廣西潿洲島是如何成為“違建島”的

潿洲島陷入了無序和瘋狂的違建之中。大量的耕地、林地被摧毀，香蕉地被推平，取而代之的是一棟棟拔地而起的違建高樓，房子的混亂和密集程度前所未見?！吨袊?jīng)濟周刊》記者 郭芳I攝

“我從來沒有見過這樣的場面，島上幾乎全民在建房，香蕉地上到處是腳手架、鋼筋水泥，整個潿洲島儼然成為了一個大工地。而這些房子居然都是違建。”第一次登上潿洲島的重慶游客周蘭新很驚訝。

位于廣西北海市南方北部灣海域的潿洲島，是中國最大、地質(zhì)年齡最年輕的火山島，現(xiàn)為國家4A級旅游景點，因其獨特的海島風(fēng)情，吸引著各地游客在每一個沒有臺風(fēng)的黃金周、長假登島觀光和度假。

如今“違建島”成為了這個美麗海島的別稱。

“幾乎家家戶戶都在違建”

離開碼頭，登上海島，開始進入密密麻麻的家庭旅館、酒店和農(nóng)家樂的違建世界。

島上的原住民世代以種植香蕉和捕魚為主要的謀生手段，但在香蕉滯銷和漁業(yè)資源枯竭之后，他們迎來了全新的產(chǎn)業(yè)——旅游業(yè)。如今他們的主業(yè)正是經(jīng)營這些違章建起的農(nóng)家樂及酒店旅館。“幾乎家家戶戶都在違建。”當(dāng)?shù)厝苏f。

這緣于當(dāng)?shù)刂髡邔迧u旅游資源的開發(fā)規(guī)劃。

2010年6月，被視為“全面創(chuàng)新、國內(nèi)一流、具有引領(lǐng)示范作用”的《北海潿洲島旅游區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）通過專家評審。規(guī)劃中提出，潿洲島應(yīng)走適度規(guī)模的旅游勝地定位，并實現(xiàn)生態(tài)保護。

2010年12月，潿洲島旅游區(qū)管理委員會（下稱“潿管會”）接手潿洲島管理工作，并開始著力打造潿洲島旅游名片。在一系列包裝和推廣工作后，潿洲島旅游區(qū)在全國聲名遠播，慕名而來的游客呈爆發(fā)式增長。

也就從那時開始，島上開始了建房熱。“幾乎每家每戶都在大興土木建房，造農(nóng)家樂和家庭旅館?！钡嗡澹ㄗ匀淮澹┑囊晃回撠?zé)人告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，原本以種植香蕉和捕魚為生的島民并不富有，因此大多數(shù)島民通過向島外的人募集資金的方式匯入到建房潮中。

最常見的一種合作模式是，外來投資者出錢，幫島民建好房子，經(jīng)營使用15至20年后，房子歸還給島民。

上述滴水村負責(zé)人說：島民在一塊地上種20年香蕉，不可能“種出”一棟房子來。

建房的收益顯而易見。潿洲島因此陷入了無序和瘋狂的違建之中。島上大量的耕地、林地被摧毀，香蕉地被推平，取而代之的是一棟棟拔地而起的違建高樓，房子的混亂和密集程度前所未見。

據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在島上有近500家家庭旅館，加上一些酒店，全島總客房數(shù)量已超過15000間?！斑@也只是統(tǒng)計了那些規(guī)模較大的，加上那些小規(guī)模的，則遠不止這個數(shù)?！鄙鲜龅嗡遑撠?zé)人說。

面對無序、混亂、高密度違建的局面，島民們怨聲載道。很多島民抱怨自己建的地方不夠好，建得不夠豪華，離景點太遠，占地太小，規(guī)模太小，生意沒法做。還有違建帶來的環(huán)保、消防、基礎(chǔ)設(shè)施滯后等問題，都讓島民們感到不滿。他們將責(zé)任歸咎于潿管會這些年的無所作為上。

