(yīng)的畢業(yè)證、學(xué)位證等相關(guān)證書(shū)和檔案，因而限制了研究生異地自由擇業(yè)的機(jī)會(huì)、降低了研究生違約的可能性。調(diào)查顯示，116人當(dāng)中有92人的畢業(yè)證書(shū)(學(xué)位證書(shū))是由培養(yǎng)單位直接寄往定向單位，占79.31%，另外24人(涉及17所高校)的畢業(yè)證(學(xué)位證)并未由培養(yǎng)單位寄往定向單位，占20.69%。進(jìn)一步分析這種情況可發(fā)現(xiàn)，有的學(xué)校是由研究生院學(xué)位辦負(fù)責(zé)將畢業(yè)生的畢業(yè)證直接寄往定向單位，學(xué)位證則直接發(fā)放給研究生本人。然而，有的畢業(yè)生則是動(dòng)用導(dǎo)師資源與關(guān)系，將畢業(yè)證(學(xué)位證)和檔案直接從研究生院提取出來(lái)①。這說(shuō)明各培養(yǎng)單位在此環(huán)節(jié)中的控制程度存在差異。

作為“定向就業(yè)”執(zhí)行過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，定向單位違約管理的執(zhí)行情況直接影響著政策成功的可能性。定向單位違約管理環(huán)節(jié)主要涉及定向單位為畢業(yè)生提供相關(guān)就業(yè)服務(wù)和違約追責(zé)等工作。總體而言，對(duì)“定向單位按照定向培養(yǎng)協(xié)議嚴(yán)格執(zhí)行了定向就業(yè)的規(guī)定”表示“完全同意”的占8.62%，表示“同意”的占31.03%，表示“基本同意”的占33.62%，表示“完全不同意”的占26.72%。這一定程度上反映了“骨干人才計(jì)劃”定向就業(yè)沒(méi)有得到很好落實(shí)，政策執(zhí)行中存在較大偏差。這種偏差可以通過(guò)如下三組調(diào)查數(shù)據(jù)得到進(jìn)一步證實(shí)：一是關(guān)于定向單位或定向地區(qū)是否出臺(tái)針對(duì)“骨干人才計(jì)劃”畢業(yè)生就業(yè)政策的調(diào)查。調(diào)查顯示，有13人表示定向單位或定向地區(qū)出臺(tái)了針對(duì)該專項(xiàng)人才計(jì)劃的就業(yè)政策，占11.21%；有75人表示定向單位或定向地區(qū)未出臺(tái)針對(duì)該專項(xiàng)人才計(jì)劃的就業(yè)政策，占64.66%；有28人則表示不清楚，占24.14%。在問(wèn)及“定向單位或定向地區(qū)提供的就業(yè)信息和指導(dǎo)服務(wù)對(duì)我回去就業(yè)幫助很大”這一信息時(shí)，表示“完全同意”的只占2.59%，表示“同意”的占6.9%，表示“基本同意”的占21.55%，表示“完全不同意”的占68.97%。這一定程度上反映出定向單位或定向地區(qū)提供的就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)缺乏針對(duì)性和有效性。二是關(guān)于畢業(yè)生是否已按照定向培養(yǎng)協(xié)議回定向單位或定向地區(qū)就業(yè)的調(diào)查。調(diào)查顯示，有91人表示已經(jīng)按照定向培養(yǎng)協(xié)議回定向單位或定向地區(qū)就業(yè)，占78.45%；有25人表示未按照定向培養(yǎng)協(xié)議規(guī)定回定向單位或定向地區(qū)就業(yè)，占21.55%。從就業(yè)去向看，回生源地就業(yè)比例(78.45%)預(yù)示著“骨干人才計(jì)劃”政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有一定保障，但異地就業(yè)比例(21.55%)的偏高同樣反映出存在“政策失敗”的風(fēng)險(xiǎn)。它更反映出了“違約事實(shí)”與“違約需求”的客觀存在。關(guān)于這一點(diǎn)，我們還可以從另外一組數(shù)據(jù)窺見(jiàn)一斑。調(diào)查顯示，對(duì)“據(jù)我了解，報(bào)考少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃的同學(xué)都已經(jīng)按協(xié)議規(guī)定回定向單位或定向地區(qū)就業(yè)”持“完全同意”、“同意”、“基本同意”和“完全不同意”的比例分別為4.31%、20.69%、56.03%和18.97%。這透露給我們的信息是，存在相當(dāng)一部分研究生可能并未按照定向培養(yǎng)協(xié)議的規(guī)定履約。三是關(guān)于違約管理的落實(shí)情況的調(diào)查。按政策規(guī)定，若未回定向單位或定向地區(qū)就業(yè)，必須按照協(xié)議規(guī)定向定向單位退還攻讀學(xué)位期間所享受的免費(fèi)教育經(jīng)費(fèi)和工資或其他福利待遇，并繳納該費(fèi)用50%的違約金。調(diào)查顯示，在未按照定向培養(yǎng)協(xié)議回定向單位或定向地區(qū)就業(yè)的25人中，有11人表示已按照協(xié)議約定歸還了相關(guān)費(fèi)用并支付了違約金，占44%；有14人(這些人的生源地涉及湖北省、湖南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、四川省、青海省、貴州省、云南省和新疆維吾爾自治區(qū)等)表示并未按照協(xié)議約定歸還相關(guān)費(fèi)用并支付違約金，占56%。這說(shuō)明違約管理在一定程度上沒(méi)有得到有效落實(shí)。

