南澗縣林地管理工作存在問(wèn)題及對(duì)策思考

徐思龍

（云南省南澗縣林業(yè)局，云南 南澗675700）

1 林地管理的重要意義

林地是一種重要的森林資源，是森林動(dòng)植物與微生物棲息、生長(zhǎng)、發(fā)育和生物多樣性保存的重要場(chǎng)所與載體，是林業(yè)的立足之本和發(fā)展之基，因此，必須依法做好林地保護(hù)管理工作。

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，林地是森林資源的重要組成部分。林地是林業(yè)發(fā)展之本，沒(méi)有林地就無(wú)從談起林業(yè)的跨越式發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。但是在實(shí)際工作中，林地保護(hù)管理仍然是林業(yè)工作中的薄弱環(huán)節(jié)。一些地方出現(xiàn)的越權(quán)審批、隨意侵占林地、擅自改變林地用途、毀林開墾等問(wèn)題仍然存在，直接影響了森林資源的發(fā)展。近幾年來(lái)，林地因各種原因被改變用途、非法占用征（收）的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，如得不到及時(shí)有效的解決，不僅會(huì)造成林地資源的大量流失，而且會(huì)嚴(yán)重影響區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。因此，在新形勢(shì)下加強(qiáng)對(duì)林地管理工作的研究，正確處理好林地資源開發(fā)利用與保護(hù)、管理的關(guān)系，具有十分重要的意義。

2 南澗縣林地資源基本情況

南澗縣轄5鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，林地面積118731.37hm2，占總面積的70.6%。林地面積中：有林地面積78805.93hm2，占 林地 面 積 的 66.37%；疏 林地 面 積5085.30hm2，占林地面積的 4.28%；灌木林地面積15600.85hm2，占林地面積的13.14%；未成林造林地面積5163.68hm2，占林地面積的4.35%；無(wú)立木林地面積354.20hm2，占林地 面 積 的 0.30%；宜林地 面 積13721.41hm2，占林地面積的11.56%。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林地資源分布相對(duì)合理，詳見南澗縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)林地資源分布統(tǒng)計(jì)（表1）。

表1 南澗縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)林地資源分布統(tǒng)計(jì) 單位：hm2

3 林地管理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

3.1 林地管理現(xiàn)狀

南澗縣森林資源不是很豐富，但林業(yè)用地的比重點(diǎn)較大，達(dá)121449.4hm2，占國(guó)土總面積的70.6%。近幾年來(lái)，雖然在工程建設(shè)占用征（收）林地、制止毀林開墾和亂征濫占林地等方面做了大量的工作，有效地保護(hù)了林地資源，為南澗縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。但從總體上看，林地管理的形勢(shì)仍很嚴(yán)峻，林地流失現(xiàn)象還有存在，且隨著國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)力度的逐步加大，一些不合理的占地項(xiàng)目開始向林地轉(zhuǎn)移，林地保護(hù)管理的壓力進(jìn)一步加大；林地保護(hù)與管理工作跟不上，造成林地被侵占，林地侵占面多而廣，導(dǎo)致林地監(jiān)管難度大。

2014年南澗縣共受理各種工程項(xiàng)目建設(shè)林地征占手續(xù)7件，辦結(jié)5起，其中上報(bào)永久使用林地1起，占用林地31.9756hm2；上報(bào)臨時(shí)占用林地4起，辦結(jié)3起，占用林地面積2.5164hm2；辦結(jié)防火通道項(xiàng)目2起，占用林地面積1.25hm2。

