以“四個(gè)全面”引領(lǐng)行政文化建設(shè)——訪中國(guó)行政體制改革研究會(huì)行政文化委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)周文彰

記者 章 湧

以“四個(gè)全面”引領(lǐng)行政文化建設(shè)——訪中國(guó)行政體制改革研究會(huì)行政文化委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)周文彰

記者 章 湧

當(dāng)前，行政文化越來(lái)越引起人們的關(guān)注，文化引領(lǐng)成為當(dāng)前行政管理的時(shí)代主題。剛剛閉幕的十八屆五中全會(huì)把“四個(gè)全面”確立為“十三五”時(shí)期我國(guó)發(fā)展的指導(dǎo)思想，提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念。這就迫切要求行政文化建設(shè)把“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略思想和創(chuàng)新思路融入到政府行政觀念中，體現(xiàn)在政府行政制度中，指導(dǎo)政府行政行為。為了更好的理解行政文化在政府行政中的作用，推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，我們專訪了國(guó)家行政學(xué)院原副院長(zhǎng)、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)行政文化委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)周文彰。

記 者：十八屆五中全會(huì)將“四個(gè)全面”作為“十三五”的指導(dǎo)思想。行政文化作為公共行政管理的靈魂，您認(rèn)為在行政管理中應(yīng)該起到什么樣的作用？

周文彰：行政文化一直起著導(dǎo)向性作用，為行政工作、行政活動(dòng)、行政行為提供了一個(gè)方向。同時(shí)，對(duì)行政力量往哪里使，重點(diǎn)放在何處，行政態(tài)度應(yīng)當(dāng)是什么樣等等這些內(nèi)容也起著導(dǎo)向作用。第二，有激勵(lì)作用，是推動(dòng)行政機(jī)關(guān)和行政工作人員的強(qiáng)大精神動(dòng)力。比如，一旦我們樹立執(zhí)政為民的行政理念，就會(huì)盡心為老百姓服務(wù)；若確立了追求最高的行政工作效率，會(huì)使我們奮發(fā)圖強(qiáng)。第三是起到規(guī)范作用，一定的行政文化就是一定的行政組織和行政工作人員共同認(rèn)同的一套行為規(guī)范。它能夠?qū)⑽覀兊墓ぷ骼胄姓幕蟮能壍纼?nèi)。

所以行政文化對(duì)行政工作有非常重要的作用。行政文化的概念形成得比較晚，直到上世紀(jì)八十年代，才進(jìn)入我們國(guó)家。但是行政文化作為一種現(xiàn)象，不管我們是否意識(shí)到，是否承認(rèn)，是否自覺建構(gòu)，行政文化始終存在，并且始終對(duì)行政管理存在巨大影響。

記 者：在當(dāng)前“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局大背景下，您認(rèn)為我們需要怎樣的行政文化？

周文彰：十八屆五中全會(huì)在我看來(lái)有兩個(gè)重要的點(diǎn)與我們的話題相關(guān)。第一，“十三五”規(guī)劃建議中，黨中央提出了我們必須遵循的新的發(fā)展理念：創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享。這是我們黨在發(fā)展問(wèn)題上的一次思想革命，提出了“分享經(jīng)濟(jì)”“健康中國(guó)”，也提出了“安全發(fā)展”。第二，五中全會(huì)已經(jīng)將“堅(jiān)持全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨”納入了我們“十三五”的指導(dǎo)思想。在行政管理中貫徹好這個(gè)指導(dǎo)思想，落實(shí)好“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，最有效的辦法就是用“四個(gè)全面”來(lái)引領(lǐng)行政文化建設(shè)。行政文化通常被理解為三個(gè)組成部分：一是行政觀念文化，比如，行政道德、行政精神、行政追求、行政理念以及行政目標(biāo)。二是行政制度文化，包括行政組織建構(gòu)設(shè)置以及它們的職能，另外還包括行政紀(jì)律、行政制度等等所體現(xiàn)出來(lái)的文化。三是行政行為文化，包括行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等方面的文化。用“四個(gè)全面”引領(lǐng)行政文化建設(shè)，最直截了當(dāng)?shù)霓k法就是把“四個(gè)全面”轉(zhuǎn)化為行政目標(biāo)，例如，在組織層面把“四個(gè)全面”確立為各級(jí)政府的行政目標(biāo)，在個(gè)人層面把“四個(gè)全面”確立為行政人員個(gè)人的行政目標(biāo)，在工作層面把“四個(gè)全面”確立為具體工作的奮斗目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的行政目標(biāo)，關(guān)鍵是要落實(shí)于行政行為，追求行政效果，同時(shí)要以行政制度作保障。