無(wú)疑，政策目標(biāo)群體的行為選擇對(duì)政策執(zhí)行效果具有特定的影響，因而有必要對(duì)畢業(yè)生的就業(yè)選擇及促成此種選擇的動(dòng)因展開(kāi)分析。調(diào)查顯示，影響研究生是否回定向單位或定向地區(qū)就業(yè)的因素是多方面的(如圖2、圖3所示)。從圖2可看出，研究生之所以選擇回定向單位或定向地區(qū)就業(yè)，考慮的前四個(gè)因素分別是自愿履行定向協(xié)議規(guī)定(占60.44%)、難以承受違約所需成本(占43.96%)、家人希望我回家鄉(xiāng)就業(yè)(占42.86%)和無(wú)法提供異地就業(yè)所需檔案(占37.36%)。而回定向單位或地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)多、定向單位或地區(qū)就業(yè)政策吸引所發(fā)揮的作用則并不明顯。從圖3可知，畢業(yè)生之所以不選擇回定向單位或定向地區(qū)就業(yè)，考慮的前四個(gè)因素分別是所學(xué)專業(yè)在定向地區(qū)需求小導(dǎo)致就業(yè)困難(占40.91%)、其他(占31.82%)、在外能獲得更好的待遇和更多的發(fā)展機(jī)會(huì)(占27.27%)、定向地區(qū)的單位對(duì)定向生存在就業(yè)歧視(占27.27%)。需要注意的是，定向單位給予了寬松的就業(yè)空間和選擇(占18.18%)也是研究生之所以選擇不回定向單位或定向地區(qū)就業(yè)的一個(gè)重要外在因素，它反映了定向單位或地區(qū)在就業(yè)選擇上給予研究生一定的自主權(quán)，這取決于地方政府在定向就業(yè)執(zhí)行過(guò)程中對(duì)自由裁量權(quán)的把握。

圖2 選擇回定向單位或定向地區(qū)就業(yè)的動(dòng)因

圖3 選擇不回定向單位或定向地區(qū)就業(yè)的動(dòng)因

二、“定向就業(yè)”執(zhí)行偏差的進(jìn)一步闡釋

基于以上的分析可見(jiàn)，“骨干人才計(jì)劃”定向就業(yè)政策執(zhí)行偏差主要發(fā)生在招生單位培養(yǎng)與控制、定向單位違約管理等環(huán)節(jié)。下面將從政策認(rèn)知偏差、違約管理中的不同傾向以及目標(biāo)群體就業(yè)偏好的變化三個(gè)方面進(jìn)一步做出闡述。

