歐洲的反恐困境

李偉

巴黎在發(fā)生恐怖襲擊事件后加強(qiáng)了警備。圖為法國士兵在巴黎圣心大教堂附近巡邏

管控失效

11月13日晚巴黎發(fā)生的恐怖襲擊，自然讓人想到了3個月前發(fā)生的“大力士”國際列車槍擊事件。

今年8月21日，由荷蘭阿姆斯特丹駛往巴黎的“大力士”國際列車在途經(jīng)比利時境內(nèi)時，列車后部車廂內(nèi)發(fā)生槍擊。事件導(dǎo)致三人受傷，兇手最終被車上乘客制服。眾多乘客僥幸逃過一劫。

經(jīng)確認(rèn)槍手身份是25歲的摩洛哥人阿尤布·哈扎尼。盡管哈扎尼辯稱，他只是偶然撿到一批武器，并只想實(shí)施搶劫，但警方找到的記錄顯示，他曾經(jīng)前往敘利亞。而西班牙情報部門早在2014年就通知法國哈扎尼與極端活動有關(guān)，他也因此被列入法國“S”級監(jiān)控對象。事實(shí)上，在年初法國《查理周刊》編輯部遇襲后，法國升級了反恐措施，其中一項(xiàng)是建立極端分子信息庫，對這些人實(shí)施監(jiān)控。其中與哈扎尼同為“S”級監(jiān)控對象的大約有5000人。但“大力士”列車事件說明，這樣的監(jiān)控并沒有起到作用。

3個月后，悲劇在巴黎上演。從目前的調(diào)查結(jié)果看，針對重點(diǎn)人員的監(jiān)控系統(tǒng)再次失效。在一具自殺式襲擊者的尸體旁，警方發(fā)現(xiàn)了一本敘利亞護(hù)照。上面顯示，就在一個月前，護(hù)照持有者剛剛從希臘邊境進(jìn)入歐洲。另一名參與劇場襲擊的恐怖分子出生于巴黎郊區(qū)，不久前從敘利亞返回，他有多次無證駕駛、偷盜及販毒記錄。

據(jù)媒體報道，截至今年5 月，法國有800多人前往中東參加“圣戰(zhàn)”，其中超過半數(shù)人的行蹤法國情報機(jī)構(gòu)并不知曉。其他歐洲國家同樣存在這種情況。比利時一位反恐專家就表示，“我們不可能監(jiān)控每一個人”，因?yàn)檫^去兩年比利時因恐怖活動罪名被指控的人數(shù)已經(jīng)超過過去30年的總和。

這些從海外回流的極端歐洲人不斷加劇著歐洲的風(fēng)險。他們不僅受到極端思想影響，而且掌握作戰(zhàn)和武器使用技巧。愈演愈烈的難民潮，讓這種風(fēng)險不斷放大。歐洲刑警組織主管羅布·溫賴特最近表示，大約3000～5000名歐洲人可能已經(jīng)在海外加入極端組織。其中大部分為青年男子。

值得注意的是，由于寬松的管控政策，在過去的30年間，歐洲一直被極端恐怖分子視為基地，尤其是英國、法國、德國、荷蘭、比利時、意大利、西班牙七國?？植婪肿釉谶@些國家避難、籌集基金、宣傳、招募人馬。特別在20世紀(jì)90年代，歐盟完成人員、資金、貨物與服務(wù)四大流通的內(nèi)部單一市場后，歐洲似乎成為恐怖主義向世界傳播思想與策劃恐怖行動的最佳掩護(hù)地區(qū)。反恐專家認(rèn)為，“基地”組織在歐洲的指揮中心目前設(shè)在比利時和荷蘭。“9·11”事件的制造者就是由德國出發(fā)前往美國的?，F(xiàn)在，歐洲也成為恐怖分子主要目標(biāo)。

