消費(fèi)者保護(hù)與我國(guó)金融監(jiān)管體制之完善研究

溫樹(shù)英

（山西大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030006）

消費(fèi)者保護(hù)與我國(guó)金融監(jiān)管體制之完善研究

溫樹(shù)英

（山西大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030006）

［摘 要］

從重點(diǎn)關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的安全與穩(wěn)健向?qū)徤鞅O(jiān)管與消費(fèi)者保護(hù)并重的監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變，既是零售金融市場(chǎng)發(fā)展的客觀要求，也是維護(hù)金融穩(wěn)定的必要前提。立足于消費(fèi)者保護(hù)完善我國(guó)金融監(jiān)管體制，首先應(yīng)將消費(fèi)者保護(hù)納入金融監(jiān)管的法定目標(biāo)，建立審慎監(jiān)管與消費(fèi)者保護(hù)并重的目標(biāo)體系。其次，通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者保護(hù)職能法定化，以及加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)職能部門相對(duì)于審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，確保消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則的有效實(shí)施。最后，應(yīng)建立并加強(qiáng)分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)下消費(fèi)者保護(hù)職能部門的協(xié)調(diào)與合作，以確保不同金融服務(wù)部門的公平競(jìng)爭(zhēng)及消費(fèi)者待遇的統(tǒng)一。

［關(guān)鍵詞］

消費(fèi)者保護(hù)；審慎監(jiān)管；金融監(jiān)管

完善的金融監(jiān)管體制是宏觀審慎監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管與消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合。傳統(tǒng)的監(jiān)管架構(gòu)更多關(guān)注于金融機(jī)構(gòu)的安全與穩(wěn)定而忽視系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和消費(fèi)者保護(hù)，是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)積聚進(jìn)而引發(fā)金融危機(jī)的重要原因，因此，以改善宏觀審慎監(jiān)管、加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)為核心重塑金融監(jiān)管體制是次貸危機(jī)后美、英等國(guó)金融改革的重要內(nèi)容和趨勢(shì)。就我國(guó)而言，“一行三會(huì)”下消費(fèi)者保護(hù)職能部門的設(shè)立標(biāo)志著我國(guó)在加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管方面邁出實(shí)質(zhì)性步伐；2013年《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》的發(fā)布標(biāo)志著我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)制度由零散、碎片化保護(hù)向集中、體系化保護(hù)發(fā)展。另一方面，理財(cái)產(chǎn)品兌付危機(jī)、信托產(chǎn)品違約、保險(xiǎn)銷售陷阱等消費(fèi)者權(quán)益受損事件暴露出我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管之不足?？傮w而言，我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制無(wú)論是在目標(biāo)設(shè)定，還是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)和權(quán)限規(guī)定，以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部與外部的協(xié)調(diào)與合作等方面，都沒(méi)有充分體現(xiàn)金融消費(fèi)者保護(hù)的要求，難以應(yīng)對(duì)零售金融市場(chǎng)快速發(fā)展產(chǎn)生的問(wèn)題。因此，立足于消費(fèi)者保護(hù)完善我國(guó)的金融監(jiān)管體制，既是加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)的應(yīng)有之義，也是防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融體系穩(wěn)定的必然要求。

一、監(jiān)管目標(biāo)之完善：將消費(fèi)者保護(hù)納入金融監(jiān)管的法定目標(biāo)

普遍認(rèn)為，金融監(jiān)管的設(shè)計(jì)應(yīng)實(shí)現(xiàn)四個(gè)主要的政策目標(biāo)：金融機(jī)構(gòu)的安全與穩(wěn)健；減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；金融市場(chǎng)的公平與效率；保護(hù)消費(fèi)者和投資者。在保護(hù)消費(fèi)者和投資者方面，金融監(jiān)管者主要通過(guò)制定商業(yè)行為規(guī)則，即“市場(chǎng)行為監(jiān)管”進(jìn)行保護(hù)。商業(yè)行為監(jiān)管有別于安全與穩(wěn)健監(jiān)管，它強(qiáng)調(diào)透明、披露、適合性，致力于確保公平交易。這些標(biāo)準(zhǔn)在證券領(lǐng)域早已被廣泛采用，但在銀行業(yè)領(lǐng)域并不普遍，隨著銀行更多地向零售消費(fèi)者提供風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)，行為監(jiān)管也被越來(lái)越多的銀行監(jiān)管者開(kāi)始采納。

