陳瑩，王瑞芹，華中科技大學公共管理學院，湖北武漢 430074

征地制度改革和失地農(nóng)民權益保護一直是國家關注的重點民生問題。黨的十八屆三中全會和2015年中央“一號文件”均指出，“在農(nóng)民利益不受損的前提下，審慎穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地制度改革。完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”。相對于“十一五”規(guī)劃綱要和黨的十七屆三中全會中“健全被征地農(nóng)民的合理補償機制”，國家更加重視對失地農(nóng)民權益的保護，從合理的補償提升到多元保障。因此，本研究擬從失地農(nóng)民福利視角出發(fā)，以武漢市江夏區(qū)和杭州市西湖區(qū)的438個被征地農(nóng)民為調(diào)查樣本，通過模糊綜合評價法，綜合評判農(nóng)民在征地過程中的權益損失及其福利水平，從而對現(xiàn)行的征地補償安置政策進行評價，以期為征地補償安置政策的完善和制度改革提供理論及實證依據(jù)。

一、文獻回顧

對于現(xiàn)有的征地補償安置政策，學者們普遍認為其設計中的缺陷會導致農(nóng)民的利益受損，具體表現(xiàn)為以下幾方面:(1)失地農(nóng)民社會保障制度的缺陷導致失地農(nóng)民權益受損。盧海元指出，征地制度沒有為解決失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障預留必要的政策空間，并且沒有充分考慮征地對失地農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式帶來的深刻影響［1］。鮑海君、吳次芳指出，在城市化進程中，由于征地權的濫用，以及沒有妥善處理失地農(nóng)民的安置問題等，導致失地農(nóng)民既喪失了擁有土地所帶來的社會保障權利，同時又無法享受與城市居民同等的社會保障權利，利益嚴重受損［2］。文學禹認為農(nóng)民土地征用基本上采取單一的貨幣安置方式，大多數(shù)只考慮了短期最低現(xiàn)金補償，暫時解決了眼前利益，而把大多數(shù)失地農(nóng)民排除在城鎮(zhèn)保障之外［3］。(2)征地過程中的低補償使得失地農(nóng)民無法分享土地流轉(zhuǎn)增值收益或者維持征地前的生活水平，導致失地農(nóng)民經(jīng)濟權益受損。朱明芬經(jīng)過在浙江進行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，我國失地農(nóng)民的現(xiàn)金補償過低，被征地農(nóng)戶人均獲得補償費11318.3元，遠遠不能保障農(nóng)民現(xiàn)有的消費水平［4］。(3)征地后缺乏對失地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變的合理引導和逐步過渡，使其發(fā)展權受損。孫鶴汀根據(jù)2003年九三學社進行的一項調(diào)查指出，目前60%的失地農(nóng)民生活處于十分困難的境地。失地后的農(nóng)民既失去了最穩(wěn)定、最基本的生活來源，又缺乏參與市場就業(yè)的競爭能力，再加上城市生活成本的大幅提高，使被征地農(nóng)民的生存權和發(fā)展權受到極大損害［5］。高珊以江蘇省為例，認為由于農(nóng)民的文化基礎、技能技術、市場經(jīng)濟觀念等都較落后，失地后在就業(yè)競爭中總是處于弱勢地位，就業(yè)的不穩(wěn)定性大，失業(yè)比例高。據(jù)揚州市廣陵區(qū)、儀征市、寶應縣的調(diào)查資料發(fā)現(xiàn)，失地又失業(yè)的勞動力占總失地農(nóng)民的34%［6］。(4)征地中未妥善解決失地農(nóng)民的住房安置問題，導致其利益受損。李燕瓊、呂維平在失地農(nóng)民的住房安置方面進行了研究，通過調(diào)查全國30個省份發(fā)現(xiàn)失地后農(nóng)民的住房面積普遍下降，住房類型也發(fā)生了很大變化，房屋拆遷補償款占新建(購置)房款的比例較低，增加了失地農(nóng)民的經(jīng)濟負擔［7］。

