趨同治理模式下環(huán)境政策的情境化和合法化

范陽東

（廣州醫(yī)科大學　衛(wèi)生管理學院，廣東　廣州　510182）

趨同治理模式下環(huán)境政策的情境化和合法化

范陽東

（廣州醫(yī)科大學衛(wèi)生管理學院，廣東廣州510182）

環(huán)境治理模式在不斷演變發(fā)展過程中逐步出現(xiàn)全球趨同之勢，即為環(huán)境公共治理模式。而各國環(huán)境政策在伴隨環(huán)境治理模式變遷的過程中，也呈現(xiàn)綜合化且政策工具趨于相似的特征。環(huán)境政策工具在不同國家和地區(qū)實施的過程中與各個國家和各地方的情境深度融合并相互適應的過程即為環(huán)境政策情境化。而環(huán)境政策不斷提升并實現(xiàn)其合法性的過程稱為環(huán)境政策合法化。通過環(huán)境政策情境化和合法化以及它們之間相互促進，能加快環(huán)境公共治理模式的構建，并顯著提高環(huán)境政策的有效性。

環(huán)境治理模式；環(huán)境政策；情境化；合法化

一、引　言

復雜、多元和快速是當前社會演化發(fā)展過程中的顯著特點，在此過程中所引發(fā)的一系列社會問題都與社會演化發(fā)展的特征緊密相關。Melville（2010）指出，全球現(xiàn)在面臨的最大挑戰(zhàn)問題之一就是環(huán)境保護問題。Arild·Underdal（2010）在分析長期環(huán)境治理的復雜性與挑戰(zhàn)時指出，環(huán)境變化，包括氣候變化和生物多樣性的減少，其重要過程都有著三個顯著特征，而這些特征使得環(huán)境治理面臨艱巨的挑戰(zhàn)。這三個顯著特征是：首先，人類行動與環(huán)境效應的時間滯后性非常長，通常都跨越了人類的一代人；其次，多數(shù)環(huán)境問題都被嵌入高度復雜的系統(tǒng)中，這些高度復雜的系統(tǒng)非常不好讓人理解或掌握；再次，一些環(huán)境問題涉及一種全球性的公共產品，這種公共產品將這些問題與廣泛的人類活動聯(lián)系在一起，并讓它們超出其單方面解決的范圍。

Thomas Bernauer，RobertGampfer（2013）指出，全球環(huán)境治理正廣泛受到過程與結果相關性不足的影響。他們認為，所有這些問題都與環(huán)境治理中的透明度問題、代理問題和問題解決能力相關，而這些問題又會對全球環(huán)境治理的合法性產生負面影響。在這個背景下，一個最常用的補救措施之一就是更大的公民社會參與。他們的調查實驗表明：當公民社會被排斥時，全球環(huán)境治理的社會合法性是降低的；當公民社會被加入時，則其社會合法性是提高的。Wanxin Li，Jieyan Liu和Duoduo Li（2012）通過比較中國三個環(huán)保行動的案例發(fā)現(xiàn)：對環(huán)境退化日益提高的公眾意識，以及對健康和財產價值日益增加的擔憂驅動了公眾為獲得影響環(huán)境決策的政治空間而不斷努力。同時，他們認為，除了在國家法規(guī)文書上的承諾，中國社會缺乏允許公眾參與的有意義的制度框架，即使是在環(huán)境保護領域，中國政府主要針對特別問題被動回應公眾需求，在環(huán)境問題上沒有吸收公眾參與的制度承諾，而公共政策如果沒有足夠的公眾參與注定會被蒙上非法的陰影。