第一，政策認(rèn)知偏差導(dǎo)致政策執(zhí)行效果受到影響。《教育部 國(guó)家發(fā)展改革委 國(guó)家民委 財(cái)政部 人事部關(guān)于大力培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才的意見(jiàn)》(教民[2004]5號(hào))明確指出：“大力培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才是實(shí)踐‘三個(gè)代表’重要思想，貫徹落實(shí)國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和全面建設(shè)小康社會(huì)的迫切需要；是貫徹黨的民族政策、增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的現(xiàn)實(shí)需要；是國(guó)家以科教興國(guó)戰(zhàn)略推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的重大舉措，是內(nèi)地高校責(zé)無(wú)旁貸的政治任務(wù)?！彪m然這一規(guī)定明確了“骨干人才計(jì)劃”的戰(zhàn)略目標(biāo)和具體推進(jìn)路線，但在政策執(zhí)行過(guò)程中存在認(rèn)知偏差和宣傳不到位的事實(shí)。一是招生目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)定規(guī)模②和就業(yè)過(guò)程中存在就業(yè)歧視一定程度上是因政策宣傳不到位所致，反映了定向單位和招生培養(yǎng)單位對(duì)該政策缺乏足夠的重視。政策宣傳不到位也會(huì)導(dǎo)致報(bào)考該計(jì)劃的研究生對(duì)該政策一知半解，甚至后悔報(bào)考該計(jì)劃，進(jìn)而增加了畢業(yè)生違約的可能性。二是部分招生培養(yǎng)單位在“骨干人才計(jì)劃”實(shí)施初期存在一定的抵觸情緒，認(rèn)為降分招收這批少數(shù)民族研究生會(huì)影響其教學(xué)質(zhì)量和聲譽(yù)，因而對(duì)“骨干人才計(jì)劃”研究生的培養(yǎng)、管理、就業(yè)等缺乏足夠的重視。正如一位受訪者所回憶的：“2007年我報(bào)考某高校時(shí)曾致電該校研究生院咨詢少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃的招生信息(當(dāng)時(shí)該校沒(méi)有公布該計(jì)劃的具體招生信息)，被告知他們不會(huì)在學(xué)校網(wǎng)站公布該計(jì)劃的相關(guān)信息，理由是該計(jì)劃不是什么光彩的事情。”③另外一位受訪者則對(duì)畢業(yè)階段受到的諸多歧視表達(dá)了看法：“我在畢業(yè)的時(shí)候有一種強(qiáng)烈的感覺(jué)，學(xué)校就業(yè)中心對(duì)我們少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃的學(xué)生太有看法啦，好像不是親娘生的似的。因?yàn)槲沂菓?yīng)屆生考上這個(gè)計(jì)劃的研究生，就沒(méi)有具體的定向單位。我當(dāng)時(shí)去問(wèn)推薦表、就業(yè)協(xié)議等相關(guān)事情的時(shí)候，就業(yè)中心那幾個(gè)工作人員極不友好地說(shuō)：‘少數(shù)民族高層次骨干人才我們是不管的，從哪里來(lái)回哪里去，你們沒(méi)有推薦表和就業(yè)協(xié)議的，更不用說(shuō)報(bào)到證了’。而實(shí)際上我們應(yīng)屆生上來(lái)的是可以有就業(yè)協(xié)議和報(bào)到證的，當(dāng)然我也是幾經(jīng)周折才拿到的。”④可見(jiàn)，認(rèn)知偏差是造成政策執(zhí)行受阻的重要因素。