綜上所述，現(xiàn)有的征地補償安置政策存在較大的問題，不能彌補農(nóng)民在征地過程中的利益損失，征地使農(nóng)民的生活水平、住房及就業(yè)狀況下降，失地農(nóng)民的社會保障體系尚未完全建立，未來發(fā)展令人擔憂。我國幅員遼闊，各地實施的政策差異巨大，是否每個地區(qū)的征地補償安置政策都不能彌補失地農(nóng)民的利益損失?農(nóng)民征地后的利益損失程度有多大?如何從保障農(nóng)民利益的角度去完善征地補償安置政策?這些問題都需要進行研究。因此，本文將選取經(jīng)濟發(fā)展處于不同階段的武漢市和杭州市，區(qū)分征地區(qū)域、征地時間和征地類型，從農(nóng)民福利的視角，采用模糊綜合評價法評估失地農(nóng)民補償安置政策的執(zhí)行效果，以期為政策的改進提供依據(jù)。

二、研究區(qū)域失地農(nóng)民補償安置政策分析

(一)研究區(qū)域選取

研究區(qū)域的選擇是綜合考慮了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、地理區(qū)位的差異性和典型性，選擇了東部地區(qū)的杭州市和中部地區(qū)的武漢市，這兩個城市也都是全國征地制度改革的試點城市。

西湖區(qū)位于杭州市西部，是浙江省委、省政府所在地，是全省五個老城區(qū)中面積最大、人口最多的區(qū)。轄區(qū)內(nèi)有西湖、西溪濕地、西山國家森林公園等眾多國家級旅游景區(qū)，全區(qū)面積312.91 km2，共有 11個鎮(zhèn)、街，48 個行政村和132個社區(qū)。2013年總人口63.34萬人，其中農(nóng)業(yè)人口5.24萬人，農(nóng)民人均純收入23821元。江夏區(qū)地處武漢市南部，涵蓋了武漢“光谷高新技術區(qū)”的大部分規(guī)劃區(qū)域。全區(qū)總面積2008.98km2，共有12 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街，337 個行政村。2013年總人口為58.36萬人，其中農(nóng)村人口為35.12萬人，農(nóng)村居民人均純收入12836元。

(二)失地農(nóng)民補償安置政策的比較

土地補償。武漢市江夏區(qū)采用年產(chǎn)值倍數(shù)法，杭州市采用區(qū)片綜合地價法。青苗費及地上附著物補償費、住宅房屋及裝修補償，杭州市都給予了明確的補償標準，武漢市則沒有具體的補償標準。

安置方式。除了傳統(tǒng)的“貨幣安置”、“養(yǎng)老保險安置”外，杭州是全國最早試行“留地安置”的城市之一。杭州對有土地征用的村集體按建設項目征收農(nóng)用地(不含林地)面積的10%核發(fā)留用地指標，對暫時沒有土地被征用或現(xiàn)有指標不足的村，允許以該村撤村建居時的測繪面積為依據(jù)，預支最高不超過指標總量40%的指標，以此來確保每個社區(qū)都有留用地可用。武漢市的留地安置正在探索階段，僅適用于所有中心城區(qū)的征地項目以及開發(fā)區(qū)等較發(fā)達地區(qū)，并未規(guī)定留地指標。在就業(yè)安置上，杭州市被征地農(nóng)民在勞動年齡內(nèi)的可領取《杭州市失業(yè)證》，享受與城市失業(yè)人員同等待遇;能免費參加就業(yè)培訓、擇業(yè)指導、職業(yè)介紹等多種就業(yè)服務，辦理城鎮(zhèn)失業(yè)登記手續(xù)后未就業(yè)的，可按規(guī)定申領失業(yè)保險金。武漢市并未有明確相關措施的細則，僅在文件中規(guī)定當?shù)匦璺e極提供就業(yè)崗位。

社會保障。武漢和杭州失地農(nóng)民養(yǎng)老保障均采用了自愿參保、自主選擇繳費檔次的政策，兩地的差異體現(xiàn)在保障水平和資金籌集上。武漢市的失地農(nóng)民可自愿參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和失地農(nóng)民養(yǎng)老保險，江夏區(qū)以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險為主，養(yǎng)老金待遇為144～300元/月，其中，中央財政每月負擔55元/人，市區(qū)政府補貼89元/人。所有被征地農(nóng)民個人所需社會保障費用是自行繳納，均未納入“征地補償安置費用”中。杭州市農(nóng)轉(zhuǎn)非人員可自愿選擇參加“雙低”養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，2014年最低保障標準為1300元/月，資金籌集主要來源于失地農(nóng)民的土地征用款，個人無需額外繳納，70%由被征地單位在征地補償費中列支，30%由市財政補貼。