在環(huán)境問題日益復雜和模糊，以及社會大環(huán)境動態(tài)演進等諸多因素的推動下，環(huán)境治理面臨挑戰(zhàn)，環(huán)境治理模式不斷在演化，其主導下的環(huán)境政策也在不斷演化變遷中。Kerstin Tews，Per-olof Busch，Jorgens Helge（2003）通過考察新的環(huán)境政策工具在OECD國家的傳播與擴散后發(fā)現(xiàn)，雖然新環(huán)境政策工具在OECD國家產生的時間和主導的政策工具存在差異，但一段時間后，新環(huán)境政策工具都在OECD國家演化生成，政策綜合與趨同之勢明顯。在各國環(huán)境治理模式趨同，環(huán)境政策工具同樣綜合且多樣的前提下，為何各國環(huán)境治理的效果卻迥異？顯然，這個結果的產生與環(huán)境政策在不同國家其政策有效性存在顯著差異密切相關。發(fā)達國家環(huán)境治理績效較好，與其環(huán)境政策具有較高的有效性相一致。如何提高一個國家或一個地區(qū)其環(huán)境政策的有效性呢？本文在引入管理學和法學中的兩個專業(yè)術語“情境化”和“合法化”的基礎上指出，在環(huán)境治理模式趨同下，要顯著提高環(huán)境政策的有效性，實現(xiàn)更好的環(huán)境治理效果，有必要不斷增強環(huán)境政策的“情境化”和“合法化”。

二、環(huán)境治理模式的趨同

社會科學研究針對復雜環(huán)境問題的嚴重挑戰(zhàn)在過去提供了兩種截然不同環(huán)境治理的集體回應模式。一種模式是：通過集權和力量集中的集體行動而作出的有效回應模式。該模式在國際危機管理研究中非常盛行，它涉及權力的收縮，以集中主導由一些總體綱領性規(guī)劃所引導的行動。另一種模式是：社會回應模式，它涉及一系列由復雜而分散的次級系統(tǒng)所組成的地方行動。該模式在適應性管理研究中經常被發(fā)現(xiàn)，自適應和創(chuàng)新治理成為該模式最為重要的資產。這兩種模式都有著顯著的優(yōu)點，但它們也有自己的應用范圍，各自回應不同類型的挑戰(zhàn)。目前，各國環(huán)境治理都面臨各種挑戰(zhàn)，特別是非點源污染日益增多，這使得環(huán)境治理模式趨于混合，就如同各國經濟體制一樣，沒有一個國家是純粹的市場經濟體制，也沒有一個國家是純粹的計劃經濟體制，世界各國都是混合經濟體制，只是各有側重。環(huán)境治理模式趨于混合是各國環(huán)境治理模式發(fā)展的共同方向，這種混合環(huán)境治理模式我們給其定義為環(huán)境公共治理模式。

（一）環(huán)境治理模式趨同——環(huán)境公共治理模式

Arild Underdal（2010）在Lemos和Agrawal（2006）的觀點基礎上指出，長期環(huán)境治理系統(tǒng)應該是一種混合治理模式（即多元治理模式）。該模式要求非政府行為主體都積極參與，不僅對政府政策表達需求或支持，而且也要參與建立和實施管理計劃。在長期運行中，該模式能動員更多能量，產生更好的效果，更能應付復雜的挑戰(zhàn)。Lingxuan Liu，Bing Zhang和Jun Bi（2012）在總結中國“十一五”規(guī)劃的經驗教訓時指出，在治理復雜的社會與生態(tài)變化背景下，當前單中心規(guī)劃過程的弱點是顯而易見的，實施國家規(guī)劃體制與公共參與治理的分權化是改善中國環(huán)境治理體制的路徑選擇Lingxuan Liu，Bing Zhang，Jun Bi，“Reforming China'smulti-level environmental governance：lesson from the 11Five-Year Plan”，environemntal science Policy，Vol.21，2012，pp.106-111.。Martin Janicke（2008）指出，現(xiàn)代環(huán)境治理呈現(xiàn)立體化和網(wǎng)絡化特征，原來相對簡單的行為體構型變得日益復雜。Martin Jan-icke和Helge Jorgens（2004）早就指出，1992年的《21世紀議程》意味著一個從全球到地方層面的多層管治和一個包括了經濟和社會各部門的多行為體管治路徑開始出現(xiàn)。張世秋（2005）從我國社會轉型對環(huán)境管理提出的需求出發(fā)，在分析了現(xiàn)行環(huán)境管理制度的內在矛盾基礎上，依據(jù)環(huán)境資源本身所具有的稀缺性和競爭性特征，提出環(huán)境管理制度向公共管理轉型具有內在驅動力和必然性。楊志軍（2010）都提出，多中心合作治理模式是環(huán)境治理的發(fā)展方向。