3.2 林地管理存在問(wèn)題

結(jié)合南澗縣林地管理工作的實(shí)際，筆者認(rèn)為南澗縣林地管理工作主要存在8個(gè)方面的困難和問(wèn)題。

（1）林地行政管理面積基數(shù)有待進(jìn)一步細(xì)劃，一直以來(lái)林業(yè)工作都以經(jīng)縣人民政府審定的縣級(jí)森林資源二類調(diào)查成果作為林業(yè)行政管理基數(shù)，且各級(jí)各部門都承認(rèn)二類調(diào)查成果，將其認(rèn)定為法定數(shù)據(jù)。但眾所周知國(guó)土資源部門也有自己的規(guī)劃，建設(shè)部門也有自己的規(guī)劃，環(huán)保部門也有自己的規(guī)劃，水利部門也有自己的規(guī)劃，農(nóng)業(yè)部門也有自己的規(guī)劃，且所有的規(guī)劃基本都是經(jīng)縣人民政府審定通過(guò)。但各部門的規(guī)劃都只從部門的技術(shù)角度，優(yōu)先考慮部門實(shí)際，從而導(dǎo)致地類認(rèn)定差異時(shí)有發(fā)生。從南澗的實(shí)際情況來(lái)說(shuō)主要表現(xiàn)在林業(yè)部門認(rèn)定的林業(yè)用地與國(guó)土部門認(rèn)定的基本農(nóng)田、與農(nóng)業(yè)部門認(rèn)定的草原面積相互交叉、重疊，根據(jù)2011年南澗縣的三個(gè)規(guī)劃（土地利用規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)利用規(guī)劃）審查來(lái)看，南澗縣公益林面積與基本農(nóng)田重疊面積達(dá)2萬(wàn)余畝，形成了管理上的重疊事實(shí)。

（2）林權(quán)證界定的林業(yè)用地與二類資源調(diào)查數(shù)據(jù)中的林業(yè)用地存在差異，導(dǎo)致了部分管理職能出現(xiàn)了尷尬局面。如2013年8月南澗縣林業(yè)局接群眾舉報(bào)，聲稱有人在舉報(bào)人持有林權(quán)證的林地內(nèi)非法占用林地進(jìn)行采石活動(dòng)，執(zhí)法人員與技術(shù)人員現(xiàn)場(chǎng)采集了GPS點(diǎn)，并口頭告知了違法行為人停止違法使用林地，但經(jīng)核實(shí)比對(duì)采石現(xiàn)場(chǎng)為二調(diào)中的非林業(yè)用地（工礦用地），但又確在舉報(bào)人的林權(quán)證范圍。根據(jù)《南澗縣森林資源調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)》，理應(yīng)不對(duì)采石者進(jìn)行處罰，但根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》第三條之規(guī)定，應(yīng)該將該區(qū)域納入林地管理，并進(jìn)行處罰。當(dāng)然造成這一事實(shí)不僅僅是二類資源調(diào)查的問(wèn)題，也不能將責(zé)任推到集體林權(quán)制度上來(lái)，是缺少系統(tǒng)規(guī)劃造成的。

（3）超定額使用林地現(xiàn)象突出，隨著林地使用需求加大，年下達(dá)林地定額難以滿足需求，以2014年為例，省、州下達(dá)南澗縣的使用林地定額為15hm2，但實(shí)際使用為31.9756hm2。定額與實(shí)際不匹配導(dǎo)致違法使用林地現(xiàn)象發(fā)生。

（4）由于林業(yè)生產(chǎn)周期較長(zhǎng)，林權(quán)使用者對(duì)林地的依賴性不大，沒(méi)有很好地自覺(jué)參與林地的保護(hù)管理，形不成合力。南澗縣許多荒山或者林地需要開發(fā)、管理，才能獲得收益。但農(nóng)民收入低，林業(yè)投融資不健全，林業(yè)發(fā)展存在很大的資金困難。另外，由于林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，而目前貸款利息較高、貸款金額過(guò)低、林業(yè)保險(xiǎn)面較窄等問(wèn)題仍然嚴(yán)重制約著林業(yè)投融資的發(fā)展，目前南澗縣雖然能夠用林權(quán)證抵押獲得貸款，但是數(shù)額有限，手續(xù)繁雜，導(dǎo)致群眾的愛(ài)林、護(hù)林積極性不高，很多群眾對(duì)破壞森林資源行為不愿說(shuō)、不愿管理，甚至涉及到自己林地遭受破壞也只是睜一只眼、閉一只眼，不能有效形成管理合力。