第二，政策執(zhí)行過(guò)程中存在較嚴(yán)重的重控制、輕服務(wù)的傾向。為了確保政策執(zhí)行的成功，適當(dāng)?shù)男姓刂剖潜匾?，但這并不意味著可以忽視服務(wù)。定向單位在執(zhí)行定向就業(yè)過(guò)程中，存在兩種忽視服務(wù)的傾向：一種是過(guò)分強(qiáng)調(diào)通過(guò)定向就業(yè)的約束性條件及其懲罰性措施來(lái)規(guī)范畢業(yè)生的就業(yè)選擇，而忽視向畢業(yè)生提供就業(yè)服務(wù)和指導(dǎo)。正如一位受訪者所言：“不是我不想回去，而是回去后發(fā)現(xiàn)我所學(xué)的專業(yè)在生源地很難找到工作。當(dāng)?shù)夭块T也沒(méi)有為我們提供相關(guān)的就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)，所以我必須出來(lái)。這能算我違約嗎？”⑤另一種是在定向單位違約管理環(huán)節(jié)，存在“象征性執(zhí)行”的傾向。一些定向單位和定向地區(qū)忽視了“骨干人才計(jì)劃”的政策目標(biāo)，以畢業(yè)生無(wú)法就業(yè)等為由默許其在異地靈活就業(yè)。另外，自《教育部辦公廳關(guān)于做好“少數(shù)民族高層次骨干人才”研究生就業(yè)工作的意見(jiàn)》(教民廳[2008]10號(hào))出臺(tái)以來(lái)，只有少數(shù)省、自治區(qū)⑥相繼出臺(tái)了專門針對(duì)“骨干人才計(jì)劃”研究生就業(yè)的指導(dǎo)性政策。實(shí)際上，各省、自治區(qū)、直轄市對(duì)“骨干人才計(jì)劃”在各自轄區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的(人才)戰(zhàn)略定位是不同的(受到人才需求的影響)，這反映了政策執(zhí)行主體偏好的差異性，這種偏好的差異性可通過(guò)控制程度和服務(wù)能力所構(gòu)成的不同執(zhí)行模式來(lái)體現(xiàn)。這里的“控制程度”是指“定向就業(yè)”執(zhí)行過(guò)程中的約束性條件及其強(qiáng)度；“服務(wù)能力”指各省、自治區(qū)、直轄市對(duì)研究生提供就業(yè)服務(wù)的能力，包括其服務(wù)的意愿、服務(wù)的內(nèi)容、服務(wù)機(jī)制與創(chuàng)新等方面。由于“控制程度”和“服務(wù)能力”的差異，“定向就業(yè)”將呈現(xiàn)出不同的執(zhí)行結(jié)果。這些不同的執(zhí)行結(jié)果可用“自由放任模式”、“懲罰控制模式”、“服務(wù)象征模式”和“服務(wù)管理模式”來(lái)表示(如圖4所示)。“自由放任模式”指定向就業(yè)的執(zhí)行主體采取自由放任的態(tài)度，對(duì)違約行為不做任何反應(yīng)，也不為其提供相關(guān)的就業(yè)信息和指導(dǎo)服務(wù)；“懲罰控制模式”指執(zhí)行主體過(guò)分強(qiáng)調(diào)定向就業(yè)的約束性條件，忽視了“骨干人才計(jì)劃”研究生異地就業(yè)的需求；“服務(wù)象征模式”指在“定向就業(yè)”執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行主體注意到了研究生異地就業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求，但卻忽視了該計(jì)劃所追求的政策目標(biāo)；“服務(wù)管理模式”既注重通過(guò)適當(dāng)?shù)目刂剖侄魏头?wù)措施來(lái)保障“骨干人才計(jì)劃”政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也對(duì)“骨干人才計(jì)劃”研究生異地就業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求有所關(guān)懷，并針對(duì)定向就業(yè)過(guò)程中的問(wèn)題出臺(tái)了相關(guān)措施，它是一種最為有效的執(zhí)行模式。

圖4 “定向就業(yè)”政策規(guī)定的執(zhí)行模式

第三，政策目標(biāo)群體偏好的變化引致政策執(zhí)行處于“虛置”狀態(tài)。盡管“骨干人才計(jì)劃”畢業(yè)生的就業(yè)是契約式的，并以一定的約束性條件和具有懲罰性的制度來(lái)規(guī)范，但研究生就業(yè)偏好的變化將對(duì)政策執(zhí)行帶來(lái)不確定性和挑戰(zhàn)?！肮歉扇瞬庞?jì)劃”之所以會(huì)受到越來(lái)越多考生的青睞，選擇該計(jì)劃來(lái)為獲取名校研究生入學(xué)資格上“雙保險(xiǎn)”，在一定程度上是基于自身利益考慮而做出的權(quán)宜之計(jì)。時(shí)值畢業(yè)的時(shí)刻，研究生面臨更加開(kāi)放和競(jìng)爭(zhēng)激烈的人力資源市場(chǎng)，基于獲得更多的報(bào)酬和職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)、個(gè)人生活質(zhì)量的改善、發(fā)達(dá)城市便利的公共服務(wù)以及個(gè)人婚戀等因素考慮，畢業(yè)生存在強(qiáng)烈的違約動(dòng)機(jī)。當(dāng)預(yù)期的收益大于違約的成本時(shí)違約行為便發(fā)生了?，F(xiàn)實(shí)中，“違約管理失敗”(即定向單位無(wú)法對(duì)畢業(yè)生單方面違約的情形實(shí)施有效管理的現(xiàn)象)是客觀存在的。造成違約管理失敗的一個(gè)重要因素是在定向就業(yè)執(zhí)行中存在信息不對(duì)稱或研究生變相就業(yè)導(dǎo)致違約管理難以執(zhí)行或執(zhí)行成本較高的情況。正如一位受訪者所言：“雖然我的畢業(yè)證和檔案被卡在了教育廳，但我現(xiàn)在的工作(藝術(shù)創(chuàng)作)并不會(huì)因此受到影響。我現(xiàn)在不會(huì)去理睬這個(gè)事情的，等到有一天需要的時(shí)候再說(shuō)?！雹哂纱丝梢?jiàn)，畢業(yè)生就業(yè)偏好的變化可能引發(fā)“違約管理失敗”，進(jìn)而造成定向就業(yè)的執(zhí)行處于一種“虛置”狀態(tài)。

