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    連云港農(nóng)村土地資源利用存在的問題及其對(duì)策研究

    2015-11-24 08:25:16李娟
    企業(yè)導(dǎo)報(bào) 2015年19期
    關(guān)鍵詞:連云港土地農(nóng)村

    李娟

    摘 要:通過(guò)對(duì)連云港農(nóng)村土地資源的利用狀況進(jìn)行分析研究,發(fā)現(xiàn)連云港農(nóng)村土地資源利用現(xiàn)狀存在投入不足、監(jiān)管不到位、制度不完善等問題,可以通過(guò)完善土地管理法規(guī)制度,建全土地管理機(jī)構(gòu),積極做好土地綜合整治工作,強(qiáng)化土地規(guī)劃管理,增加土地開發(fā)利用的投入等措施來(lái)解決。

    關(guān)鍵詞:連云港;農(nóng)村;土地

    人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情,隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,人地矛盾日益尖銳。農(nóng)村土地利用方式粗放低效,耕地后備資源不足,耕地?cái)?shù)量逐年減少已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地資源利用所面臨的主要挑戰(zhàn),必須高度重視農(nóng)村土地資源保護(hù)工作,珍惜土地、合理利用和開發(fā)土地。隨著連云港城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地需求量不斷加大,人多地少、規(guī)劃與實(shí)施等問題突出,研究連云港農(nóng)村土地資源的利用的現(xiàn)狀和問題,探索相應(yīng)的解決措施,能夠?yàn)閷?duì)今后連云港農(nóng)村土地資源的進(jìn)一步發(fā)展與利用提供參考。

    一、連云港農(nóng)用土地的概況

    連云港農(nóng)用土地面積為5163.96平方公里,占土地種面積的67.8%。其中耕地面積為3924.86平方公里,占農(nóng)用土地面積的76.0%,園林面積為158.46平方公里,占占農(nóng)用土地的3.1%,林地面積為146.89平方公里,占農(nóng)用土地的2.8%。連云港農(nóng)用土地類型多樣,土壤種類繁多,擁有境內(nèi)有山地、丘陵、平原、灘涂海島等多種土地,擁有砂質(zhì)土、黏質(zhì)土、壤土、鹽堿土等土壤有63個(gè)土種,為土地開發(fā)提供了豐富多樣的基質(zhì)條件。

    二、連云港農(nóng)村土地資源利用存在問題

    (一)土地資源利用投入不足。(1)土地資源利用資金投入不足。 連云港屬于蘇北地區(qū),財(cái)政綜合實(shí)力較低,土地資源利用配套資金短缺,尤其是村莊整治,在項(xiàng)目開展初期,資金不足直接影響工程質(zhì)量,不利于土地資源開發(fā)項(xiàng)目的可持續(xù)開展,不能調(diào)動(dòng)農(nóng)村集體組織轉(zhuǎn)變土地利用方式的積極性,增加了土地治理利用的難度。耕地重用輕養(yǎng),廣種薄收,造成土地肥力下降,林地亂砍濫伐,毀林開荒等,造成山上植被覆蓋率下降,引起水土流失。(2)土地開發(fā)者能力有限。連云港很城鄉(xiāng)勞動(dòng)報(bào)酬差別大,種糧成本高,還要經(jīng)受自然災(zāi)害的危險(xiǎn),特別是在連云港西、北部山區(qū),農(nóng)民完全是看天種田吃飯,農(nóng)民為獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益,大多數(shù)都選擇外出打工經(jīng)商,農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)者是婦女、老人,土地開發(fā)能力有限,土地耕種經(jīng)濟(jì)效益不高?;屎娃r(nóng)藥的過(guò)量使用直接加重了土壤酸化的程度造成地力下降,土壤板結(jié),直接導(dǎo)致農(nóng)作物發(fā)病率升高,農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)下滑。

    (二)農(nóng)村土地資源監(jiān)管不到位。(1)土地流轉(zhuǎn)缺乏監(jiān)管。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中,由于頂層設(shè)計(jì)不夠細(xì)致,對(duì)土地流轉(zhuǎn)后種什么作物,什么用途沒有剛性約束,農(nóng)戶往往以效益最大化為目標(biāo),選擇風(fēng)險(xiǎn)小、見效快、效益高的果林、花卉等副業(yè)。造成農(nóng)地不農(nóng)用,農(nóng)地不種糧,土地資源沒有充分優(yōu)化配置。(2)土地管理缺乏有效制約措施。據(jù)調(diào)查表明,在連云港部分農(nóng)村35%農(nóng)戶超過(guò)三處宅基地(包括住房、閑置房、空地),