住房安置。杭州西湖區(qū)基本采取公寓房集中安置的方式，居住條件和居住環(huán)境都有所改善，拆遷安置面積按家庭人口計算，人均50平方米，未婚1個獨生子女按2人計算，一般一戶安置面積在250～300平方米，安置房一般在補交土地出讓金等有關手續(xù)后可以辦理產(chǎn)權證。武漢市江夏區(qū)安置房分兩類，一類是公寓房集中安置，原房屋按照評估價格進行補償，農(nóng)民再到公寓購置新房;另一類是劃地安置，依據(jù)農(nóng)戶原宅基地面積重新劃定地塊，農(nóng)戶按照統(tǒng)一規(guī)劃要求自己建造房屋。

三、績效評價的理論框架及方法

(一)福利視角的績效評價體系

對于政策的評價，學者們以不同的目標為判斷準則，有以滿意度為目標［8］，有以投入產(chǎn)出效益為目標［9］，有以效率和公平為目標［10］，本文對失地農(nóng)民補償安置政策的績效評價是以農(nóng)民福利水平不降低為目標，這個與國家政策提出的“完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”是緊密相關的，可從四個方面予以理解:一是征地補償標準能確保征地后失地農(nóng)民不降低原有生活標準并能適應城市社會發(fā)展;二是安置社區(qū)能在住房面積、質(zhì)量及環(huán)境上不低于原有住房狀況，居委會來自于原村委會，管理方式沿襲傳統(tǒng)，使失地農(nóng)民能逐漸適應和融入城市生活;三是失地農(nóng)民要逐步納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系，享受與城鎮(zhèn)居民同等條件的社會保障;四是為失地農(nóng)民積極創(chuàng)造條件和機會，提升就業(yè)競爭力，保障未來發(fā)展權。

阿馬蒂亞·森認為創(chuàng)造福利的不是物質(zhì)財富本身，而是建立在個人能力基礎上的機會和活動，它包含了功能與能力兩方面。功能即“功能性活動”，反映的是一個人生活中所處的狀態(tài)，如經(jīng)濟狀況、居住環(huán)境、社會保障;能力是實現(xiàn)“功能性活動”的能力，代表一個人在生活中所擁有的機會和做出選擇的自由，如未來的發(fā)展機會和心理感受等。同時，森還強調(diào)個人特征和外在環(huán)境等因素也會影響人們能力和功能的獲得，相同的資源被不同的人在不同環(huán)境下可轉(zhuǎn)換成不同的功能性活動［11］。

農(nóng)民在征地過程中，所處的生活狀態(tài)和外在的環(huán)境因素均發(fā)生了變化，進而會影響人們能力和功能的獲得(福利)，而有效的政策就是要彌補在此過程中失地農(nóng)民的福利損失，實現(xiàn)福利的改進。根據(jù)森的功能和能力福利理論，失地農(nóng)民補償安置政策評價指標包括:功能指標(經(jīng)濟狀況、居住環(huán)境、社會保障)和能力指標(發(fā)展機會、心理情感)。因此，根據(jù)森的可行能力理論和國家的政策導向，建立政策績效評價指標體系(表1)。

表1 政策績效評價指標體系

(二)績效評價方法

模糊綜合評價法是根據(jù)模糊數(shù)學的隸屬度理論把定性評價轉(zhuǎn)化為定量評價的一種方法，它能較好地解決模糊的、難以量化的問題，目前廣泛應用于失地農(nóng)民福利水平的分析中［12］［13］［14］。本文引用已有隸屬函數(shù)的設定和權重結構的計算方法［12］［15］，分別計算江夏區(qū)和西湖區(qū)征地前后失地農(nóng)民福利水平的模糊綜合指數(shù)，進而對補償安置政策的績效進行分析。