記 者：文化的形成受到歷史條件、地域環(huán)境以及傳統(tǒng)文化背景等等方面因素的影響，中外在這方面也都有研究。您認(rèn)為建設(shè)中國(guó)特色的行政文化的核心是什么？重點(diǎn)又在何處？

周文彰：中國(guó)特色的行政文化要緊緊扣住兩個(gè)方面，一個(gè)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，另一個(gè)是中國(guó)特色社會(huì)主義。從黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)考慮，黨的宗旨是為人民服務(wù)；從中國(guó)特色社會(huì)主義角度看，最終目的是讓人民幸福。所以，中國(guó)特色社會(huì)主義行政文化的核心就是為人民服務(wù)。自從毛澤東主席在延安發(fā)表著名的演講，為張思德開追悼會(huì)起，“為人民服務(wù)”就成了我們黨的宗旨。

怎么才能使行政文化的這一核心要素得到大家的認(rèn)同呢？我認(rèn)為，行政文化作為組織目標(biāo)，一定要被個(gè)體成員所認(rèn)同，作為行政文化核心的“為人民服務(wù)”必須獲得每一個(gè)公務(wù)人員的認(rèn)同。對(duì)公務(wù)員來(lái)說(shuō)，為民是職業(yè)，不是境界；為民是責(zé)任，不是崇高。這正如醫(yī)生的職業(yè)是救死扶傷，教師的職業(yè)是教書育人，司機(jī)的職業(yè)是安全行車一樣，干部的職業(yè)就是為民服務(wù)，這其中包括為民造福，為民排憂解難，為民提供方便。我們要求每一位領(lǐng)導(dǎo)干部都具備崇高的精神可能難度較大，畢竟崇高、先鋒、模范在任何年代都只有少數(shù)人。但是，要求每一位領(lǐng)導(dǎo)干部從事好為民的職業(yè)、盡到為民的責(zé)任，卻一點(diǎn)也不過(guò)分。我之所以將“為民”從境界還原為職業(yè)，從崇高還原為責(zé)任，有兩個(gè)目的：第一是讓廣大干部有起碼的職業(yè)意識(shí)。目前在干部當(dāng)中，亟待解決的問(wèn)題是樹立職業(yè)意識(shí)。第二個(gè)目的是讓人民群眾知道，在他們之外，有一支很專業(yè)的隊(duì)伍專注于為他們服務(wù)。

雖然行政文化在全世界都具有共性，并且在功能方面、作用方面都有規(guī)律性和共通性，但在中國(guó)具有獨(dú)特的個(gè)性，就是將“為人民服務(wù)”作為行政文化的核心。

記 者：讓干部意識(shí)到為人民服務(wù)是行政文化的核心，干部是專業(yè)的為民工作者，的確十分重要。那么您認(rèn)為，目前，我國(guó)的行政文化建設(shè)存在哪些問(wèn)題？

周文彰：行政文化存在的問(wèn)題可以從三個(gè)方面來(lái)考慮。首先，有部分行政組織和行政人員缺乏行政追求和行政精神，也沒有認(rèn)識(shí)到自己的行政價(jià)值。行政道德方面的問(wèn)題也明顯存在，例如以權(quán)謀私等。其次，在行政制度文化方面，制度覆蓋面不周全，有些方面存在制度空白；有些制度原則性太強(qiáng)，操作性不夠；同時(shí)執(zhí)行制度不嚴(yán)。另外，考慮到機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能交叉、相互扯皮，形成一種“都不管，都來(lái)管”的現(xiàn)象。第三是行政行為文化方面，無(wú)論在行政決策過(guò)程中，行政執(zhí)行過(guò)程中還是行政監(jiān)督過(guò)程中，這三個(gè)方面的行政行為都存在一些問(wèn)題。比如，當(dāng)今社會(huì)倡導(dǎo)的“民主用權(quán)”“陽(yáng)光用權(quán)”就是針對(duì)暗箱操作、透明度不高的行政行為；反對(duì)形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義、奢靡之風(fēng)這“四風(fēng)”，就是針對(duì)行政行為當(dāng)中存在的行政作風(fēng)問(wèn)題。中央開展相關(guān)教育實(shí)踐活動(dòng)，就是為了糾正一些干部在行政觀念文化、行政制度文化尤其是行政行為文化方面出現(xiàn)的偏差。這些教育活動(dòng)針對(duì)性強(qiáng)，對(duì)行政文化的建設(shè)既是一次機(jī)遇，也是動(dòng)力，更是一次創(chuàng)新。

