關于PPP 模式在公共照明行業(yè)中應用的思考

黃李奔

(南京路燈工程建設有限責任公司，南京 210036)

隨著我國經濟的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化腳步不斷加快，對基礎設施的建設需求日益加大。根據中國公路建設行業(yè)協會最新發(fā)布的《2015年v8月份全國交通運輸運行分析報告摘要》顯示，1～8月份，鐵路公路水路完成固定資產投資14 482 億元，同比增長6.2%，其中公路建設完成投資9 716 億元，增長8.0%，高速公路、普通國省道、農村公路投資分別增長4.6%、10.9%和12.5%。眾所周知，公路的建設離不開公共照明設施，故公路建設的飛速發(fā)展必然對公共照明設施產生巨大需求。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，處理好政府與市場的關系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。PPP 是Public-Private Partnership 的字母縮寫，中文譯為“公私合作伙伴關系”，它通過吸引社會資本參與提供公共產品和服務，促進政府部門與私人部門的有效結合，充分發(fā)揮公私雙方各自的優(yōu)勢，從而實現資源的優(yōu)化配置與社會福利的最大化。在當前形勢下，PPP 模式能夠拓寬資金渠道，緩解政府財政壓力，化解地方政府債務風險，推動政府職能轉變，提高資金使用效率，改善公共物品供給效益，因此成為我國基礎設施投融資的最佳選擇之一。

目前而言，PPP 模式在公共照明行業(yè)內的應用仍處于探討階段，尚無較為成熟的經驗可借鑒。其中深層次的原因為公共照明與環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、人防設施、消防設施等同屬于純公共性基礎設施，自身沒有經濟效益，依賴政府補貼，無法收回建設成本，對社會投資者不具備吸引力。本文將從PPP 模式的相關政策背景、公共照明行業(yè)的創(chuàng)新應用等方面，探討PPP 模式在公共照明行業(yè)中實施的適用性，并提出具體操作流程及建議。

1 政策背景分析

2014年v3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中提出非國有資本參與中央企業(yè)投資項目。國務院及財政部、發(fā)改委、住建部等部委，陸續(xù)出臺政策辦法、指導意見、操作指南，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經營等方式參與項目建設營運，著力推進政府與社會資本合作。

1.1 PPP 項目主推或適用范圍有自然及政策傾向性

從市場層面分析，具有一定的經營性，并以之為依托挖掘其商業(yè)價值的項目，更容易吸引社會資本以PPP 模式運作。

在發(fā)改投資〔2014〕2724 號文《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、財金〔2014〕113 號文《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》、財建〔2015〕29 號文《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》等政策性文件中。PPP 模式主要推介或適用的項目涵蓋城市供水、污水處理、垃圾處理、供熱、供氣、道路橋梁、公共交通基礎設施、公共停車場、地下綜合管廊等市政公用領域等經營性或準經營性項目。對缺乏使用者付費的非經營性項目也有涉及，但是主要是通過政府購買服務、政府付費的模式運作。

1.2 PPP 項目不可缺少運營環(huán)節(jié)

發(fā)改投資〔2014〕2724 號文《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》提出，對經營性、準經營性、非經營性項目操作模式，無論是采用BOT，BOO，BOOT，TOT 等任何一種推進模式，運營都作為關鍵環(huán)節(jié)而存在。在PPP 項目本身無直接經營收入，或經營收入與主營業(yè)務外收入不足以彌補運營成本，無法滿足社會投資者合理的投資回報情況下，需要進行相應商業(yè)策劃或政策安排，使投資項目能滿足商業(yè)回報要求。

運營作為不可缺少的環(huán)節(jié)，政府在選擇社會投資方時，不僅要考察其建設水平和籌資能力，還需考量其后期持續(xù)運營能力。

1.3 PPP 項目需要進行全生命周期價值評估

政府出臺的一系列政策及指導意見中，對制度的建設、監(jiān)管的約束等方面都進行了詳細而系統(tǒng)的闡述和要求。PPP 項目能切實達成雙贏或多贏的局面，在政府主導項目時，為確定項目是否能采用PPP 模式，以及采用PPP 模式時選擇何種合作方案、投標方案，進行物有所值評估。基本原理是:某一擬采用PPP 模式的項目，如果政府采用傳統(tǒng)模式投資建設運營，在其項目全生命周期內提供項目產出(資產、公共產品和服務、績效)的全部成本現值，與采用PPP 模式的項目產品全部成本現值進行比較，從政府的角度考慮是否“物有所值”。