隸屬函數(shù)的指標變量初始值分為:正向變量、負向變量和適度變量。具體公式為

式中，f(xij)表示指標隸屬度，xij表示指標值，X0為合理值，ai、bi分別為序參量的上、下限數(shù)值，i為序參量編號。

指標隸屬度的求取采用高進云分析農(nóng)戶福利所設定的權重函數(shù)進行權重的求?。?5］，即

式中，Eij表示第i個指標項目中第j項指標的權重表示第i個指標項目中第j項指標的均值。該權重公式可保證給予隸屬度較小的變量以較大的權重，在績效評價時更關注獲得程度較低的指標和功能。

各指標項目總隸屬度為:

其中，f(xij)'表示各指標項目的總隸屬度值，m表示第i個指標項目中包含m個子指標。

(三)征地區(qū)片、征地類型對農(nóng)民福利的可能影響

征地區(qū)片、征地類型不同對農(nóng)民福利的影響存在差異:一類是城中村改造所導致的征地，農(nóng)民大多持支持態(tài)度，因為這類“農(nóng)民”生活方式早已完全融入城市，征地類似于城市拆遷，不僅使他們獲得一筆補償款，住宅條件也得到極大改善，農(nóng)民福利水平提高。第二類是位于城市近郊，因城市擴張所導致的征地，主要用于建設商品房、開發(fā)區(qū)等非公益性用途。由于該類征地補償標準較高，農(nóng)民家庭原有收入以非農(nóng)為主，因此征地后農(nóng)民普遍感覺家庭物質(zhì)生活得到改善，發(fā)展機會增加，但居住環(huán)境變差，鄰里關系疏遠。第三類為遠郊土地，征地主要是因修建鐵路、公路、學校等公益性項目導致，由于該類征地補償標準低，且農(nóng)民多為純農(nóng)類型，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，征地后他們普遍表示福利水平下降。

四、實證分析

(一)樣本的選取及征地概況

1.樣本選取

根據(jù)征地區(qū)位(主城、近郊、遠郊)、征地年限、征地用途(公益性、非公益性)的不同，采用分層隨機抽樣的方式選取了武漢市江夏區(qū)及杭州市西湖區(qū)的9個鎮(zhèn)街27個社區(qū)(村)的438個農(nóng)戶進行調(diào)研(表2，表3)，問卷有效性分別為98.82%和100%。

表2 調(diào)查樣本分布

表3 調(diào)查樣本基本情況

2.杭州西湖區(qū)征地概況

表4 2004～2012年西湖區(qū)各鎮(zhèn)(街)征地情況統(tǒng)計表 單位:畝

西湖區(qū)2004－2012年的征地主要集中在近郊區(qū)的蔣村街道和三墩鎮(zhèn)(表4)，占征地總量的81.81%。蔣村街道所屬村主要為坑塘水面，轄區(qū)內(nèi)居民世代以漁業(yè)養(yǎng)殖和銷售為生，自2003年開始杭州市政府實行西溪濕地綜合保護工程，采取整村征收模式，對被征地農(nóng)民進行公寓房安置。三墩鎮(zhèn)征地跨度時間較長，目前城市化進程處于加快推進階段，中心片(三壩、蝦龍圩)已基本實現(xiàn)城市化，城郊片(塘河)征地則剛開始。主城區(qū)翠苑街道保亭村、古蕩街道益樂村自20世紀80年代開始陸續(xù)征地，尚有少量“城中村”，由于地處城市中心，房屋出租是當?shù)亍稗r(nóng)民”很大一筆收入來源，村級組織經(jīng)濟實力雄厚，已實行股份制改革，城中村改造主要為宅基地拆遷安置。杭州西湖區(qū)的征地用途主要集中在公建用地(占總量的48%)和住宅用地(占總量的22%)，而工業(yè)項目由于對環(huán)境的污染，近年來已逐漸外移出杭州市區(qū)，因此工業(yè)用地征地量最少(占總量的4%)，其他用途為商服(占總量的13%)和儲備用地(占總量的13%)(圖1)。

圖1 西湖區(qū)征地用途

3.江夏區(qū)征地概況

江夏區(qū)屬于武漢郊區(qū)，是光谷開發(fā)區(qū)的核心區(qū)域，又是武漢高校擴張的主要區(qū)域。廟山辦事處是江夏設立的省級開發(fā)區(qū)，征地發(fā)生較早，且主要為房地產(chǎn)和開發(fā)區(qū)建設占用，紙坊鎮(zhèn)是江夏區(qū)政府駐扎地，征地項目較多，主要為建學校和工業(yè)廠房，五里界鎮(zhèn)和流芳街屬于遠郊區(qū)，征地主要為觀光農(nóng)業(yè)和生態(tài)公園項目。江夏區(qū)的征地用途，主要為商品住宅、工業(yè)廠房和建學校，征地比例高達53%。道路建設和公園等基礎設施建設占征地總量的30%(圖2)。