但歐洲今天面臨的恐怖主義威脅遠(yuǎn)比“9·11”時更加復(fù)雜而嚴(yán)峻。

恐怖組織已化整為零，過去嚴(yán)密的階層組織，轉(zhuǎn)變?yōu)樯贁?shù)人員甚至個體的行動。組織成員逐漸本土化，許多成員都具備合法的公民身份。恐怖分子不再鎖定政府為恐怖攻擊標(biāo)靶，改以在各地制造恐怖氛圍為目的?？植乐髁x逐漸與各國國內(nèi)激進(jìn)組織團(tuán)體掛鉤，后者成為資助恐怖主義發(fā)展的重要金主。

這種后“9·11”時代的新型恐怖活動，顯示了完全不同的特征。為引起公眾關(guān)注，即便是小型恐怖組織也會尋求制造大型屠殺與破壞事件;恐怖分子完全可以在沒有頭目指揮或是沒有組織結(jié)構(gòu)的情況下采取行動;恐怖行動將涉及每一個人，襲擊無需進(jìn)行過多準(zhǔn)備，也能造成與大規(guī)模行動同樣慘重的損失。

與此同時，恐怖組織也在悄悄地改變著活動方式。他們不再像過去那樣在宗教場所招募新人，而是改在居民家中、書店、廉價快餐店甚至鄉(xiāng)間村舍等場所秘密發(fā)展組織。

歐洲反恐專家們認(rèn)為，現(xiàn)在已經(jīng)很難確切知道恐怖分子何時會發(fā)動襲擊。面對新型恐怖活動的挑戰(zhàn)，原有的法規(guī)甚至顯得“不合時宜”了。歐洲國家的情報與社會管控體系承擔(dān)了巨大的壓力。

如允許人員自由流動的《申根協(xié)議》便為恐怖襲擊提供了“方便”?！渡旮鶇f(xié)議》規(guī)定在申根國家內(nèi)部不限制人員的自由流動，這一方面增加了監(jiān)控難度，另一方面也限制了邊境管控力度，妨礙了對乘客及其行李實(shí)施有效安檢。歐盟委員會已經(jīng)明確表示，不會修改《申根協(xié)議》。

歐洲要想有效防范恐襲，無論是在經(jīng)濟(jì)成本方面，還是在人員自由流動的理念方面，都有著難以克服的困難。就像英國軍情六處前局長約翰·索厄斯所說，目前恐怖主義對歐洲構(gòu)成的安全威脅堪比“冷戰(zhàn)”。

“戰(zhàn)爭”還是“斗爭”

歐洲國家對恐怖主義并不陌生。歐洲歷史上出現(xiàn)過各式各樣的恐怖主義，例如因意識形態(tài)而有左翼、右翼、分離主義、極端主義，或依性質(zhì)劃分，則有社會性的、宗教的、國內(nèi)、國際恐怖主義。

這些發(fā)生在歐洲歷史上的恐怖主義，其組成分子主要來自國內(nèi)團(tuán)體或組織，多數(shù)基于有限的政治目的或特殊訴求，欲以激進(jìn)的手段迫使政府讓步。因此歐洲各國普遍認(rèn)為，恐怖主義所涉及的是內(nèi)部，而不是對外的安全問題。更由于歐洲國家重視公民自由（civil liberties）價值，因此只是將恐怖主義界定為內(nèi)部治安問題，對恐怖主義罪行僅建立刑法層面的聯(lián)結(jié)。

換句話說，在傳統(tǒng)歐洲國家看來，“恐怖主義”是一場犯罪。這種定性與美國完全不同。

美國認(rèn)為，“恐怖主義”源頭在于對西方文明的敵對。因此“反恐”是一場戰(zhàn)爭（War）。對抗恐怖主義蔓延最有效的辦法是主動壓制，憑借強(qiáng)大的軍事實(shí)力先發(fā)制人。但多數(shù)歐盟國家則很難接受美國對恐怖主義的定義。歐盟國家認(rèn)為，恐怖主義在歐洲只是一種工具，其本身并非目的?？植乐髁x發(fā)展的背后有更為深層復(fù)雜的文化、宗教、哲學(xué)以及社會等因素，采取長期的政治途徑才是徹底解決恐怖主義的方法。他們認(rèn)為反恐并不是“戰(zhàn)爭”，而是“對抗”或“斗爭”——不是“War”而是“Fight”。