    45%農(nóng)戶均有2處宅基地,20%農(nóng)戶只有一處宅基地。[1]甚至違法違規(guī)占用土地,這部分違法用地面積小、宗數(shù)多、分布廣,由于涉及群眾切身利益,強(qiáng)制拆除難度很大。有的賣地搞小產(chǎn)房開發(fā)、建房,甚至還有建新不拆舊的現(xiàn)象,普遍存在閑置、空房、空地的現(xiàn)象。雖然相關(guān)法規(guī)對(duì)農(nóng)民違法建房占地行為、非法買賣土地行為明確了處置辦法,但可操作性不強(qiáng),只是原則性和宏觀控制,與實(shí)際管理不相匹配,缺乏有效的制約措施,往往是清理容易處置難。(3)基層組織用地理念滯后。連云港基層組織土地節(jié)約集約利用的觀念不強(qiáng),長(zhǎng)期形成的用地理念滯后,對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地資源利用的嚴(yán)峻形勢(shì)認(rèn)識(shí)不足,對(duì)耕地保護(hù)的宣傳工作也不盡到位,沒有做好《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和宣傳,土地節(jié)約集約利用的觀念還沒有完全深入人心,在嚴(yán)格落實(shí)土地政策和節(jié)約集約利用土地上還仍然存在很大的差距。特別是一些村干部節(jié)約集約用地意識(shí)淡薄,甚至錯(cuò)誤地以為土地問題是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資的誘因,在嚴(yán)格落實(shí)土地政策上還仍然存在很大的差距,造成土地資源的閑置浪費(fèi)等低效用地的現(xiàn)象依然存在。

    (三)農(nóng)村土地征收管理制度不夠完善。隨著連云港鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的加快,農(nóng)村土地征用的規(guī)模也將越來(lái)越大。連云港目前實(shí)行的土地征用制度是在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這個(gè)制度的缺陷和問題就日益凸現(xiàn)。

    (1)土地征用補(bǔ)償不合理。土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。為了國(guó)家建設(shè)的需要,農(nóng)民和村集體不得以任何理由阻礙政府。此時(shí)農(nóng)村土地的集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán),其收益權(quán)受到削弱。盡管《連云港市征地補(bǔ)償暫行辦法》對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整提高,但相比較還是偏低,遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民同等待遇的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn),好多地方農(nóng)民權(quán)益得不到應(yīng)有保障。(2)土地收益分配和管理不合適。土地征用過(guò)程中,土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益,征地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的分配土地收益經(jīng)過(guò)多次分割,最終失去土地的農(nóng)民得到的收益僅占土地收益的5%-10%,進(jìn)一步侵害了農(nóng)民的利益。(3)失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度落后。土地便成為既要保證農(nóng)民就業(yè)又要提供農(nóng)民基本保障,而且越來(lái)越多地轉(zhuǎn)向以承擔(dān)農(nóng)民的生存保障功能為主。在征用土地過(guò)程中,農(nóng)民失去了土地也就是失去了基本保障。失地農(nóng)民為了維持生活,轉(zhuǎn)而希望政府能為他們未來(lái)一段時(shí)期的生存提供一個(gè)可靠的保障,而農(nóng)村的社會(huì)保障體系至今仍未有效建立起來(lái)。在這種情況下,失地農(nóng)民也就只能關(guān)注眼前利益,考慮的是今天能拿到多少征地補(bǔ)償,也不能不擔(dān)憂自己未來(lái)的基本生活、養(yǎng)老、子女接受教育等問題。

    三、連云港提高農(nóng)村土地資源利用效率的措施

    (一)制定完善土地法規(guī),強(qiáng)化土地資源法律保障。以《基本農(nóng)田保護(hù)條例》為基礎(chǔ),參照國(guó)外耕地保護(hù)立法經(jīng)驗(yàn)和有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)制定《耕地保養(yǎng)管理辦法》,按照“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”的要求,制定《耕地保護(hù)法》。以法律的形式明確耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)要求和執(zhí)法主體以及地方各級(jí)政府和耕地使用者的保護(hù)責(zé)任、權(quán)利、義務(wù),明確地建設(shè)管理和資金保障。進(jìn)一步健全耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的程序和占補(bǔ)耕地驗(yàn)收確認(rèn)程序,對(duì)亂占、破壞耕地行為的進(jìn)行追責(zé)和處罰,使“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”得到強(qiáng)有力的法律保障。對(duì)原有宅基地如何收回補(bǔ)償、村民異地建房如何審批等問題出臺(tái)具體的、可操作的政策。從法律上保障土地資源的合理開發(fā)和永續(xù)利用,使土地資源得到切實(shí)有效的保護(hù)和管理。[2]

    (二)建全土地管理機(jī)構(gòu),培養(yǎng)土地管理人才隊(duì)伍。土地管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)自身建設(shè)。健全土地資源的勘察、設(shè)計(jì)、規(guī)劃、治理保護(hù)和只發(fā)監(jiān)督的機(jī)構(gòu),進(jìn)行經(jīng)常性的工作。確保連云港直屬和各級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)能夠嚴(yán)格執(zhí)法,能夠進(jìn)行國(guó)土資源的統(tǒng)一規(guī)劃,使土地資源得以合理的開發(fā)和利用,得到切實(shí)保護(hù)和管理。要加強(qiáng)智力投資、配備事業(yè)心強(qiáng)、業(yè)務(wù)嫻熟的土地管理人才,對(duì)現(xiàn)有土地管理干部隊(duì)伍要進(jìn)行各種形式的培訓(xùn),提高素質(zhì),逐步建立一支有高素質(zhì)的土地管理隊(duì)伍。