圖2 江夏區(qū)征地用途

(二)評價結果與分析

1.不同征地政策對農(nóng)民福利的影響

浙江省2003年提出了區(qū)片綜合價的概念，2005年全面實施《征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價》補償辦法，由于杭州西湖區(qū)的調(diào)查主要涉及2005年后的征地項目，即使少量2005年前征地項目，被征地農(nóng)民也很難記得當時征地前后的變量指標數(shù)據(jù)，因此，并未分析浙江省《征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價》實施對被征地農(nóng)民福利的影響。湖北省直到2009年12月1日才正式實施該補償辦法，之前并未規(guī)定前3年平均年產(chǎn)值標準，征地補償費表現(xiàn)出極大的隨意性，公益性補償和非公益性補償差異顯著［16］。2009年出臺的征地補償辦法對湖北省各個地區(qū)的征地補償標準給予了具體規(guī)定，有效減少了其中的可操作性，同時補償標準也大幅度提高。江夏區(qū)雖延用統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)法進行補償，但補償標準提高了2～4倍。根據(jù)績效評價的理論框架及方法，測算出不同征地政策對農(nóng)民福利的影響(表5)，結果表明，2009年前征地使失地農(nóng)民的福利水平顯著降低，從征地前的0.390降到征地后的0.284，其中除了居住環(huán)境和社會保障有所提升外，其他福利指標均有下降。2009年后征地使得失地農(nóng)民福利水平得到提升，失地農(nóng)民的經(jīng)濟狀況、社會保障、發(fā)展機會都優(yōu)于征地前水平，說明2009年《湖北省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價》的實施，極大地提升了失地農(nóng)民的福利水平。新政策除了使農(nóng)民居住環(huán)境福利由上升變?yōu)橄陆?，其他福利改善程度均大于舊政策(或者福利下降程度小于舊政策，如心理狀況)。

表5 江夏區(qū)不同征地政策對農(nóng)民福利影響的模糊評價指數(shù)

2.征地政策對不同區(qū)位下農(nóng)民福利的影響

根據(jù)績效評價的理論框架及方法，測算出征地政策對武漢市江夏區(qū)和杭州市西湖不同區(qū)位下農(nóng)民福利影響的模糊評價指數(shù)(表6)，結果表明，征地除了使江夏區(qū)遠郊的失地農(nóng)民福利水平降低，其他區(qū)片農(nóng)民的福利水平均有提升，提升幅度表現(xiàn)為:西湖區(qū)主城＞西湖區(qū)近郊＞江夏區(qū)近郊?？傮w上杭州失地農(nóng)民福利優(yōu)于江夏區(qū)失地農(nóng)民，區(qū)域內(nèi)部征地區(qū)片的影響，失地農(nóng)民福利表現(xiàn)為主城＞近郊＞遠郊的特征，這與上述理論分析完全契合。

表6 征地政策對不同區(qū)位下農(nóng)民福利影響的模糊評價指數(shù)

(1)征地補償安置政策對不同區(qū)位下農(nóng)民福利的直接影響

征地補償安置政策包括征地補償、農(nóng)民安置以及社會保障三個核心環(huán)節(jié)，因此，它將直接影響被征地農(nóng)民的經(jīng)濟狀況、居住環(huán)境和社會保障三個方面，此外，由于農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，征地將會對農(nóng)民未來的發(fā)展和心理狀況產(chǎn)生間接影響。