“潿管會的監(jiān)管不力，導(dǎo)致了瘋狂的違建。”據(jù)多位島民介紹，在潿管會上島之后，一家頗具勢力和背景的觀海休閑度假酒店開建，這算是島上第一家最大規(guī)模的違章建筑，在潿管會默許之后，周圍的違建像雨后春筍般冒出。

“他建的你不拆，那我肯定也要建?！睄u民說，這是普遍心理。“當(dāng)然，你說他們完全不管，那也不對。他們一般會叫停，但如果你不停，也就繼續(xù)這么建了。有人舉報了，他們就寫一個很大的‘拆’字，幾年過去也不見拆?！?/p>

島民們對潿管會的“懶政”頗有微詞。

據(jù)北海市政府官網(wǎng)顯示，潿管會班子成員里，除了書記和主任外，還有5位副主任。“再加上潿洲鎮(zhèn)政府的班子成員，這么多人管一個16000人的小島竟管不過來？關(guān)鍵是，他們的心思也根本不在島上?！睗捩?zhèn)竹蔗寮村的一位村官對《中國經(jīng)濟周刊》記者說，“每周5個工作日，周一一般都見不到人，周二周三兩天在島上，周四開始回市區(qū)。有什么事情給他們打電話，永遠都說在北海開會。八項規(guī)定都實施那么久了，哪里還有那么多會？”

潿管委似乎也有自己的難處。潿管會辦公室的一位工作人員告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，這個地方偏居一隅，根本沒有人愿意到島上來工作，都在想著法子調(diào)走?！疤貏e是年輕人，在這里工作都很難找到姑娘成家，島上的姑娘都嫁到市里去了?！?/p>

2010年的《規(guī)劃》中提出，要加強海島生態(tài)環(huán)境保護，山地、森林、沙灘、海岸等重點生態(tài)環(huán)境區(qū)域要保留其原始風(fēng)貌，全面禁止村民違規(guī)建房。

但從潿洲島當(dāng)下無序、瘋狂的違建來看，規(guī)劃的內(nèi)容早已成為了一紙空文，而小島的發(fā)展也已背離了規(guī)劃者的初衷。

島民：迫于無奈跟著違建

“當(dāng)你看到鄰居們違建起的棟棟高樓，不僅擋住了你的視線，還擋住了你的出路，讓你無路可走的時候，你也只能被逼著違建了?！钡嗡宕迕顸S國彬?qū)Α吨袊?jīng)濟周刊》記者說，作為潿洲島上最困難的島民，他和他的兄弟們成為了這場瘋狂違建的受害者和犧牲品。

黃國才在地堡里坐著，左邊是雞圈，后面的香蕉地里，是正在進行的違建房。他在這里住了10年，面朝大海，但一直等不到春暖花開。《中國經(jīng)濟周刊》記者 郭芳I攝

黃國彬兄弟三人的幾間小瓦房被四周鄰居們的農(nóng)家樂和家庭旅館嚴嚴實實地圍了起來，破敗不堪，沒有出路。

哥哥黃國才55歲，家有6口人，擠在1969年建造的約20平方米的小瓦房里，墻體裂開，瓦頂坍塌。黃國彬、黃國升兩家共有3間小瓦房，每家約29平方米，同樣風(fēng)雨飄搖。黃家兄弟的小瓦房早被潿洲鎮(zhèn)政府認定為危房。

這些年，黃家兄弟無家可歸。黃國彬一家在外租房，黃國升一家寄居在丈母娘家，黃國才的妻兒則投靠親戚。這樣居無定所在農(nóng)村極為罕見。

最讓人倍感凄涼的是黃國才，因為家里住房實在窘迫，10年前，他在一個面朝大海的小陡坡上挖了兩個約1平方米的地堡，一個做雞圈，另一個自住。他在這里獨自居住了10年。因為面積實在太小，住在地堡里的黃國才一直蜷著手腳睡覺，經(jīng)年累月下來，他的左手總是抑制不住地顫抖。

