政府績效評估誰說了算

洪治

作為衡量政府工作質(zhì)量和干部是否稱職的重要手段之一的政府績效評估，如今正走入越來越多普通百姓的生活當中，“老百姓說了算”，不僅要“聽”，還要有“智慧”，更重要的是“做”

今年5月25日，習近平主席在同舟山定海區(qū)新建社區(qū)村民座談時說道：“人民群眾對美好生活的追求就是我們黨的奮斗目標。金杯銀杯不如老百姓的口碑。干部好不好不是我們說了算，而是老百姓說了算?！?/p>

作為衡量政府工作質(zhì)量和干部是否稱職的重要手段之一的政府績效評估，如今正走入越來越多普通百姓的生活當中。

杭州市在推進政府績效管理的過程中，始終秉承“創(chuàng)一流業(yè)績、讓人民滿意”的宗旨，堅持“讓人民評判、讓人民滿意”的價值觀?！袄习傩照f了算。”杭州市綜合考評委員會辦公室主任伍彬用這樣一句話強調(diào)了杭州市在評估指標設計方面所下的功夫。杭州市政府績效評估體系中社會評價占比是全國最高的，市直單位綜合考評中的社會評價分值占到了50%?！坝捎谀繕丝己酥羞€包含社會評價意見整改目標、公共服務窗口評價等公眾參與的內(nèi)容，創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)項目有專家和受益對象評估，因此在綜合考評分值權重上，公眾參與的實際權重超過50%?！蔽楸蜻M一步介紹道。

與杭州一樣，北京市在評估指標設計上也花費了不少力氣。北京市政府在對各區(qū)縣政府的考評指標體系中設置了民生改善指標，并加大了權重，重點圍繞住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等9大民生領域。海淀區(qū)還根據(jù)工作實際細分了部分個性化指標?！耙患壷笜耸欠€(wěn)定不變的，二、三級指標根據(jù)市區(qū)重點工作每年進行動態(tài)調(diào)整。海淀區(qū)還根據(jù)工作實際細分了部分個性化指標，比如黨群系統(tǒng)突出黨建落實任務、政府系統(tǒng)突出市區(qū)重點任務落實、街道系統(tǒng)突出城市服務和管理、城鎮(zhèn)系統(tǒng)突出城鄉(xiāng)建設一體化、區(qū)屬企業(yè)系統(tǒng)突出經(jīng)營業(yè)績考核等。”海淀區(qū)政府績效辦主任張紅林告訴《小康》記者。

政府績效評估誰說了算？杭州和北京都用實踐給出了答案，中國行政管理學會副秘書長張定安則一語道破：“政府績效評估應該聽群眾的觀點，到群眾中去，要發(fā)揮科學性、民主性，進而把民意吸引進政府決策?！?/p>

引入第三方評估機構并非一勞永逸

“老百姓說了算”，要聽。

2014年8月李克強總理在主持國務院常務會議，聽取國家行政學院、中國科學院、國務院發(fā)展研究中心和全國工商聯(lián)四家評估匯報后指出，“過去評價政府工作好不好、是否落實到位，往往通過主管部門自我檢查、自我評價。這就造成了‘自拉自唱，自己給自己‘唱贊歌，和群眾的實際感受往往有較大差距。”總理同時要求國務院辦公廳認真總結(jié)經(jīng)驗，使第三方評估今后成為政府工作的常規(guī)機制。

對于引入第三方機構體現(xiàn)民意，杭州和北京市都非常重視?！拔覀兘⒘丝冃гu估專家?guī)欤刚埜鞣矫娴膶＜覍φ畡?chuàng)新創(chuàng)優(yōu)項目進行績效評估。此外，我們還委托第三方評估機構對重大項目或公眾關注的熱點工作，如市級醫(yī)院患者滿意度情況、城市交通行車停車問題等，進行專項績效測評，通過調(diào)查其完成率，橫向、縱向比較等方法手段，以形成翔實客觀的第三方績效測評報告。”伍彬介紹道。

2012年起，北京市通過招投標引入第三方調(diào)查機構，圍繞民生評價指標，設計指標的具體支撐點，轉(zhuǎn)化為可操作性問卷，進行定量與定性資料收集，撰寫第三方評估報告，對各區(qū)縣的民生工作深入進行分析比較，以找到工作短板，提出改進建議。

《小康》記者注意到，從2004年開始，甘肅省將政府績效評價工作委托給蘭州大學中國地方政府績效評價中心組織實施，開啟了由第三方評估機構評議政府績效的先河，此后，上海、青島、武漢、廣東省等多地均引入了第三方評估機構進行政府績效評價工作。