1.4 PPP 模式是融資模式，也屬于政府采購行為

從政策文件精神分析，提高項目的運營效率和服務質量也是PPP 的目標之一。風險共擔、收益共享是PPP 的重要特征。PPP 不是完全私有化，公共部門不能缺位，而在部分準經營性項目，尤其是在非經營性項目中，更明顯的不是政府投資，而是政府購買服務的采購行為。

2 PPP 模式在公共照明行業(yè)中適用性分析

2.1 公共照明行業(yè)屬性分析

公共照明設施屬于公用設施，其建設運行養(yǎng)護屬于社會服務范疇，承擔社會公益屬性。

公共照明設備、設施、運行養(yǎng)護屬于消耗性投資，本身不產生經濟效益，沒有自然人作為使用者為其付費。

2.2 PPP 模式在公共照明行業(yè)的應用分析

2.2.1 按非經營性項目實施

鑒于公共照明行業(yè)的公益屬性，根據政策文件精神，按照非經營性項目實施，通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進。由于此種模式下項目不產生經濟效益，并不能實現融資，僅是政府采購行為。受限于目前各地政府的財政壓力，此模式對社會投資者不具備吸引力。按非經營性模式實施，是把重點放在提高項目的運營效率和管理水平上，不能發(fā)揮PPP 的融資優(yōu)勢。

2.2.2 按準經營性項目實施

通過政府授予特許經營權或與其他關聯經營性項目捆綁、打包等措施，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進。通過捆綁關聯經營性項目，實現公共照明設施的經濟效益，從而吸引社會投資者，如經濟效益明顯，更能實現PPP 的融資功能。

已嘗試實踐形式:

1)捆綁路燈桿與充電樁。隨著新能源和清潔能源的推廣，電動汽車和電動自行車是未來城市主推的交通工具。利用路燈桿設置充電樁供車主有償使用，增加充電網點，電動車的使用便利程度會得到根本提升。根據《北京日報》2014年v7月7日的報道，路燈桿上加掛一個充電樁，路邊車位正好方便純電動車停車補電，這樣的場景在北京街頭隨處可見。路燈充電樁的改造試點已在昌平率先啟動，年內還將在亦莊開發(fā)區(qū)重點推廣。

2)捆綁路燈桿與移動基站。隨著移動通信網絡的規(guī)模發(fā)展，無線基站站址資源日趨緊缺，對一些難以建設宏站的區(qū)域，如市區(qū)街道、主干道、公園、廣場等，可利用路燈桿設施進行通信網絡的有效補充覆蓋，能提升網絡質量，同時又節(jié)省配套投資。路燈桿在建設完成后，已具備電力引入、防雷接地、塔桿等基礎條件。除了3G/4G 通信網絡以外，亦可實現WIFI熱點覆蓋。

3)捆綁路燈桿與燈箱廣告位使用權。路燈桿燈箱廣告位是展示形象的良好載體，通過市場化運作方式整合廣告資源，可使其得到更有效的利用。目前我國大部分城市采用的是拍賣使用權或協議出讓的方式，均為有償使用，可在路燈設施建設時一并將相關廣告位使用權打包捆綁，作為項目建成后的收益來源之一。

綜上所述，根據每個項目的實際情況，配合一定比例的政府支付與補貼，采取切實有效的經營性項目捆綁方式，以吸引更多社會投資者。

2.3 公共照明行業(yè)內實踐案例

目前而言，PPP 模式在公共照明行業(yè)內的應用仍處于探討階段，尚無較為成熟的經驗可以借鑒。貴州凱里市與南網能源公司合作的設計、投資、建設、運營等一條龍節(jié)能服務PPP 項目是公共照明行業(yè)首個，也是唯一一個PPP 項目，其運作模式為:與公共照明行業(yè)關聯經營性項目(新能源汽車充電等)捆綁、打包運作。目前暫無全壽命周期內的評價。