記 者：行政文化需要現(xiàn)代化，那么在建設(shè)現(xiàn)代化的行政文化的過(guò)程中，我們應(yīng)該如何在繼承、弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的同時(shí)借鑒、吸收中外現(xiàn)代科學(xué)文化中合理的體制文化因素來(lái)建設(shè)和完善中國(guó)的行政文化。

周文彰：我們可以運(yùn)用十八屆五中全會(huì)所提出的發(fā)展理念——?jiǎng)?chuàng)新、開放、共享。在行政文化方面，首先要做到創(chuàng)新，因?yàn)閭鹘y(tǒng)的行政文化是為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而建設(shè)起來(lái)的。為了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我們制定了與之相適應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)和一套并行的體制機(jī)制、行政行為方式。黨的十八屆三中全會(huì)提出在資源配置當(dāng)中讓市場(chǎng)起決定作用，雖然經(jīng)過(guò)了很長(zhǎng)時(shí)間的努力，使行政管理適應(yīng)市場(chǎng)化改革的要求，但傳統(tǒng)的體制、舊的行政文化依然存在很強(qiáng)的惰性和慣性，形成了思維定勢(shì)和行為定勢(shì)，在這種情況之下，創(chuàng)新成了當(dāng)務(wù)之急。我們要按照五中全會(huì)的要求，把創(chuàng)新擺在行政管理的核心位置，讓創(chuàng)新貫穿一切行政管理工作，讓創(chuàng)新在干部中蔚然成風(fēng)。創(chuàng)新需要各方面的養(yǎng)料，比如思想養(yǎng)料和經(jīng)驗(yàn)養(yǎng)料。我們需要立足本國(guó)，面向世界，去吸收人類迄今為止對(duì)我們建設(shè)行政文化有用的一切內(nèi)容，包括古人的一些重要思想觀念或是當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家行政文化建設(shè)方面的一些理論、觀點(diǎn)和具體做法。由于發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面先走了一步，遇到行政管理、公共治理方面的問(wèn)題也比我國(guó)早，因此，在思考和解決問(wèn)題的過(guò)程中，比我國(guó)先行一步，有不少值得我們學(xué)習(xí)借鑒的東西。同樣，中國(guó)從先秦到如今，也形成了眾多有價(jià)值的行政思想觀念，值得我們發(fā)掘、消化、提煉并加以運(yùn)用。習(xí)近平總書記十分重視中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化就是這個(gè)道理。我們要按照總書記的要求，在各級(jí)行政文化建設(shè)的過(guò)程中，將中國(guó)古代體現(xiàn)在行政管理中的優(yōu)秀文化進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，為今天行政文化建設(shè)所利用。