由于越來越多在歐洲行動的恐怖分子已是歐盟公民，歐盟官員也并不喜歡以美國的方式對自己的公民“發(fā)動戰(zhàn)爭”。最重要的是，歐洲國家堅(jiān)信恐怖主義現(xiàn)象是對特定政策與軍事部署，如中東和平進(jìn)程與伊拉克戰(zhàn)爭等議題的反應(yīng)，而不是如美國所描繪的對西方的敵意反應(yīng)。

因此，在反恐手段上，歐洲國家更傾向于選擇預(yù)防性而非壓制性手段。他們通常視武力為最后手段，對于美國以軍事優(yōu)勢先發(fā)制人的做法則感到擔(dān)憂。他們認(rèn)為，美國的軍事行為一方面損害反恐行動的合法性，另一方面更擔(dān)心其成為國際社會的壞榜樣，讓其他可能意圖侵略的國家獲得出兵理由。

今年初，法國《查理周刊》遇襲事件爆發(fā)后，多國政要參加了在巴黎的反恐大游行。但美國總統(tǒng)奧巴馬缺席了這次活動，某種意義上也反映了歐美之間在“反恐”態(tài)度上的分歧。

前歐盟共同外交與安全政策高級代表索拉納，曾這樣闡述歐盟的安全理念——“歐洲人相信單憑軍事手段不能解決恐怖主義的問題，反而可能增加不對稱威脅的風(fēng)險。新的全球安全原則必須結(jié)合預(yù)防、保護(hù)和壓制（repression）戰(zhàn)略來應(yīng)對恐怖主義的威脅。歐盟憑借其獨(dú)特的建立在沖突預(yù)防、對話和慎重對待暴力現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)和社會根源基礎(chǔ)上的安全文化，將在這方面做出重要的貢獻(xiàn)。”

但在經(jīng)歷了2004年的馬德里“3·11”恐怖襲擊、2005年倫敦連環(huán)爆炸，歐洲國家對“恐怖主義”的態(tài)度已悄然變化。反恐的軍事力量逐漸加強(qiáng)，不再將其完全限制在民事領(lǐng)域。就在巴黎遭受襲擊后，法國總統(tǒng)奧朗德宣布，“戴高樂號”航母將前往波斯灣，與部署在約旦和阿聯(lián)酋陸上基地的法國空軍戰(zhàn)斗機(jī)一起執(zhí)行對敘利亞東部的空襲任務(wù)。

“戰(zhàn)爭”還是“斗爭”，代表了不同態(tài)度。但不管做出何種選擇，歐洲都會面臨復(fù)雜的局面?！恫槔碇芸肥录l(fā)后，法國極右翼勢力立刻興起，很多清真寺受到暴力攻擊。歐洲的反恐力度增強(qiáng)，往往會使得國內(nèi)矛盾進(jìn)一步惡化，從而使歐洲面臨的恐怖主義形勢更加嚴(yán)峻。

2015年8月22日，在法國“大力士”列車上與恐怖分子搏斗受傷的美國空軍士兵斯通出院

2015年8月21日，法國警察在站臺上逮捕疑似參與“大力士”列車槍擊案的恐怖分子

錢的問題

2014年，歐盟反恐協(xié)調(diào)官戴科喬夫曾警告英國政府，國家預(yù)算中對反恐投入在減少，而“我們面對的威脅正在變得更加多元、不斷擴(kuò)散，也更難預(yù)測”。他還呼吁，歐洲國家應(yīng)采取“協(xié)調(diào)一致的行動”來“避免不穩(wěn)定，避免給恐怖分子搭建安全港”。