從歷史發(fā)展來(lái)看，保護(hù)消費(fèi)者和投資者作為金融監(jiān)管的法定目標(biāo)，是20世紀(jì)八九十年代才得到政策制定者的關(guān)注并體現(xiàn)在立法中。特別是最近的金融危機(jī)突出了有效的消費(fèi)者保護(hù)對(duì)金融體系安全的重要性，才使得金融消費(fèi)者保護(hù)成為危機(jī)后金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容并陸續(xù)出現(xiàn)在各國(guó)立法中。在此之前，消費(fèi)者保護(hù)被視為金融監(jiān)管的外部經(jīng)濟(jì)性。英國(guó)《2000年金融服務(wù)與市場(chǎng)法》首次以法律明確了金融監(jiān)管目標(biāo)，并將消費(fèi)者保護(hù)列為金融服務(wù)局（Financial Service Authority，以下簡(jiǎn)稱FSA）的法定監(jiān)管目標(biāo)之一。在該法中，消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)被解釋為確保消費(fèi)者獲得適當(dāng)水平的保護(hù)。具體而言，金融監(jiān)管者必須考慮：不同種類的投資或其他交易所涉風(fēng)險(xiǎn)程度的不同；不同消費(fèi)者可能擁有的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)的不同；消費(fèi)者對(duì)建議以及準(zhǔn)確信息的可能需求；消費(fèi)者應(yīng)對(duì)其決定負(fù)責(zé)的一般原則。次貸危機(jī)后，《2012年金融服務(wù)法》對(duì)英國(guó)金融監(jiān)管體制進(jìn)行了根本性改革。FSA停止運(yùn)作，其審慎監(jiān)管職能和業(yè)務(wù)行為監(jiān)管職能由新設(shè)立的審慎監(jiān)管局（Prudential Regulation Authority，以下簡(jiǎn)稱PRA）和金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，以下簡(jiǎn)稱FCA）行使。作為負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)行為監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)的唯一機(jī)構(gòu)，《2012年金融服務(wù)法》規(guī)定FCA的戰(zhàn)略目標(biāo)是確保金融市場(chǎng)的良好運(yùn)行，其操作目標(biāo)包括消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)、健全目標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)。在消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)方面，除了上述因素外，該法還增加了三個(gè)考慮因素，具體包括：考慮到所涉投資或其他交易的風(fēng)險(xiǎn)程度及所涉消費(fèi)者的能力，金融服務(wù)提供者應(yīng)該被期望以適當(dāng)?shù)闹?jǐn)慎水平向消費(fèi)者提供受監(jiān)管的金融服務(wù)的一般原則；金融消費(fèi)者教育機(jī)構(gòu)行使金融教育職能時(shí)向FCA提供的任何信息；巡視員計(jì)劃的實(shí)施者向FCA提供的任何信息。

在我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體制下，根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第3條，銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)是促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心。該條同時(shí)規(guī)定，銀行業(yè)監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)保護(hù)銀行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。很明顯，我國(guó)現(xiàn)行立法并沒(méi)有將消費(fèi)者保護(hù)列為金融監(jiān)管的法定目標(biāo)。從具體立法來(lái)看，金融監(jiān)管部門發(fā)布的規(guī)章和規(guī)范性文件是目前我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的主要法律依據(jù)。這些規(guī)章和規(guī)范性文件雖然包含有保護(hù)消費(fèi)者利益的相關(guān)規(guī)定，但其宗旨主要是以金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)管理為主要目標(biāo)，而非消費(fèi)者保護(hù)，如我國(guó)個(gè)人理財(cái)產(chǎn)品方面的管理辦法整體而言更加關(guān)注于商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制?？梢钥闯觯谖覈?guó)現(xiàn)行監(jiān)管體制下，消費(fèi)者保護(hù)明顯從屬于商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理。雖然銀監(jiān)會(huì)在法定監(jiān)管目標(biāo)的基礎(chǔ)上，將保護(hù)存款人和消費(fèi)者的利益作為我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的四個(gè)具體目標(biāo)，但具體目標(biāo)只是銀監(jiān)會(huì)在監(jiān)管工作實(shí)踐中提出的，如果沒(méi)有相關(guān)法律的明確規(guī)定，具體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就缺乏相應(yīng)的制度基礎(chǔ)。此外，銀監(jiān)會(huì)強(qiáng)調(diào)的是“通過(guò)審慎有效的監(jiān)管”保護(hù)存款人和消費(fèi)者的利益。審慎監(jiān)管雖然有助于消費(fèi)者保護(hù)，但并非消費(fèi)者保護(hù)的主要工具和方法，現(xiàn)代金融市場(chǎng)的發(fā)展需要的是專門的消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管或行為監(jiān)管。

監(jiān)管目標(biāo)不僅決定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置模式，而且是監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)和權(quán)限的重要基礎(chǔ)和前提。只有監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有明確的監(jiān)管目標(biāo)和職責(zé)，監(jiān)管才有可能有效地進(jìn)行。因此，我國(guó)應(yīng)明確將消費(fèi)者保護(hù)規(guī)定為金融監(jiān)管的一個(gè)法定目標(biāo)，建立審慎監(jiān)管與保護(hù)消費(fèi)者并重的目標(biāo)體系，并在具體法律規(guī)定中充分體現(xiàn)消費(fèi)者保護(hù)的目標(biāo)要求。