三、提升政策執(zhí)行力的建議

基于“骨干人才計(jì)劃”政策的長(zhǎng)期目標(biāo)考慮，可將該政策的執(zhí)行過(guò)程看作是公共利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。要確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，除了要加強(qiáng)研究生的信息管理、誠(chéng)信教育、就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)等工作外，還必須從以下兩個(gè)方面來(lái)增強(qiáng)該政策的執(zhí)行力。

一是通過(guò)強(qiáng)化各政策主體間政策認(rèn)知的一致性與合作來(lái)確保政策執(zhí)行忠實(shí)于政策目標(biāo)。“骨干人才計(jì)劃”包含旨在解決西部和民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解西部和民族地區(qū)少數(shù)民族高層次人才匱乏等多重目標(biāo)。這說(shuō)明該政策具有比較明晰的政策目標(biāo)，且試圖通過(guò)“定向就業(yè)”這種契約來(lái)確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。明確的政策目標(biāo)和運(yùn)行原則避免了政策執(zhí)行主體曲解政策和鉆空子的行為。正如列寧曾明確指出的，“方針明確的政策是最好的政策。原則明確的政策是最實(shí)際的政策”[2]。但我們也注意到，“定向就業(yè)”的執(zhí)行過(guò)程仍然存在政策執(zhí)行偏離政策目標(biāo)的問(wèn)題。造成這種問(wèn)題的原因是多方面的，其中，各相關(guān)政策執(zhí)行主體的認(rèn)知偏差是不可忽視的因數(shù)。因此，必須增強(qiáng)各執(zhí)行主體政策認(rèn)知的一致性和加強(qiáng)合作來(lái)強(qiáng)化政策執(zhí)行主體的責(zé)任感和服務(wù)意識(shí)，消除不利于政策執(zhí)行的因素，從而防止政策執(zhí)行失敗的發(fā)生。另外，地方政府應(yīng)當(dāng)以少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要來(lái)引導(dǎo)考生的專業(yè)選擇，以避免畢業(yè)生因?qū)I(yè)不符合市場(chǎng)需求而造成違約。

二是進(jìn)一步完善“骨干人才計(jì)劃”政策畢業(yè)生的契約關(guān)系。實(shí)際上，“骨干人才計(jì)劃”的執(zhí)行過(guò)程是一個(gè)實(shí)現(xiàn)契約關(guān)系及其調(diào)整的過(guò)程。按照麥克尼爾的觀點(diǎn)，“持續(xù)的契約關(guān)系的存在造成了這樣一種期待：未來(lái)的交換將會(huì)發(fā)生，并通過(guò)現(xiàn)存關(guān)系(不管是不是等級(jí)性)的動(dòng)力以部分可預(yù)見(jiàn)的模式發(fā)生”[3]?！肮歉扇瞬庞?jì)劃”政策明確了該計(jì)劃相關(guān)主體之間的契約關(guān)系。這種契約關(guān)系可能隨著畢業(yè)生就業(yè)偏好的變化而發(fā)生改變，因此，如何化解政策執(zhí)行的有效性(如政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn))與就業(yè)偏好變化所產(chǎn)生的沖突就成為關(guān)鍵。為了確?！肮歉扇瞬庞?jì)劃”政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，可從以下兩個(gè)方面進(jìn)一步完善其契約關(guān)系：一方面，維持契約關(guān)系來(lái)規(guī)范和調(diào)節(jié)政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)群體的行為，但需要轉(zhuǎn)變重行政控制、輕服務(wù)的觀念和行為，通過(guò)創(chuàng)新就業(yè)服務(wù)等方式來(lái)鼓勵(lì)畢業(yè)生自覺(jué)履約；另一方面，基于“骨干人才計(jì)劃”政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)考慮，可逐漸擴(kuò)大定向就業(yè)的范圍，即從以生源地為中心的定向就業(yè)轉(zhuǎn)向以西部和民族地區(qū)為中心的定向就業(yè)。在確?！肮歉扇瞬庞?jì)劃”政策戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下，通過(guò)適當(dāng)放寬就業(yè)限制，促進(jìn)研究生靈活、充分就業(yè)。