盡管恐怖襲擊的威脅不斷增加，但受困于資金之苦的歐洲各國政府多選擇限制國防和反恐預(yù)算的增長，作為減支和緊縮的措施。

8月“大力士”列車事件爆發(fā)后，公共交通的安全檢查制度備受質(zhì)疑?！按罅κ俊绷熊嚨某丝?，上車之前行李無需過安檢，也沒人檢票。包括法國在內(nèi)的歐洲很多國家的火車都是如此。但要加強(qiáng)火車站的巡邏、對乘客行李實(shí)施安檢，就必須投入相當(dāng)大的人力財(cái)力。這讓一些歐洲國家望而卻步。

法國國營鐵路集團(tuán)主席紀(jì)堯姆·佩皮就表示，鑒于火車站人流巨大，對行李進(jìn)行系統(tǒng)性安檢的做法難以付諸實(shí)施。反對者的理由還有一個，那就是歐洲多數(shù)火車站都是開放的，安檢不可能面面俱到，而且也不可能覆蓋所有火車站，恐怖分子總會找到漏洞，因此加強(qiáng)安檢只能是費(fèi)力不討好。

自2009年歐債危機(jī)爆發(fā)后，歐洲各國開始展開艱難的財(cái)政減支行動，最終目的是將赤字率（財(cái)政赤字占GDP比重）降至3%以下。這被視為能夠根除債務(wù)危機(jī)根源、重振歐洲經(jīng)濟(jì)競爭力的必要舉措。

以英國為例，卡梅倫為了削減政府支出，于是拿國防和反恐費(fèi)用開刀。2010年，卡梅倫內(nèi)閣發(fā)布《戰(zhàn)略防務(wù)與安全評估報告》，一舉削減10%的軍費(fèi)。當(dāng)年，英國赤字率達(dá)到多年最高的11.4%，2014年已降至5.8%。

英國下議院情報與安全委員會的年度報告中也顯示，近年來，用以支付軍情五處、軍情六處以及政府通訊總部三大反恐機(jī)構(gòu)開支的“單一情報賬戶”呈整體下跌趨勢。

在法國，國防部門在去年10月宣布大幅度減少國防開支，2015年裁減7500個職位。法國防長勒德里昂當(dāng)時表示，國防及解決政府赤字對國家主權(quán)同樣重要，防長需協(xié)助改善預(yù)算狀況。

法國曾承諾2015年把赤字率降至3%以下，但這一目標(biāo)一拖再拖。財(cái)長薩班稱，2015年法國赤字降到4.3%，2017年才可降到3%以下。

《查理周刊》事件后，英國前安全大臣韋斯特在《每日電訊報》撰文，呼吁“英國應(yīng)當(dāng)給予安全部門更多資金”。韋斯特說，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)提供更多安保資金了，因?yàn)橐?4小時內(nèi)監(jiān)視一名恐怖分子的行蹤，就需要至少30個特工。按照目前推算5000個重點(diǎn)監(jiān)控分子，則至少需要1.5萬名訓(xùn)練有素的特工持續(xù)工作。

人權(quán)與安全

與資金困境相比，歐洲反恐更大問題則在于“人心”的爭取，即與宗教極端思想的斗爭。反恐智庫奎利姆基金會總經(jīng)理拉菲克曾表示，對于反恐必須做出兩種反應(yīng)。一方面，“我們需要強(qiáng)有力的措施來防止襲擊——包括干預(yù)、逮捕、對犯罪分子采取強(qiáng)硬措施”;另一方面，“長期來看，要想贏得這場戰(zhàn)斗，必須與極端主義思想做斗爭，這才是長期的戰(zhàn)略”。

解決“人心”問題，鏟除宗教極端思想，則是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的社會工程。

歐洲面臨日益上升的恐怖主義威脅并非偶然。它是經(jīng)濟(jì)、政治、社會以及對外政策多重矛盾相互交織，并長期發(fā)展和發(fā)酵的結(jié)果。債務(wù)危機(jī)引發(fā)經(jīng)濟(jì)低迷，失業(yè)率高居不下，社會排斥問題日益嚴(yán)重，惡化了歐洲社會長期存在的移民融入困境。這為伊斯蘭極端主義思想的擴(kuò)散提供了土壤。整個歐洲有上千萬的穆斯林移民，他們長期處于社會底層。不同的文化和信仰、有限的教育機(jī)會和社會網(wǎng)絡(luò)，加上主流社會的歧視和排斥，他們逐漸成為社會中最“脆弱”的群體，與主流社會漸行漸遠(yuǎn)。