二、監(jiān)管機(jī)構(gòu)消費(fèi)者保護(hù)職能之法定化和明確化

明確的職責(zé)和權(quán)限既是金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效行使職能的需要，同時(shí)也是有效實(shí)施金融消費(fèi)者保護(hù)法的前提。我國(guó)現(xiàn)行立法主要是規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)在審慎監(jiān)管方面的職責(zé)，其消費(fèi)者保護(hù)職能缺乏統(tǒng)一、明確的法定授權(quán)，有可能使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者保護(hù)職能從屬于審慎監(jiān)管職能，從而導(dǎo)致消費(fèi)者保護(hù)部門實(shí)質(zhì)上形同虛設(shè)。

（一）現(xiàn)行立法關(guān)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)消費(fèi)者保護(hù)職能規(guī)定之空白

作為銀監(jiān)會(huì)的授權(quán)立法，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第1條立法目的中雖有保護(hù)存款人和其他客戶的合法權(quán)益的規(guī)定，但在第三章“監(jiān)督管理職責(zé)”中主要是規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)在審慎監(jiān)管方面的職責(zé)，在消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)方面沒(méi)有任何明確規(guī)定?！躲y行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》對(duì)銀監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)只有幾條原則性的規(guī)定。保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)《關(guān)于做好保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的通知》要求保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)完善保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益的組織體系，確立職能部門，清晰工作職責(zé)，但對(duì)工作職責(zé)無(wú)任何具體規(guī)定?！吨袊?guó)人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作管理辦法（試行）》對(duì)中國(guó)人民銀行各級(jí)分支機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)部門的職能作了原則規(guī)定，且只適用于中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)開(kāi)展金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作。

周芳春等（2018）對(duì)5號(hào)礦脈27個(gè)見(jiàn)礦工程中的Ta2O5、Nb2O5品位數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，繪出了Ta2O5、Nb2O5品位標(biāo)高變化趨勢(shì)圖，5號(hào)礦脈中礦體Ta2O5、Nb2O5品位變化趨勢(shì)為（根據(jù)標(biāo)高從高到低）：低→高 →低→緩慢增高，礦體往深部延伸趨勢(shì)明顯，Ta2O5、Nb2O5品位在地表較差，往深部變富，呈跳躍式緩慢增長(zhǎng)地趨勢(shì)。

就權(quán)限而言，關(guān)于規(guī)則制定權(quán)，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第15條規(guī)定，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)制定并發(fā)布對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則。同時(shí)該法第21條規(guī)定，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則，由法律、行政法規(guī)規(guī)定，也可以由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)制定。上述規(guī)定僅針對(duì)審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則，并未涉及消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則的規(guī)定。監(jiān)管權(quán)和執(zhí)行權(quán)方面，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四章“監(jiān)督管理措施”也都是針對(duì)審慎監(jiān)管要求規(guī)定的監(jiān)管和執(zhí)行措施。

由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行立法不僅對(duì)銀監(jiān)會(huì)在消費(fèi)者保護(hù)方面的職責(zé)沒(méi)有明確規(guī)定，即使是權(quán)限方面，也是側(cè)重對(duì)其在審慎監(jiān)管方面的權(quán)限進(jìn)行規(guī)定。盡管在實(shí)踐中，銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)為維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，在商業(yè)銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)、銀行服務(wù)收費(fèi)、消費(fèi)糾紛解決等方面通過(guò)了一系列通知、辦法，但上位法中卻沒(méi)有對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定，顯然無(wú)法適應(yīng)消費(fèi)者保護(hù)部門建立以后的現(xiàn)狀。美國(guó)次貸危機(jī)的教訓(xùn)表明，有效的監(jiān)管不僅要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)有相應(yīng)的權(quán)力，而且要有監(jiān)管的動(dòng)力。在我國(guó)現(xiàn)行法律框架下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖有立法、監(jiān)管和執(zhí)行權(quán)，但審慎監(jiān)管是其首要和主要的任務(wù)，顯然缺乏消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管的動(dòng)力。

（二）監(jiān)管機(jī)構(gòu)消費(fèi)者保護(hù)職能法定化之途徑及建議

世界銀行的研究報(bào)告指出，無(wú)論是任何機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者保護(hù)，其在金融消費(fèi)者保護(hù)方面的職責(zé)必須明確，最好通過(guò)對(duì)該機(jī)構(gòu)的授權(quán)立法加以明確規(guī)定。實(shí)踐中，美國(guó)、加拿大等設(shè)立專門消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的國(guó)家，一般是通過(guò)設(shè)立該機(jī)構(gòu)的立法對(duì)機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)限進(jìn)行明確規(guī)定；還有的國(guó)家則是通過(guò)相關(guān)監(jiān)管法賦予相關(guān)金融監(jiān)管部門金融消費(fèi)者保護(hù)職能，如捷克2008年修正后的《國(guó)民銀行法》明確規(guī)定了捷克國(guó)民銀行在消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管方面的職責(zé)。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)該通過(guò)相關(guān)立法明確規(guī)定金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)及權(quán)限。首先是修改《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等監(jiān)管法，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限部分增加關(guān)于消費(fèi)者保護(hù)的規(guī)定。其次，在未來(lái)關(guān)于金融消費(fèi)者保護(hù)的專門立法中加以規(guī)定。