第一，征地后農(nóng)戶家庭收入都有所增加，但農(nóng)戶的收入來源、收支比例地區(qū)差異顯著。

西湖區(qū)，征地后家庭收入的增加主要依靠村級留用地分紅和安置房的出租，尤其是主城區(qū)因留用地項目地理位置優(yōu)越，經(jīng)濟效益好，村級分紅收入可觀，除了塘河社區(qū)尚未完成村級股份制改造，其他村均有股權分紅收入。此外，房屋出租也是收入的重要部分，農(nóng)戶原有宅基地面積是按照家庭人口劃分為大戶(5人以上)、中戶(4－5人)、小戶(4人以下)確定，分別為100、85和70平方米，樓層不能超過4層，按照平均3層計算，戶均總建筑面積分別為300、255和210平方米。調(diào)查得知，主城區(qū)的翠苑街道因交通便利，家庭年租金可達到10萬以上，三墩鎮(zhèn)因配套完善，轄區(qū)內(nèi)建有工業(yè)開發(fā)區(qū)，年租金收入均為5～6萬元，蔣村街道為魚塘征地，城市配套設施尚不完善，年租金收入僅為3萬元左右。在支出上，蔣村街道變化最大，主要是因為征地前農(nóng)民仍以養(yǎng)殖業(yè)為生，征地后農(nóng)業(yè)收入消失，生活成本增加，主城區(qū)農(nóng)民支出略有增加。調(diào)查得知，生活成本增加除了購置糧食和蔬菜外，還包括物業(yè)費、管道煤氣、水費的增加，西湖區(qū)按照每戶200平方米的安置房標準，年平均增加支出為5000元，其中物業(yè)費支出平均為3000元。

江夏區(qū)，征地后家庭收入主要依靠非農(nóng)打工收入和征地補償款，近郊區(qū)農(nóng)民大都在附近打零工，收入不穩(wěn)定，遠郊年輕人會選擇外地打工，老人、小孩留守。調(diào)查得知，盡管征地后會給村集留置地，但因留置地面積較小、周圍配套設施不健全，生態(tài)環(huán)境破壞較為嚴重，留置土地既無法用于物業(yè)出租，農(nóng)民也不愿意用來農(nóng)業(yè)耕種，都被閑置著。和西湖區(qū)相比，江夏區(qū)農(nóng)民征地后家庭支出占收入比顯著增加(表7)。

表7 不同區(qū)位條件下農(nóng)民征地前后的經(jīng)濟狀況比較

第二，居住環(huán)境除了杭州“城中村”有改善，其他地區(qū)的居住福利均有下降。

西湖區(qū)“城中村”的翠苑街道，征地前違章建筑肆意搭建，周圍工地眾多，治安環(huán)境較差，“城中村”改造后，房屋進行了統(tǒng)一規(guī)劃修建，實施物業(yè)化管理，綠化、道路進行了改造，環(huán)境得到了極大改善。郊區(qū)的農(nóng)民，普遍表示征地后搬入統(tǒng)一安置小區(qū)，基礎設施雖有改善，出行更加便捷，但環(huán)境質(zhì)量和社會治安方面均顯著下降。此外，江夏區(qū)采用集中安置的農(nóng)民還表示安置房質(zhì)量較差、居住面積減少，盡管居住位置靠近商圈，但經(jīng)濟條件并不足以享受這些娛樂設施帶來的福利，因此表示居住福利下降。采用就地安置的農(nóng)民表示，對于經(jīng)濟困難的補償資金不足以支付建房成本。

第三，失地農(nóng)民社會保障福利差異顯著，西湖區(qū)顯著優(yōu)于江夏區(qū)，近郊區(qū)優(yōu)于遠郊區(qū)。

西湖區(qū)和江夏區(qū)失地農(nóng)民社會保障福利的差異是由政策本身和農(nóng)民的參保意愿導致的。從政策本身來看，杭州市在失地農(nóng)民保障標準和覆蓋率上都顯著高于武漢市。從農(nóng)民的參保意愿看，由于杭州失地農(nóng)民保障資金來源于征地款，個人無需繳納，因此不愿參保率僅為2%，50%的農(nóng)民選擇購買了保障標準更高的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。江夏區(qū)的養(yǎng)老保險由于需要農(nóng)民自行繳納，且保障標準僅為144～300元/月，因此，遠郊農(nóng)民養(yǎng)老保險放棄率高達45%，農(nóng)民表示低標準的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險起不到作用，高標準的城鎮(zhèn)企業(yè)職業(yè)養(yǎng)老保險需要繳納較高的費用，農(nóng)民承擔不起。近郊農(nóng)民54%選擇城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，每月養(yǎng)老金待遇平均為200元(表8)。醫(yī)療保險兩地并無差異，參保率均高達95%以上。