記 者：您對(duì)浙江、杭州在行政文化方面的工作有什么看法和建議？

周文彰：浙江和杭州是全國(guó)第一個(gè)實(shí)行“權(quán)力清單”的省和市，接著又推出了省、市兩級(jí)的“責(zé)任清單”。浙江省、杭州市在經(jīng)濟(jì)下行壓力大、國(guó)內(nèi)外挑戰(zhàn)嚴(yán)峻的情況下，依然保持良好的發(fā)展勢(shì)頭，與省市行政文化建設(shè)有著密不可分的關(guān)系。那么究竟“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”有什么關(guān)系呢？有一種觀點(diǎn)是從權(quán)力和責(zé)任對(duì)等、有權(quán)力就有責(zé)任的角度來(lái)思考兩者的關(guān)系，我擔(dān)心這會(huì)引起從“權(quán)力清單”來(lái)推導(dǎo)“責(zé)任清單”。實(shí)際上，權(quán)力和責(zé)任有吻合的地方，也有不吻合的地方，比如審批權(quán)和監(jiān)管責(zé)任存在三種情況。第一，誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管，審批和監(jiān)管是同一個(gè)主體。他們的權(quán)力和責(zé)任是相連的，比如環(huán)保部門一旦審批了企業(yè)開工，飯店開業(yè)，就需要跟蹤監(jiān)管企業(yè)的排污是否達(dá)到實(shí)際要求，飯店的衛(wèi)生環(huán)境和食品質(zhì)量是否達(dá)到審核條件。第二，只有審批，沒有監(jiān)管。這一現(xiàn)象很容易被我們忽視，但實(shí)際在政府中卻大量存在。例如，民政部門對(duì)男女婚姻許可就屬于只審批不監(jiān)管。另外，發(fā)改部門準(zhǔn)許項(xiàng)目立項(xiàng)，工商部門給企業(yè)頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照等等，都存在“有所管，有所不管”的現(xiàn)象。第三，不審批也監(jiān)管。比如，我在街上看見一把刀，它很漂亮，我就將它買了下來(lái)。我買刀不需要審批，任何部門也不具備審批的權(quán)限。但我若要將它帶上飛機(jī)，機(jī)場(chǎng)安檢就會(huì)檢查；將刀拿到大街上指著別人，警察就會(huì)監(jiān)管。這就是“誰(shuí)主管，誰(shuí)監(jiān)管”，而這些部門一定不具備審批權(quán)。大量的審批權(quán)限削減或下放之后，交還企業(yè)，交向社會(huì)，但政府監(jiān)管的責(zé)任始終不會(huì)減少。相反的，取消審批權(quán)力，正是為了讓他們騰出手，騰出精力放在監(jiān)管上。市場(chǎng)秩序、社會(huì)治安、環(huán)境資源保護(hù)永遠(yuǎn)是政府的監(jiān)管責(zé)任；政府對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)沒有支配權(quán)力，但卻有保護(hù)的責(zé)任。因此，權(quán)力和責(zé)任對(duì)等只是從一定的角度來(lái)看的。

記 者：對(duì)杭州在行政文化建設(shè)方面，您有什么建議嗎？

周文彰：在這一輪的機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變中，希望杭州能在兩個(gè)方面狠下工夫。第一個(gè)方面就是加快轉(zhuǎn)變政府職能，因?yàn)槲覀儌鹘y(tǒng)的政府運(yùn)作方式承擔(dān)了本來(lái)不屬于他職能范圍內(nèi)的責(zé)任。比如，審批過(guò)多，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)度。同時(shí)忽視了本來(lái)屬于政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。比如教育、衛(wèi)生、文化和社會(huì)保障等公共服務(wù)，在覆蓋面、均等化、質(zhì)量和水平方面均存在一定問(wèn)題。再比如，在市場(chǎng)監(jiān)管中，存在市場(chǎng)壁壘，這不符合市場(chǎng)平等和自由流通的規(guī)則。在食品、藥品的安全監(jiān)管方面存在更多問(wèn)題，現(xiàn)在重大的食品安全問(wèn)題多數(shù)都是由媒體披露，而非由政府發(fā)現(xiàn)的?？偟膩?lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)變政府職能就是該抓的抓好，不該管的放掉，解決錯(cuò)位、缺位和越位的問(wèn)題。

第二個(gè)方面就是深入研究黨的十八大以來(lái)關(guān)于體制改革的重要思路。比如在投資審批上，中央提出了三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：凡是屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的政府不予審批；凡是市場(chǎng)能夠調(diào)節(jié)的，都要開放給市場(chǎng)調(diào)節(jié)；交給社會(huì)和基層更方便有效的，交還社會(huì)和基層。目前，政府取消了很多束縛人的、影響“大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新”的資質(zhì)論證，這是個(gè)大好事。提高政府效能有兩層含義。第一是效率，比如辦事效率。改革開放初期，深圳提出了“時(shí)間就是金錢，效率就是生命”的口號(hào)。拖延審批是影響機(jī)遇把握的重要因素，很多大好機(jī)會(huì)正是在慢吞吞的辦事效率中喪失的。同樣，辦事效率也會(huì)影響社會(huì)治安、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面的建設(shè)。第二是效果。無(wú)論做什么工作，采取什么措施，進(jìn)行怎樣的改革，都要落實(shí)在效果上，效果是硬道理。比如，全面建成小康社會(huì)一定要在“全面”上見效果；簡(jiǎn)政放權(quán)，要關(guān)注各方面市場(chǎng)主體的活力是否得到釋放，社會(huì)是否得到有效治理；宏觀調(diào)控是否達(dá)到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、地區(qū)協(xié)調(diào)、人與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展；建設(shè)法治政府是否杜絕了有法不依、以言代法、隨心所欲的現(xiàn)象。行政體制改革和行政文化建設(shè)目的就是推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變和政府效能的提高，最終落實(shí)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上。