具體而言，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者保護(hù)職能應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：第一，監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行金融消費(fèi)者保護(hù)法是其首要職責(zé)。金融消費(fèi)者保護(hù)法既包括一般的消費(fèi)者保護(hù)法中涉及金融服務(wù)的特殊規(guī)定，也包括銀行監(jiān)管法等相關(guān)法律法規(guī)中涉及消費(fèi)者保護(hù)的專門規(guī)定，還包括金融消費(fèi)者保護(hù)的專門立法，如美國(guó)《2010年消費(fèi)者金融保護(hù)法》、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《金融消費(fèi)者保護(hù)法》，以及金融機(jī)構(gòu)為實(shí)施保護(hù)消費(fèi)者利益的政策和程序而制定的消費(fèi)者保護(hù)措施、自愿行為準(zhǔn)則和公共承諾。第二，進(jìn)行金融教育的職能。消費(fèi)者教育的目的在于使消費(fèi)者獲得理解和評(píng)估其所獲得的信息所必需的知識(shí)和技能，使他們購(gòu)買最適合其個(gè)人和家庭需要的金融產(chǎn)品和服務(wù)。英國(guó)、加拿大、美國(guó)、澳大利亞等金融業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的主管機(jī)構(gòu)不僅制定和實(shí)施關(guān)于金融教育的國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略，而且通過(guò)設(shè)立專門的金融消費(fèi)者教育網(wǎng)站，開(kāi)展全方位、多層次的金融教育。第三，收集、調(diào)查消費(fèi)者投訴。通過(guò)對(duì)金融機(jī)構(gòu)處理消費(fèi)者投訴的情況進(jìn)行審查，如發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)在規(guī)定期間內(nèi)沒(méi)有對(duì)合理的消費(fèi)投訴做出滿意處理的，金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以采取相應(yīng)的處罰措施。審查消費(fèi)者投訴也有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)分析和報(bào)告金融服務(wù)問(wèn)題的趨勢(shì)，并隨著金融產(chǎn)品的不斷演進(jìn)而對(duì)相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行必需的調(diào)整。第四，開(kāi)展相關(guān)研究。作為一項(xiàng)輔助職能，研究的目的在于為消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)更好地行使其職能和權(quán)限提供基礎(chǔ)。

就權(quán)限而言，應(yīng)賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)者保護(hù)方面的規(guī)則制定權(quán)、監(jiān)管權(quán)、執(zhí)行權(quán)等權(quán)力。金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的規(guī)則主要包括信息披露的規(guī)則、關(guān)于公平待遇的規(guī)定，以及合理的申訴處理及救濟(jì)規(guī)則。從各個(gè)國(guó)家的法律規(guī)定來(lái)看，消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)主要是指通過(guò)要求被監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交定期報(bào)告、定期進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行消費(fèi)者保護(hù)法。執(zhí)行權(quán)主要表現(xiàn)為當(dāng)金融機(jī)構(gòu)違反金融消費(fèi)者保護(hù)法時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有采取警告和罰款的權(quán)力。此外，有的國(guó)家還規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)要求返還多收費(fèi)用、就違法行為發(fā)布公告、撤回許可，在情節(jié)嚴(yán)重的情況下有提起刑事訴訟的權(quán)力。

三、正確處理消費(fèi)者保護(hù)職能部門與其所屬監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系

由于消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管與審慎監(jiān)管之間目標(biāo)、方法之差異，當(dāng)消費(fèi)者保護(hù)職能由審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使時(shí)，如何協(xié)調(diào)審慎監(jiān)管與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)之間的沖突以確保消費(fèi)者保護(hù)職能的有效行使是政策制定者完善金融監(jiān)管框架時(shí)必須關(guān)注的問(wèn)題。

（一）我國(guó)現(xiàn)行消費(fèi)者保護(hù)職能部門設(shè)置存在的問(wèn)題

金融消費(fèi)者保護(hù)職能具體是由審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使，還是由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)行使，取決于不同國(guó)家的法律規(guī)定。我國(guó)采取的審慎監(jiān)管職能與消費(fèi)者保護(hù)職能由一個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)行使的模式。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于：審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有履行職能所必需的專門的金融知識(shí)和技能；有利于節(jié)約監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率；對(duì)消費(fèi)者投訴的處理對(duì)于某一金融機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題也可以提供早期預(yù)警信號(hào)。