張炳淳（2011）將環(huán)境治理定義為對自然資源和生態(tài)環(huán)境的利用中，生態(tài)環(huán)境福祉的利益相關者在宏觀和微觀層面上，由誰進行環(huán)境決策，如何進行環(huán)境決策，怎樣行使權利并承擔相應責任進而達到一定的生態(tài)環(huán)境績效、經濟績效和社會績效，并力求實現(xiàn)績效最大化和可持續(xù)性的過程。而公共治理則是指在公民社會自組織治理的基礎上，政府參與其中并起“元治理”作用，政府、市場與公民社會自組織形成互動型治理網(wǎng)絡，共同謀求公共利益最大化的治理形式。綜合環(huán)境治理與公共治理的基本內涵，以及已有關于環(huán)境治理模式的研究，我們將環(huán)境治理趨同模式——環(huán)境公共治理模式定義為：以生態(tài)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展為目標，以多中心自主治理為基礎，建立容納多主體的政策制定和執(zhí)行框架，并構建政府、市場、社會與公民等主體間的協(xié)同互動、持續(xù)整合的合作型治理網(wǎng)絡，形成共同分擔環(huán)境責任的一種綜合性機制。

（二）環(huán)境治理政策趨同——綜合化

伴隨環(huán)境治理模式由基于政府主導的強制性治理模式、基于產權理論的市場治理模式和基于公民社會的自組織治理模式向環(huán)境公共治理模式的轉變，發(fā)達國家環(huán)境政策的演變總體上也經歷了三個階段：第一階段以強制性命令與控制手段為主，政府通過法律與條例，設置市場準入與退出規(guī)制，實施產品標準與產品禁令，設定技術規(guī)范與技術標準，以及排放績效標準，規(guī)制生產工藝與其他強制性準則等政策措施進行環(huán)境治理；第二階段以市場激勵手段為主，其政策工具包括污染稅（費）、可交易許可證、環(huán)境補貼、押金—返還制度、執(zhí)行鼓勵金、生產者責任制，以及其他經濟手段；第三階段以自愿協(xié)商為主，其政策工具包括信息披露制度、自愿協(xié)議、環(huán)境標志語環(huán)境管理體系、技術條約、環(huán)境網(wǎng)絡、創(chuàng)新棄權書，以及其他溝通手段等。發(fā)達國家環(huán)境政策演變在其每個階段都有比較典型的政策工具，且這些工具始終都還在不同的領域對不同的政策對象發(fā)揮著相應的調控作用?；诃h(huán)境問題的復雜性，以及作用主體本身的異質性，發(fā)達國家環(huán)境政策的演變過程，既是適應社會進步與環(huán)境問題演化的過程，同時也是其與作用主體互動發(fā)展，不斷綜合的過程，其環(huán)境治理政策趨于綜合化。

Eberlein，Kerwer（2004）認為，發(fā)達國家新舊環(huán)境政策工具之間存在四種相互關系：可能相互補充而不趨于統(tǒng)一；可能相互融合；可能相互競爭與沖突；或者一種工具完全主導另外一種，或完全取代另外一種。Jordan等（2003）則把這四種作用的方式分別稱為：共存、融合、競爭和替代。當前，環(huán)境治理政策工具不斷推陳出新，并在國際范圍內不斷被傳播與擴散，各國環(huán)境治理的政策工具趨于相似。歸納當前環(huán)境政策工具的演變過程，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，其環(huán)境政策工具都不是新工具取代舊工具，而是治理工具箱的不斷豐富化與多樣化，呈現(xiàn)環(huán)境政策綜合化的顯著特征。馬丁·耶內克和克勞斯·雅各布（2012）曾指出，在任何情況下，軟性合作型治理都需要硬性規(guī)則功能來保證其成功的希望，這種保證功能越值得信賴，需要這種保證的可能性就越小。他們的觀點有力地反駁了環(huán)境績優(yōu)國家可以將強制性政策工具從其治理工具箱拿掉的主張和去環(huán)境管制化的觀點。