然而，引入第三方評估機構并非一勞永逸。杭州市考評辦有關工作人員告訴《小康》記者：“社會評價有時候存在信息不對稱，公眾對諸如辦公廳、金融辦等部門不是很了解，而且政府職能分工是一個大系統(tǒng)，有時候片面強調(diào)某一部分也不科學?！睂Υ?，杭州市通過大樣本、多層次、多元化參與來應對?！皬慕y(tǒng)計學角度而言，杭州如此規(guī)模的城市有2000個樣本就夠了，而我們每年抽取1.2萬個樣本，涵蓋市民代表、企業(yè)代表、社會組織代表、市黨代表、市人大代表、市政協(xié)代表等9個層面，其中市民代表占比最多，達50%；企業(yè)代表其次，占比近20%?！睆墓俜綌?shù)據(jù)統(tǒng)計來看，2000年至2014年，杭州市共有193082人次直接參與了對公共部門的績效評價。

“這種政府和公民間的信息不對稱是絕對的，一方面老百姓對政府各部門的情況不是很了解，另一方面政府信息披露工作做得還不夠，不太愿意公開。所以政府下一步工作要利用好政府績效評估的‘指揮棒，嚴格執(zhí)行信息公開的規(guī)定，老百姓有權利，也應該知道政府在干什么。”北京市政府績效管理研究中心主任張耘強調(diào)。

如何把公眾對政府的感覺“表現(xiàn)”出來

“老百姓說了算”，要“智慧”。

目前，杭州市和北京市對全市各個行政審批部門和公共服務窗口均統(tǒng)一設置了評價器，市民在接受稅務、民政等行政審批或公共服務后馬上可以對服務做出滿意度評價，相關數(shù)據(jù)也會記錄至后臺數(shù)據(jù)庫進行儲存分析，這一做法也在全國其他城市得到推廣?！罢冃гu估要把公眾對政府的感覺表現(xiàn)出來。”張耘認為，“這體現(xiàn)了政府對公民價值層面的態(tài)度。”

“互聯(lián)網(wǎng)+”政府績效時下已成為政府獲取民意、分析民意的重要一環(huán)?！昂贾菘荚u網(wǎng)”不僅是杭州綜合考評政務信息公開的平臺，還是有參評意愿的公民在年度社會評價期間的參與渠道。此外，網(wǎng)站上還開通了“主任信箱”、“民意征集”、“績效評議”、“網(wǎng)上調(diào)查”等欄目民意征集的活動。

《小康》記者觀察到，這些民意內(nèi)容涉及醫(yī)療、衛(wèi)生、交通、教育等多方面，但均為2013年以前的，對此杭州市考評辦有自己的規(guī)劃，杭州市考評辦相關工作人員介紹說，“大數(shù)據(jù)是未來發(fā)展方向，現(xiàn)在網(wǎng)民的游覽數(shù)據(jù)是自動記錄的，而我們所努力的是利用這些自動生成的大數(shù)據(jù)結(jié)合一定的計算分析能力獲得更加準確、可信的分析結(jié)果?！?

國家稅務總局也積極利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)平臺推進政府績效管理工作。他們與復旦大學公共績效與信息化研究中心共同合作研制開發(fā)的國家稅務總局績效管理信息系統(tǒng)于2014年1月上線運行。該系統(tǒng)通過信息化技術及績效管理技術整合了全國稅務績效管理信息，通過后臺數(shù)據(jù)分析處理系統(tǒng)，直接以顏色管理的方式呈現(xiàn)績效評估結(jié)果，進而幫助科學決策。

“隨著‘互聯(lián)網(wǎng)+及大數(shù)據(jù)相關技術的發(fā)展，政府績效管理工作正呈現(xiàn)出工作評價及時化、民意調(diào)查信息化、績效評估個體化及決策分析智能化的趨勢。逐漸讓我們的決策和工作變得更加智慧?！睆偷┐髮W公共績效與信息化研究中心主任牛軍鈺分析道。

“評價—整改—反饋”下的互動與進步

“老百姓說了算”，要做。

杭州市于2008年推出了以公共交通自行車換乘（B+R）及停車換乘（P+R）為核心的“公共自行車”租賃服務組合交通模式，旨在解決公交出行“最后一公里”問題、減少污染、降低成本。然而在實際操作中，這種“組合”出現(xiàn)了很多問題，杭州市民小蔡于2010年12月15日在“杭州考評網(wǎng)”民意征集欄目中留了一條“公共自行車換車難”的意見，他寫道：“建議在車站、公交總站、地鐵等附近方便還車。比如：你可以去黃龍集散中心看看，經(jīng)常還不上車。這樣會降低綠色低碳出行的積極性?！?/p>