這種模式的缺點(diǎn)在于：首先，審慎監(jiān)管職能與消費(fèi)者保護(hù)職能可能存在利益沖突。審慎監(jiān)管以金融機(jī)構(gòu)為本位，監(jiān)管者側(cè)重通過(guò)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資本充足性、流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)管理等的監(jiān)管，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的安全和穩(wěn)?。幌M(fèi)者保護(hù)監(jiān)管則是以消費(fèi)者為本位，監(jiān)管者通過(guò)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行為實(shí)施監(jiān)管，維護(hù)金融市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，增強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)金融體系的信心。當(dāng)這兩種職能由同一個(gè)機(jī)構(gòu)行使時(shí)，總會(huì)發(fā)生誰(shuí)優(yōu)先的問(wèn)題，監(jiān)管者可能會(huì)為了金融機(jī)構(gòu)的安全而暫時(shí)犧牲消費(fèi)者的利益，因?yàn)樵诒O(jiān)管者看來(lái)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融體系的影響更直接、更明顯。其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)任務(wù)過(guò)多，目標(biāo)過(guò)多，都可能面臨監(jiān)管不足的風(fēng)險(xiǎn)。如英國(guó)的金融服務(wù)局在危機(jī)前過(guò)多重視處理消費(fèi)者申訴，而在審慎監(jiān)管方面未投入足夠的資源，忽視銀行倒閉等影響大的事件；美聯(lián)儲(chǔ)正好相反，由于其未能正確行使消費(fèi)者保護(hù)權(quán)力而受到批評(píng)。當(dāng)審慎監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管集中于一個(gè)機(jī)構(gòu)時(shí)，很可能發(fā)生忽視另一方的問(wèn)題。再次，與審慎監(jiān)管相比，消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管需要完全不同的監(jiān)管工具和方法。審慎監(jiān)管更多是通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)檢查對(duì)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行評(píng)估，而監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)是否遵守消費(fèi)者保護(hù)法主要是通過(guò)分析消費(fèi)者的反饋、對(duì)金融機(jī)構(gòu)信息披露及處理投訴等行為進(jìn)行評(píng)估。

（二）完善消費(fèi)者保護(hù)職能部門設(shè)置的具體建議

完善現(xiàn)行機(jī)構(gòu)模式的首要問(wèn)題在于加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)職能部門的獨(dú)立性。世界銀行《金融消費(fèi)者保護(hù)的良好實(shí)踐》指出：審慎監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管可以由不同的機(jī)構(gòu)行使或置于一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)，無(wú)論哪種模式，審慎監(jiān)管與消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管之間的資源分配必須足以確保消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則的有效實(shí)施。與審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身的獨(dú)立性不同，審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是指獨(dú)立于行政干預(yù)并免于規(guī)制俘虜，金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是相對(duì)于審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言的。

具體而言，首先是人員的獨(dú)立性。如加拿大金融消費(fèi)者管理局的局長(zhǎng)由內(nèi)閣直接任命，局長(zhǎng)具有副部級(jí)的待遇和權(quán)力。在美國(guó)，金融消費(fèi)者保護(hù)局雖然是設(shè)在美聯(lián)儲(chǔ)內(nèi)的機(jī)構(gòu)，但保持很大的獨(dú)立性，美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)不得對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)局施加任何行政上的干預(yù)。保護(hù)局局長(zhǎng)經(jīng)國(guó)會(huì)同意后由總統(tǒng)直接任命，副局長(zhǎng)由局長(zhǎng)任命。保護(hù)局局長(zhǎng)不僅可以確定雇員的人數(shù)，而且可以任命和指揮保護(hù)局的所有雇員，有權(quán)雇傭律師、執(zhí)行檢察官、執(zhí)行檢查分析師、經(jīng)濟(jì)師、統(tǒng)計(jì)師等可能被認(rèn)為是行使其職能所必需的其他人員。美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)不得任命、指揮或解除消費(fèi)者保護(hù)局的任何官員或雇員。其次是資金的獨(dú)立性。就其資金來(lái)源而言，英國(guó)FCA的資金完全來(lái)源于受其監(jiān)管的公司繳納的許可費(fèi)和年費(fèi)。美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局的資金來(lái)源于美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)從美聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)合并收益中的撥款，但撥款額由金融消費(fèi)者保護(hù)局局長(zhǎng)確定，以達(dá)到執(zhí)行保護(hù)局在聯(lián)邦消費(fèi)者金融法項(xiàng)下權(quán)力的合理必要水平。最后是獨(dú)立的問(wèn)責(zé)制度。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立問(wèn)責(zé)有利于提供公眾監(jiān)督，維持并增強(qiáng)合法性，而且有助于增強(qiáng)機(jī)構(gòu)治理，提升機(jī)構(gòu)業(yè)績(jī)。如美國(guó)《2010年消費(fèi)者金融保護(hù)法》規(guī)定金融消費(fèi)者保護(hù)局不應(yīng)就美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)的任何作為或不作為承擔(dān)任何法律規(guī)定的責(zé)任，美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)也不應(yīng)就保護(hù)局的任何作為或不作為承擔(dān)任何法律規(guī)定的責(zé)任。借鑒上述經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)該從人員任免、資金來(lái)源、職能、權(quán)限等方面賦予并加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)職能部門的獨(dú)立性，而不應(yīng)該僅僅是“一行三會(huì)”下的一個(gè)內(nèi)設(shè)職能部門。