三、環(huán)境政策情境化與合法化

Arild Underdal（2010）認為，每一種模式、每一個政策工具的應用，都應特別關注其應用的環(huán)境，從而使其能相互適應。實現(xiàn)每一種模式與每一個政策工具與應用環(huán)境的相互適應，就是所謂的政策情境化問題。

（一）環(huán)境政策情境化

情境化是美國亞利桑那大學凱瑞商學院教授Tsui（中文名為徐淑英）（2005）提出的一個概念，她把情境化定義為：“在對現(xiàn)象進行描述、理解以及理論化時，把所在的情境結合起來”，并且認為，“對于情境化的需要是廣被接受的”。Tsui等（2009）認為，大部分采用這種“舶來”方法的理論研究與管理應用都存在“情境化不足”的問題。根據(jù)Whetten（2009）的觀點，“所有的組織理論均以各自方式依賴于情境”。倘若研究者不考慮新的情境特點，而一味應用在其他情境中發(fā)展出來的理論，則會讓該理論出現(xiàn)“水土不服”等問題。曾榮光（2011）指出，目前，中國管理研究所面臨的一個關鍵議題是情境化問題，“情境化”成了我國管理學界研究的一個關鍵詞。

在全球化快速發(fā)展的今天，環(huán)境績優(yōu)的領跑國家成了環(huán)境保護的引導者，主導了環(huán)境政策的開發(fā)與傳播。按照制度變遷理論，環(huán)境政策在一個國家的衍生與發(fā)展，可簡單分為兩種方式：啟蒙式演變（也可稱內生性變遷）和學習式演變（也可稱外生性變遷）。對于多數(shù)國家來說，其環(huán)境政策的衍生與發(fā)展多數(shù)為學習式演變，換句話說，也就是“舶來”政策工具。因此，結合Tsui教授的觀點，這些由領跑國主導開發(fā)的環(huán)境政策屬于“舶來”的方法，如果要在本國成為一種“接地氣”的政策工具，就必須要實現(xiàn)其政策的情境化。企業(yè)治理理論表明，好的治理結構由外部環(huán)境因素和企業(yè)內部治理體系所決定。對于環(huán)境治理政策來說，好的治理政策同樣也由外部環(huán)境因素和政策治理體系所決定。環(huán)境政策的有效實施，需要充分結合外部環(huán)境因素和治理政策體系本身的特征，要將其政策內涵與其國家或區(qū)域及外部環(huán)境的歷史與文化傳統(tǒng)進行融合。而這個過程即為我們所謂的“情境化”過程。環(huán)境政策是一個復雜概念、一個復雜現(xiàn)象，也是一個復雜過程，其政策內涵伴隨其在不同國家的傳播與擴散仍處于不斷豐富的過程中。當人們試圖毫不懷疑地將領跑國家在特定歷史時期和特定環(huán)境所開發(fā)的某一個環(huán)境政策應用于當前或新的環(huán)境時，則該項政策將面臨困境。我們認為，環(huán)境政策的情境化研究應該成為當前環(huán)境政策研究的熱點，特別是對于發(fā)展中國家來說，這的確是一個正確的方向。

所謂環(huán)境政策情境化就是環(huán)境政策工具在不同國家和區(qū)域實施的過程中與各個國家和各地方的情境深度融合并相互適應的過程。在環(huán)境公共治理模式下，多中心、多層次以及社會本位治理結構是其顯著特征，其環(huán)境政策作為一種公共政策，需要與社會主體包括有組織的團體和原子化的公民實現(xiàn)有效融合，這就是“社會嵌入”，也是政策情境化的一個方面。環(huán)境政策情境化過程中，最為關鍵的是尋找到關鍵情境因素，這必然涉及情境知識這個關鍵概念。Helena Leino，Juha Peltomaa（2012）通過芬蘭市民如何自己修復湖泊的案例中，探討了由市民產生的情境知識如何推動地方環(huán)境治理政策情境化，并最終實現(xiàn)良好環(huán)境績效。Latour（1987）提出，知識是情境化的，它總是帶著實踐的獨特特征，通過知與行緊密的相互作用，實踐產生知識。而Haraway（1988）則認為，情境知識作為地方的具體知識，它對特定情境有其相應的價值。我們認為，情境知識與各個國家、各個地區(qū)的國家和地方傳統(tǒng)，以及歷史文化與社會背景交織在一起。環(huán)境政策情境化需要在充分利用情境知識的基礎上，尋找到關鍵性情境因素，并將其嵌入環(huán)境政策體系中，從而實現(xiàn)政策與情境的有效融合。