除了還車難，公共自行車租賃服務還存在布點少、高峰時段難租、車輛破損率高等問題。這些民眾反映的問題通過社會評價機制反饋到杭州市考評辦后，杭州市考評辦將其列為向社會公開承諾的整改目標，為了能有效回應百姓訴求，杭州市城投集團聯(lián)合杭州市規(guī)劃局從多方面下手去解決問題。

經(jīng)過幾年的努力和發(fā)展，在美國專業(yè)戶外活動網(wǎng)站“活動時間”評選出的2013年全球最好的16個地區(qū)公共自行車系統(tǒng)中，中國杭州排在第一。截至2015年3月，杭州市公共自行車累計租用量突破5.3億人次，單日最高租用量超過了40萬人次。

“這種‘評價—整改—反饋工作機制通過外部評價和內(nèi)部整改的‘壓力機制推進了政府服務和管理創(chuàng)新，構建了回應公眾訴求、創(chuàng)新社會治理、推動政府績效持續(xù)改進的政府創(chuàng)新機制，有效地解決了一批公眾反映的熱點難點問題?！蔽楸蚩偨Y(jié)道。

“評估結(jié)果的運用，關系到整個績效評估理念能否統(tǒng)領實踐。從評價、整改、提升到獎勵，這涉及到多方面的工作。中國需要建立公民參與、反饋的體系?！睆堅欧治龅馈１本┮惨恢痹诖蛟臁叭蝿罩贫ā^程管理—考核評價—結(jié)果運用（績效反饋）—績效提升”的閉合循環(huán)。依據(jù)第三方機構反饋的建議，北京市政府績效辦以市政府績效管理工作領導小組的名義反饋給各區(qū)縣政府，責成認真研究、切實整改，并納入下一年度績效考評，以形成一種以公共價值為基礎、以績效持續(xù)提升為核心的政府績效管理工作模式。

張定安認為：“這種閉合循環(huán)體現(xiàn)了一種公民導向，是政府與公眾的互動，在國家治理與治理能力現(xiàn)代化的目標下，理應發(fā)揮社會組織與市場機制和政府的互動，形成協(xié)同治理的機制?！?/p>

智力碰撞=〉法制前行

在政府績效評估實踐中也出現(xiàn)了許多問題。海南大學政治與公共管理學院副教授徐艷晴和北京大學政府管理學院教授周至忍聯(lián)合發(fā)表于2014年的《公民滿意度數(shù)據(jù)失真現(xiàn)象考察：信任赤字、博弈策略、理論意涵》一文，整理分析了多年來媒體對政府績效評估的負面報道及相關理論，發(fā)現(xiàn)“中國地方政府的民意測評始終為博弈行為所困擾，畸高的滿意度與老百姓的實際感受之間存在較大落差”。此外，其他學者在研究過程中也發(fā)現(xiàn)了政府績效評估中存在的諸多問題。

由此，邀請專家學者和實踐部門共坐一堂的專題研討會就成了發(fā)展政府績效管理的熱門做法。僅2015年8月底至10月初，就召開了3場以“政府績效管理”為主題的研討會，分別為8月25日在杭州召開的“參與式政府績效管理學術研討會”，10月9日至11日在蘭州大學舉行的“第四屆政府績效管理與績效領導國際學術會議”以及10月15日在北京舉行的“政府重大事項績效評價學術研討會”。張耘認為：“這樣的學術研討會能通過不同理論與實踐經(jīng)驗的智力碰撞，激發(fā)火花，起到雙向促進的作用。”

在法制化進程方面，浙江省人大常委會于2015年9月正式批準通過了《杭州市績效管理條例》，該條例對績效動態(tài)全程管理、突出公眾參與主體、績效評估結(jié)果運用都做了明確的規(guī)定。此外，2014年8月青島市通過了《預算績效管理條例》，2009年6月哈爾濱市通過了《哈爾濱市政府績效管理條例》。

“雖然目前政府績效管理沒有中央層面的上位法，但各地都在積極努力探索。”張定安分析道，“實際上，如今中央乃至地方文件中都已撒下了種子，而權力清單、責任清單、負面清單制度的建立則讓評價有了新標準，為政府績效管理未來的發(fā)展打下了基礎。”

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政府績效評估在我國有多年的實踐歷史。據(jù)中國行政管理學會副秘書長張定安介紹，上世紀80年代，政府部門針對一些重要任務開展大檢查、大評比、專項調(diào)查等績效評估模式；上世紀90年代中期，一些政府機關、事業(yè)單位甚至企業(yè)開始采用目標考核責任制、社會服務承諾制、效能監(jiān)察、行風評議等方式；上世紀90年代后期至20世紀初，國內(nèi)一些地方政府和部門開始借鑒西方國家的經(jīng)驗，并結(jié)合自身地區(qū)和部門的特點，探索績效評估體系的構建。