3 PPP 模式的實施流程

PPP 模式是國家推行的新的建管養(yǎng)模式，目前各地的報批以及實施流程存在差異，基礎流程如圖1所示。

圖1 PPP 模式流程圖

1)物有所值(Value for Money)評估是確認和評估方案時使用的一種方法，主要比較一個項目采用PPP模式和傳統(tǒng)采購模式的優(yōu)劣。物有所值考慮的是項目全生命周期內不同方案的成本和風險，包括定性評估(增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新)和定量評估(政府支出成本現值和公共部門比較值進行比較)。物有所值評估結果一般作為PPP 模式采用和風險分擔的依據。

2)財政承受能力評價。針對政府付費和可行性缺口補助項目，相關財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

3)風險分配。將風險分配給對該風險具有控制力和防范化解能力的一方。政府承擔法律、政策和最低需求等風險。社會資本承擔項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險。雙方共同承擔不可抗力。

4)回報機制。根據項目的具體情況，確定使用者付費還是政府付費，以及可行性缺口補助的范圍。

5)合同體系。PPP 項目合同體系包括PPP 項目合同(基礎和核心)、股東協議、履約合同、融資合同和保險合同等，用以確立和調整參與各方的權利義務關系(見圖2)。

圖2 PPP 項目基本合同體系

4 關于公共照明領域實施PPP 的參考建議

在PPP 模式下，整個公共照明領域將呈現以下特征:一是政府角色發(fā)生變化，政府不再是公共產品(服務)的投資者和生產者，而是向企業(yè)采購大宗產品(服務)的機構。二是政府財政支出更加平滑，減少了項目生命初期集中性資本投入的壓力。三是項目周期內設施產權發(fā)生變化，屬于社會資本方所有，后期移交才發(fā)生變更。四是政府由傳統(tǒng)的投資、生產服務變?yōu)橘徺I最終服務成果，將改變現行的建管分離、職能分裂、經費分流的運行機制，對簡政放權等政治體制改革產生推動作用。五是對社會資本而言，需要承擔投資及運營管理的風險，因此，其不僅需要具備籌資建設能力，更需要具備持續(xù)運營能力。

實施參考建議如下:

1)項目體量。公共照明項目在PPP 項目中屬于投資很小的項目，建議政府立項時拿出整體片區(qū)公共照明來實施PPP 模式，達到一定體量，便于民間資產統(tǒng)一建設運營，同時可以有效緩解政府投資的壓力。

2)項目回報。由于公共照明項目的非盈利性，需要以政府補貼作為項目回報，可結合光源節(jié)能改造，EMC 補助等方式進行回報測算。公司組建、股權構成、回報模式以及考核細則須在項目實施初期明確，并確定風險預案。

3)運營模式的發(fā)掘。由于公共照明的公益屬性，政府方不僅要關注建設投資，更要關注全壽命周期內的設施運行養(yǎng)護品質。社會投資方則不僅要有雄厚的資金實力，更需要有屬地化運營管理團隊和長期運營管理的能力，并要在既有載體上，結合充電樁、WIFI、信息發(fā)布等新技術，發(fā)掘出新的商業(yè)模式才能回收成本，產生利潤，保證項目的成功。

5 小 結

將PPP 模式運用到公共照明設施項目，可提升公共照明行業(yè)的運營效率和管理水平，同時有效緩解政府的財政壓力，政府不再負責項目投資、運營等具體工作，其角色從原來項目的提供者轉變?yōu)轫椖康膮⑴c者與監(jiān)管者，實現了政企分離，使政府更好地為公共利益服務，推動政府職能的轉變。

［1］國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見［Z］

［2］國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見［Z］

［3］政府和社會資本合作模式操作指南(試行)［Z］

［4］關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知［Z］

［5］蘇省財政廳關于推進政府與社會資本合作(PPP)模式有關問題的通知［Z］

［6］馬宇飛，楊瑞峰，張奧揚.利用路燈桿實現熱WIFI 網絡部署的設計［J］.電視技術，2013，37(9)

［7］周利輝，孫朝暉，蔣招金.路燈桿資源在基站建設中的應用研究［J］.電信工程技術與標準化，2014(8)