從北海市的副書記、副市長到潿管會的主任、副主任，均到他的地堡察看過，“都說他確實困難、可憐，但看過之后都就不了了之了?！鄙鲜鲋裾徨即宕骞僬f。竹蔗寮村是行政村，滴水村作為自然村，屬于竹蔗寮村委會下設(shè)立的村民小組。

因為貧窮，黃家兄弟一直沒有能力重建舊房。而這些年鄰居們紛紛拆舊重建，均不同程度地違章擴建地盤，加上在樓房前后搭建起來的前庭后院，黃家兄弟已經(jīng)沒有可以進出的通道。

“被潿洲鎮(zhèn)政府認定為危房之后，鎮(zhèn)政府曾安排人進行維修，但因為沒有通路，扶貧隊也無法進去維修?！秉S國彬說。

潿洲鎮(zhèn)政府對黃家三兄弟的住房調(diào)查報告里說，黃國才三兄弟的房屋占地面積小，就地拆舊重建也難以滿足住房需要，且房屋周邊被其他村民的房屋圍住，出入十分困難，拆舊重建的現(xiàn)實意義不大。

黃國彬說，近些年來，他多次向村委會、鎮(zhèn)政府求助和申請，希望能給他們安排一塊宅基地以解決危房問題，但始終無果。

據(jù)了解，在潿洲島上建房，走正常報建程序，手續(xù)很難辦得下來。這也導(dǎo)致很多有住房剛需的島民迫于無奈跟著違建。

“在我們建房之前，村里其他人都建了，都不同程度地違建，非法占用耕地、林地、沙灘的也相當(dāng)多。我們看他們都可以，為了解決多年的危房問題，我們也借錢建?！秉S國彬說。

2013年，黃家兄弟從村委會置換了一塊位于滴水村海邊的林地，四處借錢，開始建房。

這塊林地與沙灘之間隔著一條小路。據(jù)《中國經(jīng)濟周刊》記者調(diào)查，在同一條海岸線上，毗鄰黃家兄弟附近，有大規(guī)模的違建酒店。

黃國彬說，剛動工不久，潿管會副主任林國起過來喊停，“他要求我們停工，給他15天的時間，重新給我們安排其他的宅基地?！钡?5天后，安排宅基地的事情杳無音訊，而周圍的違建仍在繼續(xù)施工，他們便也復(fù)工。

2013年12月，在黃家兄弟與林國起的一次激烈爭執(zhí)之后，他們的新建房被潿管會拆除。

這讓黃家兄弟覺得潿管會執(zhí)法明顯不公。黃國彬解釋說，他們的違建恰恰是因為潿管會對違建監(jiān)管不力，致其舊居被四周急速擴張的違章建筑圍堵得沒有出路之后的無奈之舉?！岸麄€潿洲島非法占用耕地、林地和沙灘的違建房比比皆是，為什么只拆除我們一家？為什么別人違章建度假酒店可以，而我被迫違章建個容身的窩卻不行？”黃國彬說。

對此，林國起副主任說，“那是別人有本事，他自己沒本事?！?/p>

據(jù)調(diào)查，至今，與黃家兄弟的房子在同一海岸線上的其他違建度假休閑酒店并未被拆除。而在黃家兄弟的房子被拆除之后，其他非法占用耕地、林地、沙灘灘涂的房子仍繼續(xù)在建。

據(jù)潿管會統(tǒng)計，目前島上有225宗違建現(xiàn)象屬非法占用耕地、林地和灘涂，違建面積近5萬平方米。而在島民看來，這個統(tǒng)計數(shù)據(jù)已經(jīng)非常保守，他們的估算遠高于此。以滴水村為例，該村一位負責(zé)人告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，僅自己村里，非法占用耕地的就有40多棟。而整個潿洲島大約有10多個村落?！霸跐迧u，非法占用耕地和林地的現(xiàn)象十分嚴重，就像吃飯一樣平常，只不過有人中午吃，有人晚上吃罷了。”