（5）林地所有權(quán)及林地使用權(quán)爭(zhēng)議現(xiàn)象仍有發(fā)生。南澗縣集體林權(quán)制度改革主體工作已基本結(jié)束。全縣共有林地總數(shù)120251宗，應(yīng)確權(quán)的集體林面積175.12萬(wàn)畝，已確權(quán)到戶的集體林面積175.06萬(wàn)畝，集體林確權(quán)到戶率99.97%；集體商品林面積86.87萬(wàn)畝，已均山到戶的集體商品林77.458萬(wàn)畝，集體商品林均山到戶率85.71%。全縣共有林權(quán)糾紛2239起，涉及林地面積6.93萬(wàn)畝，現(xiàn)已調(diào)處2220起，調(diào)處率為99.16%，調(diào)處糾紛面積6.868萬(wàn)畝。但隨著人們維權(quán)意識(shí)的不斷提高，四至不清、邊界模糊、面積不準(zhǔn)等等所有權(quán)及林地使用權(quán)爭(zhēng)議現(xiàn)象呈上升之勢(shì)。

（6）自然保護(hù)區(qū)林劃定時(shí)將部分集體林地納入了自然保護(hù)區(qū)，南澗共有林業(yè)部門管理的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)1個(gè)，州級(jí)自然保護(hù)區(qū)2個(gè)，涉及集體林近10萬(wàn)畝，全部納入了“特種用途林”管理，但未對(duì)林權(quán)所有者進(jìn)行過(guò)補(bǔ)償，僅僅只是進(jìn)行了公益林生態(tài)效益補(bǔ)償，導(dǎo)致了“侵權(quán)”現(xiàn)象的實(shí)際存在，林地所有權(quán)權(quán)利人及林地使用權(quán)權(quán)利人 已無(wú)法從其所有的林地上獲取相應(yīng)的收益，導(dǎo)致上訪、故意破壞森林資源現(xiàn)象有所發(fā)生。

（7）隨著勞動(dòng)工具的進(jìn)一步提升，挖機(jī)等大型機(jī)械參與了林地的破壞，加劇了林地的非法流失。如果單靠人力，一個(gè)人10d、甚至1個(gè)月的勞動(dòng)量，用機(jī)械只需1h或許更短時(shí)間便能完成，這給管理帶來(lái)了巨大考驗(yàn)，違法行為制止在萌芽狀態(tài)接近空談，在給予行政處罰時(shí)由于現(xiàn)行的法律、法規(guī)對(duì)因雇傭關(guān)系參與林地破壞的機(jī)械所有人沒(méi)有處罰規(guī)定，也沒(méi)有暫扣、沒(méi)收機(jī)械依據(jù)，助長(zhǎng)了違法行為的發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)南澗縣2014年度涉及林地違法的案件有60%都有挖機(jī)等大型機(jī)械參與，達(dá)到犯罪的全部是大型機(jī)械所為。

（8）打擊力度有待加強(qiáng)，主要表現(xiàn)在植被恢復(fù)及補(bǔ)辦使用林地手續(xù)，南澗縣涉及的林地違法案件雖然基本得以查處，但違法占用林地行為查處后，植被恢復(fù)或者使用林地報(bào)批難以推進(jìn)。林業(yè)行政執(zhí)法部門對(duì)群眾違法占用林地進(jìn)行處罰，有的雖繳納了罰款，但接受不了辦理報(bào)批手續(xù)所需要的費(fèi)用及程序。部分業(yè)主在林地使用前也曾經(jīng)到林業(yè)主管部門咨詢審批事宜，但因報(bào)批林地的要求過(guò)高、過(guò)嚴(yán)，且程序復(fù)雜、手續(xù)繁瑣，許多業(yè)主無(wú)法提供相關(guān)材料，造成未批先占林地情況仍然存在。有的也不符合補(bǔ)辦報(bào)批的條件，造成農(nóng)村群眾建房、建豬舍、建雞舍等違法占用林地現(xiàn)象還有發(fā)生。

4 對(duì)策與建議

（1）加強(qiáng)工作領(lǐng)導(dǎo)。做好林地管理工作，領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵，各級(jí)政府要將林地管理和森林資源增長(zhǎng)作為政府任期目標(biāo)責(zé)任制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，明確各級(jí)政府一把手為第一責(zé)任人，政府分管領(lǐng)導(dǎo)為第二責(zé)任人，并將目標(biāo)和責(zé)任層層分解到縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村委會(huì)。同時(shí)要抓住國(guó)家林地管控紅線的有效契機(jī)，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)措施，并作為落實(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，使全社會(huì)認(rèn)識(shí)到保護(hù)林地、珍惜使用林地的緊迫性和重要性。