其次是加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)職能部門與審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。消費(fèi)者保護(hù)是有代價(jià)的，任何消費(fèi)者保護(hù)措施都會(huì)直接或間接導(dǎo)致管制成本的增加，從而相應(yīng)增加被監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)。審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管都要求對(duì)非常相似的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督、檢查，它們之間無(wú)論是理論上還是實(shí)踐中存在大量的重復(fù)。因此，對(duì)消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)與審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)加以協(xié)調(diào)有助于降低管制成本。如英國(guó)《2012年金融服務(wù)法》要求金融行為監(jiān)管局與審慎監(jiān)管局在各自行使其職能時(shí)必須協(xié)調(diào)。至于兩者在多大范圍內(nèi)履行其協(xié)調(diào)義務(wù)，應(yīng)該從兩個(gè)方面考量：一是該義務(wù)是否符合各自監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；二是該義務(wù)給監(jiān)管者施加的負(fù)擔(dān)不得與履行該義務(wù)帶來(lái)的益處不相稱。

實(shí)踐中，大多數(shù)國(guó)家是通過(guò)備忘錄的形式對(duì)審慎監(jiān)管者與消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行協(xié)調(diào)的。如澳大利亞審慎監(jiān)管局與證券與投資委員會(huì)于2010年5月聯(lián)合發(fā)布諒解備忘錄，其內(nèi)容涉及管制政策和決定改變時(shí)的通知及磋商、共同協(xié)調(diào)和合作、信息分享、提供信息的費(fèi)用分擔(dān)、區(qū)域及國(guó)際管制論壇方面代表的派遣等。英國(guó)《2012年金融服務(wù)法》要求金融行為監(jiān)管局與審慎監(jiān)管局必須準(zhǔn)備與保持一份備忘錄，說(shuō)明就與共同監(jiān)管利益有關(guān)的事項(xiàng)行使職能時(shí)各自的角色，及其在行使此種職能時(shí)意欲如何遵行上述協(xié)調(diào)職責(zé)。備忘錄可以就許可的申請(qǐng)與變化、施加要求、信息的獲得與披露、規(guī)則制定、向監(jiān)管者應(yīng)付的費(fèi)用等問(wèn)題方面兩者如何協(xié)調(diào)進(jìn)行規(guī)定。備忘錄必須至少每年評(píng)審一次。借鑒上述的經(jīng)驗(yàn)，在確保并加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)局獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，我國(guó)應(yīng)通過(guò)備忘錄的形式對(duì)消費(fèi)者保護(hù)部門與審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管合作安排、協(xié)調(diào)檢查、利益沖突、信息分享等進(jìn)行明確的規(guī)定。原則上，審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管方面具有專屬的權(quán)力；而消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)行消費(fèi)者保護(hù)法方面具有專屬的執(zhí)行權(quán)力。當(dāng)二者的職能和監(jiān)管行為有沖突或重復(fù)時(shí)，可以通過(guò)設(shè)立聯(lián)合委員會(huì)等進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)調(diào)。

四、建立并加強(qiáng)分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作

“一行三會(huì)”各自分設(shè)消費(fèi)者保護(hù)職能部門顯然是為了與我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)管結(jié)構(gòu)相一致；另一方面，若無(wú)有效的監(jiān)管合作安排，這種分散的監(jiān)管必然會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管體制的低效率運(yùn)行。因此，分業(yè)監(jiān)管模式下分設(shè)消費(fèi)者保護(hù)職能部門，其監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作不僅要求機(jī)構(gòu)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，即前述審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者保護(hù)職能部門的協(xié)調(diào)；而且要求機(jī)構(gòu)外部的協(xié)調(diào)，即分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)下不同消費(fèi)者保護(hù)職能部門之間的相互協(xié)調(diào)。

（一）協(xié)調(diào)與合作的前提與基礎(chǔ)

縱觀我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)的法律，無(wú)論是新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，還是監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布的監(jiān)管規(guī)章，不僅對(duì)金融消費(fèi)者、銀行業(yè)產(chǎn)品及銀行業(yè)服務(wù)、金融產(chǎn)品及服務(wù)等相關(guān)概念的內(nèi)涵和外延缺乏明確界定，而且對(duì)“一行三會(huì)”下設(shè)消費(fèi)者保護(hù)部門的管轄權(quán)限也缺乏明確劃分。因此，在我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體制下，“一行三會(huì)”下設(shè)消費(fèi)者保護(hù)部門的監(jiān)管對(duì)象和范圍是非常不清楚的，相互之間管轄權(quán)的重復(fù)、沖突及漏洞已是不爭(zhēng)的事實(shí)。因此，協(xié)調(diào)與合作的前提與基礎(chǔ)是劃分分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)消費(fèi)者保護(hù)的范圍，也就是保護(hù)誰(shuí)、監(jiān)管誰(shuí)、監(jiān)管什么金融產(chǎn)品或服務(wù)的問(wèn)題。