表8 失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險基本情況

(2)征地補償安置政策對不同區(qū)位下農(nóng)民福利的間接影響

第一，征地后除了江夏遠郊區(qū)的農(nóng)民發(fā)展機會降低，其他地區(qū)均有提高。

圖3 西湖區(qū)失地農(nóng)民提升學歷方式

征地后農(nóng)民的發(fā)展機會主要是受到地區(qū)就業(yè)環(huán)境和自身轉(zhuǎn)變的影響。城市經(jīng)濟越發(fā)達，距離城市中心越近，農(nóng)民的發(fā)展機會越多。此外，農(nóng)民對身份轉(zhuǎn)變的態(tài)度起到重要作用。調(diào)查顯示，江夏區(qū)遠郊農(nóng)民征地后就業(yè)態(tài)度消極，很多農(nóng)民選擇在家靠征地補償款生活。杭州西湖區(qū)68.8%的農(nóng)民迫切希望通過技術培訓或提升學歷來提高自己的就業(yè)技能，以網(wǎng)絡教育為最主要提升方式，占49.4%(圖3)。希望通過熟人介紹、人才市場、招聘會和職業(yè)介紹所等途徑獲得就業(yè)信息，失地農(nóng)民就業(yè)以外出打工為主要方式，占61%(圖4)。

第二，征地對農(nóng)民心理福利造成較大影響，除了“城中村”農(nóng)民能較好融入城市外，其他地區(qū)農(nóng)民心理福利降低，遠郊區(qū)農(nóng)民尤為明顯。

除了城中村，其他郊區(qū)的農(nóng)民在土地征收后生活發(fā)生了較大的變化，家庭關系的調(diào)整、城市歸屬感的建立、對征地補償政策的滿意度都會對他們的心理福利產(chǎn)生影響。調(diào)查顯示，對于年輕農(nóng)民大多能適應新環(huán)境，當前采用的安置方式還是以集中安置為主，原有的人際關系并沒有變化，只是居住環(huán)境改變了。但農(nóng)民在家庭關系和征地政策滿意度方面的福利均降低。家庭關系方面主要是因為小家庭中部分家庭成員進城務工后，家庭關系逐漸疏遠，大家庭中對拆遷款的分配問題引起了內(nèi)部成員的矛盾。在對征地補償滿意度方面，主要表現(xiàn)為垂直不公平和水平不公平，垂直不公平即同一項目涉及征地時間跨度較大，之前補償?shù)偷霓r(nóng)民希望追加補償;水平不公平即同一征地項目涉及不同村，每個村的補償安置方式存在差異，農(nóng)民也會不滿。此外，農(nóng)民還會對補償安置政策外人員要求補償，如因為婚嫁、讀書工作外遷人員以及勞動年齡段外人員(未成年人、老年人)。

五、結論和建議

(一)結論

本文對不同政策(《征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價》實施前后)、不同區(qū)域(武漢江夏區(qū)和杭州西湖區(qū)城中村、近郊、遠郊)的被征地農(nóng)民福利狀況進行了測算。具體研究結論如下。

湖北省2009年《征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價》的實施，極大地規(guī)范了征地行為，提高了征地補償標準，江夏區(qū)實證表明，新政策提升了失地農(nóng)民的福利水平，使得農(nóng)民從福利損失轉(zhuǎn)變到福利提升。新政策除了使農(nóng)民居住環(huán)境福利由上升變?yōu)橄陆?，其他福利改善程度均大于舊政策(或者福利下降程度小于舊政策，如心理狀況)。

在區(qū)域上，除了江夏區(qū)遠郊農(nóng)民福利從0.371降到0.331，其他區(qū)域福利水平提高，城中村農(nóng)民福利(從0.485到0.583)提升幅度大于近郊(從0.456到0.539)。這一方面是因為近郊多為非公益項目征地，補償標準高，而遠郊多為公益性項目征地，補償?shù)?另一方面是因為靠近城市，失地農(nóng)民能享有城市化所帶來的基礎設施改善及區(qū)域發(fā)展所帶來的就業(yè)機會增加等福利。在經(jīng)濟狀況和發(fā)展機會上，遠郊區(qū)失地農(nóng)民福利下降，其他區(qū)域福利上升;在居住環(huán)境和心理狀況上，城中村農(nóng)民福利上升，其他區(qū)域福利下降;在社會保障上，城中村農(nóng)民福利狀況無變化，其他區(qū)域福利均提高。