（二）環(huán)境政策合法化

合法性有著豐富的內涵，對個人來說，指的是它合乎法律的規(guī)定，而對公共權力或政治秩序來說，指的是它的正當性、權威性和實際有效性。此外，合法性也有狹義與廣義之分，狹義上指形式上合符已有實在法規(guī)定，特別是制定法規(guī)定，而不問這些規(guī)定是否合乎時宜或合理。廣義上則它包括是否合乎所在社會的價值觀念和社會理想，即內容不悖于公理、理想或所在社會占主導地位的意識形態(tài)觀念。馬克斯·韋伯（1998）認為，合法性問題指的實際上是“制度”的“適用”問題。他說：“行為，尤其是社會關系，而且特別是一種社會關系，可能以參加者的一種合法制度存在觀念為取向。這種事情真正發(fā)生的機會應該稱之為制度的‘適用'?！彼M一步指出，合法性問題具有兩個面向：一是對于被統(tǒng)治者而言就是對統(tǒng)治的認同問題；二是對于統(tǒng)治者而言則是一個統(tǒng)治的有效性問題。在現(xiàn)代社會中，政治合法性一般通過法律的合法性形式表現(xiàn)出來，法律的合法性證明就成了合法性的核心與基礎。合法性是民眾對權力系統(tǒng)各個要素及其政治秩序的認同，這種認同涵蓋了價值、制度、政績、利益等多個方面。

嚴存生（2002）認為，公共權力的“合法性”關鍵在于“正當性”，而它包括三個方面的具體含義：一是這種權力存在的必然性和必要性；二是這種權力的取得的途徑和使用的范圍必須是“正當?shù)摹?；三是這一公共權力必須服務于公共利益的目的。針對公共權力而言的“合法性”的“法”，則不僅包括實在法，特別是國家制定法，而且包括傳統(tǒng)與習慣，以及所在社會人們對公共權力的一套公認的觀念。環(huán)境政策作為一種公共政策，自然也需要具備合法性，只有符合實在法并得到社會民眾的普遍認同，才能在實施過程中得到民眾的參與和支持，實現(xiàn)政策有效。環(huán)境政策合法性包括兩方面：一是環(huán)境政策的形式合法性；它要求環(huán)境政策的形成與執(zhí)行過程要符合法的形式淵源，合乎其權限并不能與已有的效力位階高于它的法律相抵觸。而評價其形式合法性主要取決于該政策產生過程是否符合立法制度的原則和程序。例如，該政策是否遵從了國家的基本法律法規(guī)，有沒有侵犯利益相關者的合法權益等。二是環(huán)境政策的實質合法性；它要求環(huán)境政策在符合法律法規(guī)的基礎上，要符合環(huán)境正義的標準，符合社會的價值觀念和社會理想，真正實現(xiàn)環(huán)境保護的目的。環(huán)境正義既包括分配正義也包括承認正義。環(huán)境政策要在不同群體、不同利益者之間做到分配正義，同時，要在環(huán)境保護中重視社會公眾的生態(tài)智慧，尊重他們在環(huán)境保護中的主體地位。環(huán)境政策的形式合法性和實質合法性既有密切聯(lián)系又有明顯區(qū)別。首先，環(huán)境政策的實質合法性決定著其形式合法性，這表現(xiàn)為不同的社會理想和價值觀念下就有不同的衡量合法性的形式標準。其次，環(huán)境政策形式合法性的衡量標準是根據(jù)實質合法性觀念設計的，它有助于人們間接地判斷所評價政策的實質合法性。它們之間的顯著區(qū)別在于：二者有不同的表現(xiàn)形式，實質合法性標準更多是一種社會的觀念，是一種群眾性的共識；而形式合法性標準則往往是明確的法律規(guī)定，是一種規(guī)則。