雖然不少學(xué)者以相關(guān)概念界定為邏輯起點(diǎn)討論我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)體制的完善，但筆者認(rèn)為，如果脫離一國(guó)的監(jiān)管體制而單純討論金融消費(fèi)者的概念界定是沒(méi)有任何實(shí)際意義的。不同國(guó)家關(guān)于金融消費(fèi)者的定義不盡相同，甚至存在較大的差異。究其原因，主要是由于這些國(guó)家金融監(jiān)管體制以及金融消費(fèi)者保護(hù)的立法體系不同所致；也就是說(shuō)，是將所有金融業(yè)消費(fèi)者置于同一部法律保護(hù)中，還是區(qū)別不同行業(yè)采取不同的保護(hù)體制。實(shí)行分業(yè)監(jiān)管的國(guó)家，金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般只限于對(duì)銀行業(yè)消費(fèi)產(chǎn)品的監(jiān)管，如加拿大和美國(guó)；但在保險(xiǎn)產(chǎn)品的監(jiān)管方面，這兩個(gè)國(guó)家的做法有所不同，加拿大金融消費(fèi)者管理局還包括對(duì)保險(xiǎn)公司的監(jiān)管，而保險(xiǎn)產(chǎn)品則不屬于美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局的管轄范圍。實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管的國(guó)家，如日本和英國(guó)，則不僅包括對(duì)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管，而且包括對(duì)證券產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管。關(guān)于監(jiān)管對(duì)象，既包括受監(jiān)管的金融產(chǎn)品和服務(wù)，又包括受監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)的范圍。盡管從理論上而言，界定了受監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)，自然也就限定了受監(jiān)管的產(chǎn)品和服務(wù)；但在金融自由化背景下，銀行業(yè)、證券業(yè)及保險(xiǎn)業(yè)之間的界限日益模糊，相同的金融產(chǎn)品和服務(wù)完全可能由不同的機(jī)構(gòu)提供。因此，有的國(guó)家只是對(duì)受監(jiān)管的機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)定，而不涉及對(duì)金融商品或服務(wù)的界定，如加拿大。另一方面，有的國(guó)家不僅對(duì)受監(jiān)管的機(jī)構(gòu)有明確規(guī)定，而且還對(duì)金融商品與服務(wù)的范圍作了明確界定，如美國(guó)。

就我國(guó)而言，筆者認(rèn)為，隨著銀行、保險(xiǎn)、證券業(yè)之間的界限日益模糊，以行業(yè)或金融機(jī)構(gòu)的類型區(qū)分金融消費(fèi)者的方法不僅沒(méi)有任何現(xiàn)實(shí)意義，而且也容易造成法律適用的困難。即使是將保險(xiǎn)產(chǎn)品以及證券產(chǎn)品明確排除在金融消費(fèi)者保護(hù)局管轄范圍外的美國(guó)，其保險(xiǎn)消費(fèi)者以及證券投資者也不是不受保護(hù)，而是將其置于不同的保護(hù)體制下。在美國(guó)，保險(xiǎn)產(chǎn)品不屬于聯(lián)邦立法的調(diào)整范圍，因此不受聯(lián)邦金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的管轄。另一方面，根據(jù)《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》成立的聯(lián)邦保險(xiǎn)辦公室，有權(quán)向金融穩(wěn)定監(jiān)督理事會(huì)提議將某一保險(xiǎn)公司，包括其附屬機(jī)構(gòu)，成為受美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管的非銀行金融機(jī)構(gòu)，從而受到《2010年消費(fèi)者金融保護(hù)法》的約束。因此，我國(guó)宜采取以產(chǎn)品和服務(wù)為基礎(chǔ)的方法劃分分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的管轄權(quán)限。具體而言，可以參考WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的《金融服務(wù)附錄》對(duì)金融服務(wù)的定義及分類?！斗?wù)貿(mào)易總協(xié)定》對(duì)金融服務(wù)的分類是以所提供的服務(wù)內(nèi)容為基礎(chǔ)分類的，與有些國(guó)家的國(guó)內(nèi)法以提供金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的分類方法相比，這種分類方法更具有合理性，因?yàn)樗芨玫剡m應(yīng)金融業(yè)和金融市場(chǎng)不斷發(fā)生的變化。

（二）協(xié)調(diào)與合作的必要性與具體建議

現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制下，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅僅被賦予對(duì)其所監(jiān)管的機(jī)構(gòu)實(shí)施金融消費(fèi)者保護(hù)規(guī)定，而非全部金融服務(wù)提供者，這種方法不但容易造成多個(gè)監(jiān)管者之間監(jiān)管責(zé)任的分割，而且很容易將不受監(jiān)管的機(jī)構(gòu)排除在外，從而造成市場(chǎng)扭曲。此外，金融自由化背景下，不同金融機(jī)構(gòu)之間的界限越來(lái)越模糊。在分業(yè)監(jiān)管模式下，這些金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體不相同，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)之間競(jìng)爭(zhēng)條件出現(xiàn)事實(shí)上的不平等。通過(guò)協(xié)調(diào)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和行為，對(duì)相同產(chǎn)品和服務(wù)以統(tǒng)一和一致的方式實(shí)施監(jiān)管，不僅有利于提高監(jiān)管效率，而且有助于維護(hù)金融機(jī)構(gòu)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，確保消費(fèi)者待遇的統(tǒng)一。如美國(guó)《2010年消費(fèi)者金融保護(hù)法》要求金融消費(fèi)者保護(hù)局與證券交易委員會(huì)、商品與期貨交易委員會(huì)、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，以及其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)及州監(jiān)管者協(xié)調(diào)，促進(jìn)消費(fèi)金融產(chǎn)品與服務(wù)及投資產(chǎn)品與服務(wù)監(jiān)管待遇的統(tǒng)一。