這些困境在年輕的二代移民身上有更明顯的體現(xiàn)。他們生活在高福利的歐洲社會、接受西方的主流文化教育，卻面對被排斥的現(xiàn)實(shí)，時刻面臨失業(yè)和歧視，由此產(chǎn)生更加嚴(yán)重的身份認(rèn)同危機(jī)。

據(jù)《金融時報》日前報道，目前歐元區(qū)的失業(yè)率仍高達(dá)11.2%。外來移民的就業(yè)情況更是不容樂觀。斯坦福和索邦大學(xué)的學(xué)者曾通過炮制“能力相當(dāng)?shù)摹碧摌?gòu)簡歷去申請工作，發(fā)現(xiàn)擁有穆斯林名字的“虛擬人”獲得工作的可能性遠(yuǎn)低于其他人，雇主普遍對穆斯林有歧視。危機(jī)沖擊下的歐洲，年輕人成為失業(yè)的主要人群。盡管沒有具體的穆斯林移民失業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但根據(jù)經(jīng)合組織移民融合報告顯示，歐洲國家移民的貧困率和失業(yè)率都顯著高于非移民群體。他們是危機(jī)的主要受害者。

《查理周刊》事件后，發(fā)生了100多起針對穆斯林的威脅行為，40%的受訪者表示，法國的穆斯林團(tuán)體是對法國身份的威脅，只有25%的表示可以豐富法國的文化。穆斯林移民在歐洲社會的人權(quán)并沒有得到很好保障，他們更有可能接受極端主義思想。

同時，歐洲社會內(nèi)部，在反恐和公民權(quán)利保護(hù)之間也無法厘清界限。

2010年，歐洲議會以侵犯公民隱私權(quán)否決了歐美之間旨在加強(qiáng)反恐而進(jìn)行共享銀行信息合作提案。2014年，歐洲法院以違反《聯(lián)盟根本權(quán)力憲章》解除歐洲數(shù)據(jù)保持法令以及擱置4年的歐盟旅客姓名記錄指令。歐盟陷入了反恐與保護(hù)歐盟公民權(quán)之間難以平衡的困境。重視行動合作，促進(jìn)情報交流，必然會引發(fā)透明性、責(zé)任性以及民主控制等敏感性議題。

要想獲得更高的安全度，必然要讓渡一定的公民權(quán)利。但在自由主義傳統(tǒng)深厚的歐洲，人權(quán)與安全的抉擇并不輕松。

以巴黎襲擊事件為代表的新型恐怖活動，不僅增加了預(yù)防難度，更重要的是會繼續(xù)惡化歐洲當(dāng)前面臨的經(jīng)濟(jì)、政治和社會矛盾，引發(fā)歐洲社會進(jìn)一步陷入分裂，最終導(dǎo)致反恐進(jìn)入惡性循環(huán)的死結(jié)之中。

歐洲雖然是美國的主要盟友，但在反恐議題上，卻面臨著更為復(fù)雜的局面。仍以移民為例，歐盟委員會的一份報告顯示：“中東和北非有大學(xué)文憑的移民54%到了加拿大和美國，而在歐洲的移民則是87%的沒有完成小學(xué)和中學(xué)教育的人?！弊顑?yōu)秀的、最有才能的移民都去了美國，而未受過培訓(xùn)和教育的移民卻被歐洲接收。

長期以來，歐洲軍事上受制于美國領(lǐng)導(dǎo)的北約;在經(jīng)濟(jì)上仍難擺脫美元為主導(dǎo)的世界金融的發(fā)展變化;國內(nèi)面臨外來移民和少數(shù)族裔與主體民族之間的矛盾;本土極右勢力、極端種族主義的排外困擾日趨突出;對外受困于宗主國與前殖民地之間的矛盾。以上種種矛盾與問題都在制約著歐洲反恐的能力。