環(huán)境政策的合法性問題直接關系到公眾對政府環(huán)境政策的認同與參與其中的積極性，也直接影響著環(huán)境政策本身的執(zhí)行效率，但獲取并提升環(huán)境政策的形式合法性和實質合法性是一個復雜且需要各方付出不斷努力的過程。為此，我們把環(huán)境政策不斷提升并實現(xiàn)其合法性的過程稱為環(huán)境政策合法化。

（三）環(huán)境政策情境化與合法化的協(xié)同發(fā)展

環(huán)境政策情境化與環(huán)境政策合法化是提高環(huán)境政策有效性，增強政策治理效果的兩個重要方面，它們之間存在相互影響，相互協(xié)同，共同發(fā)展的辯證關系。環(huán)境政策情境化的提高能積極促進環(huán)境政策合法化過程的推進；而環(huán)境政策合法化的推進，又能進一步促進環(huán)境政策情境化的強化，而公眾的有效參與則成為促進兩者協(xié)同發(fā)展的關鍵要素。

通過環(huán)境政策情境化，一方面，可以更好地讓環(huán)境政策與特定國家的基本法律和傳統(tǒng)文化與習俗習慣相互結合，從而有利于提升環(huán)境政策的形式合法性。另一方面，可以調動更多社會公眾參與到環(huán)境政策的決策、制定與實施中，從而進一步改善環(huán)境政策的實質合法性。而在環(huán)境政策合法化過程中，環(huán)境政策日益與特定情境相互融合，在不斷廣泛吸收公眾參與的同時，也不斷提高了公眾對其的接受程度。伴隨這個過程，國家的社會資本在不斷培育，環(huán)境公民社會在不斷成熟，圍繞特定國家所形成的情境知識將發(fā)揮其相應的價值，在不斷優(yōu)化這個國家環(huán)境治理環(huán)境的同時，加速推進了該國環(huán)境政策的情境化。環(huán)境政策情境化和合法化的過程，始終都離不開社會公眾的有效參與，兩者的協(xié)同發(fā)展，更加需要社會公眾的積極參與。公眾是環(huán)境政策情境知識與關鍵性情境因素的積累者和發(fā)現(xiàn)者，是環(huán)境政策合法性創(chuàng)建的邏輯起點，也是消除環(huán)境政策合法性危機，提高社會環(huán)境治理自我組織和自我整合最重要力量。因此，社會公眾及其有效參與既是一國強化環(huán)境管理的根本保證，也是環(huán)境政策情境化和合法化協(xié)同發(fā)展的關鍵要素。一般認為，“自上而下”的環(huán)境政策會因為脫離特定情境而受到基層的抵觸，盡管政策的制定效率較高，但其執(zhí)行的成本高，效果也會大打折扣；而“自下而上”的環(huán)境政策盡管執(zhí)行成本較低，效果相對較好，但是其政策的制定時間長、成本高、效率低。政府、企業(yè)、社會組織和公眾等多方的有效參與和相互合作為克服這兩種環(huán)境政策形成方式的固有缺陷提供了可能，這是環(huán)境公共治理模式的優(yōu)勢所在。在環(huán)境公共治理模式下的四大參與主體中，社會公眾又是其核心主體，因為它貫穿于其他每一個主體，是其他主體構建的組織基礎。因此，積極培育社會公眾良好的環(huán)境意識與法律意識，提升公眾理性就尤為重要。