2013年8月15日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，不替代、不削弱有關(guān)部門現(xiàn)行職責(zé)分工。其具體職責(zé)包括：貨幣政策與金融監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)；金融監(jiān)管政策、法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)；維護(hù)金融穩(wěn)定和防范化解區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)調(diào)；交叉性金融產(chǎn)品、跨市場(chǎng)金融創(chuàng)新的協(xié)調(diào)；金融信息共享和金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)體系的協(xié)調(diào)等。該聯(lián)席會(huì)議制度為“一行三會(huì)”下消費(fèi)者保護(hù)部門的協(xié)調(diào)和合作奠定了基礎(chǔ)。鑒于消費(fèi)者保護(hù)的特殊性，筆者建議，消費(fèi)者保護(hù)部門與“一行三會(huì)”之間、分業(yè)消費(fèi)者保護(hù)部門相互之間通過(guò)備忘錄等形式建立穩(wěn)定、有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步就管轄權(quán)限、信息分享、協(xié)調(diào)監(jiān)管及檢查等做出具體安排，以確保分業(yè)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的有效協(xié)調(diào)與合作。

五、結(jié) 論

隨著金融消費(fèi)日益普遍、金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，客觀上要求我國(guó)金融監(jiān)管從重點(diǎn)關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的安全與穩(wěn)健向?qū)徤鞅O(jiān)管與消費(fèi)者保護(hù)并重轉(zhuǎn)變。我國(guó)現(xiàn)行的金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管體制總體而言是不統(tǒng)一的：監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者保護(hù)職能沒(méi)有法律的明確授權(quán)；監(jiān)管職責(zé)不僅分散在多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，而且相互之間缺乏有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作。這與我國(guó)快速發(fā)展的零售金融市場(chǎng)顯然不相適應(yīng)，因而迫切需要加以完善。

在金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管的具體設(shè)計(jì)方面，既沒(méi)有普遍適用的國(guó)際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也不存在最優(yōu)模式，而是取決于一國(guó)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展水平、金融監(jiān)管的特征和結(jié)構(gòu)；但金融業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的良好實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，以及國(guó)際組織的原則與建議值得我們適當(dāng)借鑒和采納。與統(tǒng)一監(jiān)管體制相比，在我國(guó)現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管模式下設(shè)計(jì)科學(xué)的消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管體制更加復(fù)雜和困難，但其核心在于確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)消費(fèi)者保護(hù)職能的有效行使及消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則的有效實(shí)施。

脫離現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管模式、建立統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)體制顯然是不切實(shí)際的，因此，現(xiàn)實(shí)途徑只能是通過(guò)對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管體制加以完善、提高監(jiān)管安排的有效性來(lái)實(shí)現(xiàn)。具體而言，首先應(yīng)將消費(fèi)者保護(hù)納入金融監(jiān)管的法定目標(biāo)，并在監(jiān)管法律、法規(guī)中予以充分體現(xiàn)和貫徹。其次，通過(guò)修改《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》或通過(guò)消費(fèi)者保護(hù)的專門立法明確規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)和權(quán)限，從而使監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效行使其消費(fèi)者保護(hù)職能有法可依。最后，妥善處理監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)外部的各種關(guān)系。機(jī)構(gòu)內(nèi)部，關(guān)鍵是從人員、資金等方面確保消費(fèi)者保護(hù)職能部門的獨(dú)立性；機(jī)構(gòu)外部，以產(chǎn)品和服務(wù)為基礎(chǔ)明確分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自管轄權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過(guò)簽署備忘錄的形式加強(qiáng)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)下消費(fèi)者保護(hù)職能部門的合作與協(xié)調(diào)，確保不同金融服務(wù)部門的公平競(jìng)爭(zhēng)及消費(fèi)者待遇的統(tǒng)一。

［責(zé)任編輯 李晶晶 責(zé)任校對(duì) 王治國(guó)］

［基金項(xiàng)目］

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《國(guó)際金融監(jiān)管改革中的消費(fèi)者保護(hù)法律問(wèn)題研究》（批準(zhǔn)號(hào)：12CFX105）。

［作者簡(jiǎn)介］

溫樹(shù)英（1973—），女，山西祁縣人，山西大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事國(guó)際金融法研究。

［收稿日期］

2015－06－17

［中圖分類號(hào)］

D9

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］

A

［文章編號(hào)］

1000－5072（2015）09－0144－08