    (三)強(qiáng)化土地規(guī)劃管理,引導(dǎo)土地合理開發(fā)利用。基層人民政府在制訂土地利用總體規(guī)劃中,應(yīng)搞好調(diào)查研究,進(jìn)行必要的科學(xué)論證,結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化教育、生態(tài)建設(shè)等規(guī)劃,因地制宜地編制土地利用總體規(guī)劃,統(tǒng)籌安排農(nóng)村生產(chǎn)、生活、居住建設(shè)、生態(tài)用地布局。農(nóng)地、林地、牧地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地、工業(yè)用地、鄉(xiāng)村居民點(diǎn)地等等,除了要有本身的規(guī)劃外,都必須服從于連云港整體的統(tǒng)一規(guī)劃,不能各自為政。土地利用規(guī)劃要以法律的形式予以保護(hù)實(shí)施,不得任意侵犯。從實(shí)際需要出發(fā),控制規(guī)模,突出重點(diǎn),保證土地的合理利用,防止濫用土地現(xiàn)象發(fā)生。

    (四)實(shí)施農(nóng)村土地整理,提升土地再生資源潛力。設(shè)置專門負(fù)責(zé)土地整理的土地管理部門,根據(jù)土地利用總體規(guī)劃與土地整理專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)田、水、路、林、村綜合整治,加強(qiáng)土地開發(fā)整理質(zhì)量管理,把補(bǔ)充耕地的質(zhì)量作為耕地的占補(bǔ)平衡考核內(nèi)容,強(qiáng)化驗(yàn)收工作,確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量與建設(shè)占用耕地質(zhì)量相當(dāng)。對(duì)“空心村”進(jìn)行綜合整治,改善居民居住環(huán)境,提高居住農(nóng)民人口密度,歸并零星村莊,整治開發(fā)舊村宅基地,提升土地再生資源的潛力。只有實(shí)行土地整理,提高土地集約利用,才能實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

    (五)增加土地開發(fā)投入,提高土地可持續(xù)生產(chǎn)力。上級(jí)財(cái)政應(yīng)加大扶持力度,實(shí)行有效的經(jīng)濟(jì)政策,增加土地開發(fā)利用的投入。地方政府也要適時(shí)地引導(dǎo)社會(huì)資本投入土地資源開發(fā)利用,為農(nóng)村土地的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展提供各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)支持,增加農(nóng)村土地的投入和產(chǎn)出比,不斷提高土地生產(chǎn)力。要不斷增加對(duì)土地資源開發(fā)利用的投資和投入,把中產(chǎn)、低產(chǎn)農(nóng)田逐步改造成穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)農(nóng)田。建立必要的勞動(dòng)積累制度完善互助互利、協(xié)作興辦農(nóng)田建設(shè)的辦法,促進(jìn)農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人力資源留在農(nóng)業(yè)。

    (六)充分依靠各種載體,開展土地資源保護(hù)教育。土地管理部門要以“6.25全國(guó)土地日”、“12.4普法日”為契機(jī),充分利用各種宣傳工具和手段,開展形式多樣、覆蓋面廣的宣傳活動(dòng),加大對(duì)《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等土地法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和宣傳,使政府各部門及人民群眾深入了解土地在人類生存和發(fā)展中的重要地位和作用,以及珍惜和保護(hù)土地資源的重要意義。使人人樹立珍惜愛護(hù)土地的觀念,提高全民保護(hù)耕地的法律意識(shí)。

    總之,土地是民生之本,發(fā)展之基。要貫徹落實(shí)耕地保護(hù)政策,轉(zhuǎn)變土地利用方式,節(jié)約集約合理利用農(nóng)村土地資源,堅(jiān)持和履行守土有責(zé)、守土盡責(zé)的職責(zé),探索農(nóng)村土地資源合理利用的新路子,為保障發(fā)展,保護(hù)資源,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的又快又好發(fā)展做出最大的貢獻(xiàn)。

    參考文獻(xiàn):

    [1] 韋有良.加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理推進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)[c].連云港市土地學(xué)會(huì)論文集,2014年

    [2]胡雪龍.國(guó)外農(nóng)地保護(hù)的相關(guān)做法及啟示[c].江蘇省土地學(xué)會(huì)論文集,2011年

    [3] 王先進(jìn).土地開發(fā)整理與土地收購(gòu)儲(chǔ)備運(yùn)作實(shí)務(wù)全書[M].黑龍江人民出版社,2010年

    [4] 連云港市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年),2012年

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