黃家兄弟非常氣憤，他們認為，潿管會有選擇性執(zhí)法的嫌疑?！皬囊婚_始我們就是違建的受害者，如今又成為了犧牲品?！?/p>

林國起副主任向《中國經(jīng)濟周刊》記者回應(yīng)稱，先拆黃家兄弟的房子，這本身就是一個工作思路問題，工作總有先后。

潿管會：馬上要進行大量的違法建筑拆除

潿管會對黃家兄弟新建房強行執(zhí)法本身合法嗎？

黃國彬?qū)Α吨袊?jīng)濟周刊》記者表示，他們兄弟三人只收到過一張限期拆除通知，而在此之前，從未收到過國土資源部門的相關(guān)處罰決定。

他曾經(jīng)到北海市國土資源局進行過查詢，相關(guān)負責(zé)人表示，當(dāng)?shù)氐膰敛块T并沒有對其作出過處罰決定。

而依據(jù)土地管理法及其他法律法規(guī)的要求，在拆違之前，必須由國土部門先進行非法占用土地的認定和處罰。

據(jù)廣西當(dāng)?shù)孛襟w報道，2012年，由多部門聯(lián)合組建的潿洲島旅游區(qū)“兩違辦”成立。兩違，指違法用地和違法建設(shè)。但在抽調(diào)人員中，除海洋、林業(yè)部門的人員具備合法執(zhí)法資格外，國土、交通、規(guī)劃、公安等部門有的是臨時聘用人員，有的沒有執(zhí)法資格證書。而潿管會本身并非轄區(qū)一級政府，沒有國土、林業(yè)、海洋等相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)。

面對潿管會執(zhí)法身份合法性及其執(zhí)法程序合法性的質(zhì)疑，潿管會主任李斌施回應(yīng)《中國經(jīng)濟周刊》記者說，事件發(fā)生在他調(diào)任潿洲島之前，當(dāng)時的決策者是潿洲島旅游區(qū)工作委員會書記馮群聲，他建議記者找馮群聲。記者多次撥打馮的電話，一直無人接聽。

分管城市管理綜合行政執(zhí)法大隊的潿管會副主任王崇良，向《中國經(jīng)濟周刊》回應(yīng)稱，拆除黃家兄弟的房子是依法依規(guī)的，當(dāng)時按程序上報了北海市委市政府。

李斌施主任表示，接下來，潿洲島很快要進行大量的違法建筑拆除。

據(jù)當(dāng)?shù)匦侣剤蟮溃?1月4日，潿管會拆除了一棟占地面積405.5平方米的非法在建高樓。

在此之前，也常有潿管會拆除了多少違章建筑的新聞見諸報端，但一些島民告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，真拆實干的極少，多是“敲幾塊磚、拆一下邊角料，再拍幾張照片，做做樣子”。這么多年來，屬真正拆除的，黃家兄弟的是島上第一例，兩年后的這一次，是第二例。

“看到利益的時候，潿管會要求政府來向我們征地，征地的時候他們說，‘把地征給我們吧，征完地你們就有錢建房了’。等我們把房建起來了，現(xiàn)在潿管會又讓執(zhí)法大隊說，你們建的房子，我要拆。”上述竹蔗寮村村官說，潿管會管理邏輯和準(zhǔn)則充滿了矛盾。

為了還債和解決危房問題，黃國彬也多次上訪。據(jù)黃家兄弟稱，2014年10月，迫于上訪壓力，林國起向他們承認，當(dāng)時的拆除決定是錯誤的，建議他們申請一筆危房改造補助資金以補償強拆損失。潿洲鎮(zhèn)政府同意了這一申請并報潿管會審批，但潿管會至今沒批下來。

李斌施主任告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，“他們是借錢來建設(shè)的，因此有一個誤區(qū)，認為這筆費用應(yīng)該由政府來承擔(dān)。這是不可能的?！?/p>

黃國彬認為，對最困難、最弱勢的群體同時也是違建的受害者來說，這種說法未免過于無情，更何況潿管會的管理本身存在失職。

黃家兄弟的問題始終未予解決。

黃國才坐在地堡前，和雞在一起，面朝大海，卻沒有春暖花開。