(二)建議

第一，政府應根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定不同的征地補償標準，杭州等發(fā)達地區(qū)要讓失地農(nóng)民更多分享土地增值收益，武漢等發(fā)展中地區(qū)要統(tǒng)一征地補償標準，讓遠郊失地農(nóng)民的福利損失能得到足額補償。

盡管湖北省2009年實施的《征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價》整體上提升了失地農(nóng)民的福利水平，但主城區(qū)按照區(qū)片綜合價補償，郊區(qū)按照統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)法補償?shù)碾p重體系加大了城鄉(xiāng)區(qū)域的補償差距，引發(fā)了農(nóng)民的不滿。因此湖北省應逐步采用區(qū)片綜合價的核算方式，提高郊區(qū)失地農(nóng)民的補償標準，對遠郊因公益性土地征收農(nóng)民的福利損失要進行足額補償。東部發(fā)達地區(qū)現(xiàn)行的區(qū)片綜合價的土地補償標準使得農(nóng)民經(jīng)濟福利均有提升，但農(nóng)民希望能更多分享征地過程中的土地增值收益。

第二，對失地農(nóng)民的關注重點應從傳統(tǒng)的經(jīng)濟補償?shù)任镔|(zhì)層面轉(zhuǎn)向心理疏導等精神層面。

我國的征地補償政策在不斷提高補償標準，農(nóng)民在物質(zhì)方面受益，生活水平不斷提高，但政府卻忽略了他們在征地后的心理狀況。研究表明，除了城中村農(nóng)民心理狀況較好，其他區(qū)域失地農(nóng)民的心理狀況在不斷惡化，主要體現(xiàn)在對新環(huán)境的適應性不足、大家庭矛盾的加劇及小家庭中因部分人員外出打工而導致的關系疏遠，特別是留守家庭的心理問題值得政府關注。政府應對征地后外出務工的家庭予以更多觀念上的重視和政策上的傾斜。第一，安置社區(qū)群體源自原村委會，管理方式沿襲傳統(tǒng)，同時加大對安置社區(qū)基礎設施的資金投入，完善社區(qū)的醫(yī)療保健設施和休閑娛樂設施，保障留守婦女、兒童和老人的休閑福利，使其能逐漸適應和融入城市生活。第二，村政府應加強對留守老人的關愛、對留守兒童的教育。第三，合理利用當?shù)氐膬?yōu)勢資源，為失地農(nóng)民在當?shù)鼐蜆I(yè)提供更多的機會。同時，村委會在制訂本村的征地補償費分配方案時，要充分尊重農(nóng)民的意見，少數(shù)對政策不滿的農(nóng)民要加強對其安撫及溝通，讓其盡可能理解并支持。此外，對農(nóng)民家庭因征地補償費分配造成矛盾的，原村委會可作為公平、公正的中間人，努力進行協(xié)調(diào)，保護大家庭中老年人的權益，保障大家庭之間的和諧。

第三，借鑒留地安置模式，努力盤活閑置土地。

留地安置是一種新型的征地補償模式，即將征地時的一部分土地預留下來，由村政府或失地農(nóng)民發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，這不僅可以為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機會，提高農(nóng)民的收入，還可以為以地補償部分代替征地補償費用，減小政府的征地負擔。這一征地補償模式最早試行于深圳特區(qū)，在浙江省已經(jīng)得到了廣泛的推廣。目前，武漢只在主城區(qū)開始嘗試，并沒有在郊區(qū)實施。目前武漢近郊土地都是分階段進行征收，往往在征收大部分土地后，還留有一小部分土地保留在村集體手中，這些土地在短時間內(nèi)不會被征收，只能用于農(nóng)用，但這類土地因周圍土地被征收，農(nóng)田水利設施破壞嚴重，投入成本大且收益小，農(nóng)民不愿意再對其進行耕種，導致其被荒廢。因此，我們可以借鑒留地安置模型，將這些閑置土地轉(zhuǎn)為建設用地，讓村集體發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，這不僅可以充分利用這類閑置土地為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，盤活土地資源，同時也為政府減少征地補償負擔。

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