（2）加強(qiáng)法律制度。做好林地管理工作，制度建設(shè)是重點(diǎn)。一是要開展林地法制宣傳教育。要教育干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀。要向全社會(huì)宣傳林業(yè)周期長(zhǎng)、破壞容易恢復(fù)難的特點(diǎn)。二是認(rèn)真落實(shí)林地占補(bǔ)平衡制度，對(duì)需要占用林地的單位，審核審批時(shí)必須提交占補(bǔ)平衡規(guī)劃；沒(méi)有做到占補(bǔ)平衡的，要依法進(jìn)行處罰。三是加大宣傳，確保林權(quán)所有者主動(dòng)參與林地保護(hù)管理工作。

（3）加強(qiáng)管理服務(wù)。做好林地管理工作，服務(wù)管理是基礎(chǔ)。目前，重點(diǎn)工程建設(shè)尚有未批先占或邊批邊占的問(wèn)題，除了用地單位原因之外，林業(yè)主管部門介入林地審核審批工作行動(dòng)遲緩也是一個(gè)不可忽視的因素。因此，林業(yè)部門在重點(diǎn)工程占用征（收）林地審核審批中，要提前介入，做好法律宣傳，提供咨詢服務(wù)，提早勘驗(yàn)林地。在用地單位完成主體工程可行性研究之后，林業(yè)部門要立即進(jìn)行林地使用可行性研究，重點(diǎn)論證項(xiàng)目占用征（收）林地的地段、地類、林種與面積大小是否合理，對(duì)生態(tài)環(huán)境和林業(yè)發(fā)展的主要影響，異地造林恢復(fù)森林植被的地段、立地條件、樹種選擇與主要措施，預(yù)期的森林恢復(fù)成效，異地造林的投資估算與三大效益分析等，把“可批”報(bào)告做成可行性報(bào)告。

（4）完善規(guī)劃設(shè)計(jì)，確保全縣地類認(rèn)定的統(tǒng)一性。以縣為單元，縣人民政府牽頭對(duì)南澗縣的土地資源進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查明晰林業(yè)用地與非林業(yè)用地，同時(shí)國(guó)土、環(huán)保、水利、林業(yè)等的數(shù)據(jù)與其一致，對(duì)土地資源調(diào)查落實(shí)后，對(duì)公益林進(jìn)行修正，并逐步完善林權(quán)證，確保規(guī)劃成果的連續(xù)性，由縣人民政府牽頭組織對(duì)林業(yè)用地區(qū)劃界定后，確保林班、小班的唯一性，今后的所有規(guī)劃都必須引用，發(fā)生地類變化時(shí)只能對(duì)同一林班、同一小班進(jìn)行分割并保證編號(hào)的連續(xù)性。

（5）加大對(duì)林地保護(hù)的執(zhí)法力度。對(duì)違法占用林地的行為及時(shí)予以制止，加大打擊力度，加強(qiáng)對(duì)林地的日常巡查，把違法占用林地的行為消滅在萌芽狀態(tài)。完善相關(guān)的法律、法規(guī)，明晰挖機(jī)等大型機(jī)械所有人因雇傭關(guān)系參與林地破壞的處罰力度。

（6）有條件情況下，將劃為自然保護(hù)區(qū)的集體林地征收為國(guó)有林。

[1]國(guó)家林業(yè)局.全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010－2020年）[R].北京：國(guó)家林業(yè)局，2010.

[2]云南省人民政府.云南省林地保護(hù)利用規(guī)劃（2010－2020年）[R].昆明：云南省人民政府，2011.

[3]云南省林業(yè)廳.云南省林地管理?xiàng)l例[R].昆明：云南省林業(yè)廳，2011.

[4]南澗縣人民政府.南澗縣土地利用總體規(guī)劃（2010－2020年）[R].南澗：南澗縣人民政府，2011.

[5]南澗縣人民政府.南澗縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要（2011年－2015年）[R].南澗：南澗縣人民政府，2011.

[6]云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院.南澗縣森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查報(bào)告[R].昆明：云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，2006.