四、對我國的啟示

我國環(huán)境治理正在快速改變，產生了一些新的環(huán)境治理制度和實踐。政府部門開始更多依靠法律治理環(huán)境，并將環(huán)境政策的制定和執(zhí)行權力下放。非政府行為者，包括私人企業(yè)和公民組織，都開始在環(huán)境治理方面承擔更多責任和開展更多工作。這促成了當前我國環(huán)境治理模式開始有了環(huán)境公共治理模式的雛形，使得政府、市場、社會組織和公民等社會主體之間在環(huán)境治理方面正產生并逐步構建一種新的關系。這種新的關系更強調環(huán)境政策的效率、責任和合法性。在各國環(huán)境治理模式趨同，環(huán)境治理政策相似的國際大背景下，我國環(huán)境治理改革要加快環(huán)境公共治理模式的構建，同時，要注重強化環(huán)境政策情境化和合法化。

環(huán)境公共治理模式的核心就是要建立多中心協(xié)同治理，也就是實施多元主義進路。這就需要政府在積極構建環(huán)境公共治理模式的過程中，要積極培育環(huán)境公民社會，積極吸納公眾和社會組織參與到環(huán)境治理中來。社會組織和公眾的參與所帶來的積極效應在很大程度上取決于參與者本身的素質和對參與者權利充實的程度。從我國近期發(fā)生的幾起反“PX”項目的事件中，反映出我國公眾的公共理性需要積極塑造，整體的環(huán)境素養(yǎng)與法律意識都有待提高。在環(huán)境治理過程中有必要將社會主體包括有組織的團體和原子化的公民個體嵌入環(huán)境政策的制定、執(zhí)行、評估等活動中，給予社會組織和公眾的參與、知情、表達、結社和監(jiān)督等權利以充分保障。在環(huán)境公共治理模式下，社會組織和公眾這兩大主體對另外的政府和市場（企業(yè)）主體有著廣泛且強大的影響。在新的歷史條件下，政府應有意識、有組織地引導我國社會組織和公眾廣泛且深入地參與到我國環(huán)境治理中，這是我國環(huán)境治理改革的迫切需要。

我國環(huán)境政策改革的核心在于提高政策的有效性，而事實上我國環(huán)境政策卻存在情境化不足、合法性危機等突出問題。我國社會正處于轉型時期，人們在社會認知、利益、價值觀念以及文化等方面不斷分化，環(huán)境治理“碎片化”現(xiàn)象突出，這進一步對我國環(huán)境政策情境化提出了更高的要求。我國環(huán)境政策要突破原有的自上而下（該方式無法協(xié)同各種分歧）和自下而上（該方式缺乏必要的效率）的制定方式，在多個主體協(xié)同互動的基礎上，將各地情境知識（如傳統(tǒng)、歷史、文化等）與情境活動結合在一起來制定政策。在環(huán)境政策情境化過程中，要特別重視和尊重各個治理主體的自適應和創(chuàng)新治理，它們是我國環(huán)境政策改革的重要資產。目前，環(huán)境立法存在的缺陷使得我國環(huán)境政策面臨形式合法性危機，而區(qū)域環(huán)境義務的不平衡和環(huán)境公共權力行使異化使得我國環(huán)境政策實質合法性也面臨挑戰(zhàn)。環(huán)境政策的合法性部分依靠程序公平，而程序公平保證了那些利益不受環(huán)境政策支持但又在其他決策中被考慮的人們，它也能使受影響的各方表達他們的不同意見，并維護他們的尊嚴。我國應以公眾作為環(huán)境政策合法化的邏輯起點，積極培育公眾環(huán)保意識與法律意識，促成公共理性的有效達成。同時，在完善環(huán)境立法和保證程序公平的基礎上，加強環(huán)境保護的參與式治理，提高我國社會自我組織水平和自我整合能力。

［責任編輯李晶晶責任校對王治國］

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1000-5072（2015）08-0121-06

2015-01-13

范陽東（1976—），男，湖南瀏陽人，廣州醫(yī)科大學衛(wèi)生管理學院副教授，主要從事環(huán)境政策與衛(wèi)生經濟研究。

廣州市軟科學項目《可持續(xù)發(fā)展視野下廣州市企業(yè)社會責任實現(xiàn)機制研究》（批準號：2013Y4300002）；廣東省普通高校人文社會科學項目《可持續(xù)發(fā)展視野下企業(yè)社會責任研究——基于自組織理論》（批準號：2013WYXM0099）。