注 釋

① 根據(jù)受訪者B的訪談資料整理。

② 按照《教育部 國(guó)家發(fā)展改革委 國(guó)家民委 財(cái)政部 人事部關(guān)于大力培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才的意見(jiàn)》(教民[2004]5號(hào))的規(guī)定：“從2005年開(kāi)始選擇部分中央部委所屬院校試點(diǎn)招生2 500人(其中，博士生500人，碩士生2 000人)，經(jīng)過(guò)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，至2007年達(dá)到年招生5 000人的規(guī)模，其中博士生1 000人(按國(guó)家統(tǒng)一學(xué)制執(zhí)行)，碩士生 4 000人(學(xué)習(xí)時(shí)間四年，其中一年為基礎(chǔ)強(qiáng)化培訓(xùn)時(shí)間)。”2007年實(shí)際只招生3 700人，直到2010年才達(dá)到5 000人的規(guī)模。

③ 根據(jù)受訪者C的訪談資料整理。

④ 根據(jù)受訪者B的訪談資料整理。

⑤ 根據(jù)受訪者D的訪談資料整理。

⑥ 各省、自治區(qū)、直轄市教育廳、民委等網(wǎng)站公布的資料顯示，截至2013年底，只有內(nèi)蒙古、湖南、廣西、貴州、青海、寧夏、新疆等省市出臺(tái)了促進(jìn)“骨干人才計(jì)劃”畢業(yè)生就業(yè)的專項(xiàng)政策。就地方政府出臺(tái)的專項(xiàng)就業(yè)政策而言，在具體規(guī)定上也存在一些差異。例如，新疆維吾爾自治區(qū)規(guī)定違約金為培養(yǎng)成本的30%，而其他地方政府規(guī)定違約金占培養(yǎng)成本的50%(中央政策規(guī)定為50%)。

⑦ 根據(jù)受訪者A的訪談資料整理。

[1] 張金馬．公共政策分析：概念、過(guò)程、方法[M]．北京：人民出版社，2004：391-392．

[2] 列寧．列寧全集：第12卷[M]．北京：人民出版社，1958：9．

[3] (美)麥克尼爾．新社會(huì)契約論[M]．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994：7．

(責(zé)任編輯 龔 勤)

The Study of "Oriented Employment" Policy Implementation Process of"the Program of High-level Backbone Talents from Ethnic Minorities"——An Analysis Based on a Questionnaire for Policy Target Group Employment

TIANHeng1TANGXingjun2

(1School of Public Administration, GuiZhou University of Finance and Economics, Guiyang Guizhou 550025；2Department of Politics, East China Normal University, Shanghai 200241)

The effectiveness of the"oriented employment" is the key to measure success or failure of the policy of "the program of high-level backbone talents from ethnic minorities". Studies have shown that there are some problems such as inconsistency and implementing deviation in the managing process of the "oriented employment" policy. The problems are caused for several reasons, including the policy implementation obstruction caused by policy cognitive bias and ineffective propaganda, the serious unbalanced trend of intensive control and neglecting service in the process of policy implementation, and the policy implementing false caused by the preference change of the policy target groups, etc. Therefore, the key of resolving the policy implementing problems is to ensure that the policy implementation should be faithful to policy targets, and the contractual relations should also be improved.

"the program of high-level backbone talents from ethnic minorities"；contract；oriented employment；policy implementation

2015-03-14

田恒(1984— )，男，講師，博士，研究方向：公共政策、分權(quán)治理。

唐興軍(1984— )，男，博士生，研究方向：利益集團(tuán)與政黨政治。

10.3969/j.ISSN.2095-4662.2015.04.012

D035

A

2095-4662(2015)04-0067-06