論立案監(jiān)督立法頂層設計之完善

林峰

內(nèi)容摘要：立案監(jiān)督屬于法律賦予檢察機關重要的訴訟監(jiān)督職能，更是作為檢察機關偵查監(jiān)督部門審查逮捕、立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督“一體兩翼”三項職能的重要組成部分，理應得到重視和強化。然而，實踐當中檢察機關開展該項工作卻存在種種不規(guī)范現(xiàn)象，究其根源，當前立法頂層設計的不足難辭其咎。本文在實證基礎上分析了當前存在的種種不規(guī)范監(jiān)督現(xiàn)象，并嘗試對立案監(jiān)督的立法頂層設計提出可行性建議，以期推動立案監(jiān)督工作的科學規(guī)范發(fā)展。

關鍵詞：立案監(jiān)督 不規(guī)范 頂層設計 立法建議

立案監(jiān)督屬于檢察機關偵查監(jiān)督部門“一體兩翼”的三項職能之一，隨著《刑事訴訟法》的修改，該項職能越來越得到重視和強化。然而，當前立法頂層設計的不足導致實踐中立案監(jiān)督工作存在亂監(jiān)督、濫監(jiān)督等種種不規(guī)范現(xiàn)象。為破解立案監(jiān)督工作不規(guī)范開展的難題，促進立案監(jiān)督工作科學發(fā)展，筆者在對廣東省檢察機關近年來辦理的大量立案監(jiān)督案件進行實證分析的基礎上，嘗試對立案監(jiān)督工作的立法頂層設計提出可行性建議。

一、當前立案監(jiān)督工作存在的不規(guī)范問題

在近年來立案監(jiān)督數(shù)量大幅增長的表面下，筆者通過逐案閱卷評查，發(fā)現(xiàn)當前立案監(jiān)督工作仍普遍存在種種不規(guī)范問題，概況起來有以下五方面：

（一）審查報告及法律文書制作不規(guī)范

有的地區(qū)沒有先要求公安機關說明不立案或立案的理由，而是直接通知公安機關立案或撤案；沒有以《要求說明不立案理由通知書》的形式提出立案監(jiān)督；沒有制作案件審查報告，監(jiān)督線索來源、案情、證據(jù)情況及審批過程均無反映；審查報告格式不統(tǒng)一、制作粗糙，缺乏證據(jù)摘錄、分析及說理論證。

（二）為考核加分而刻意進行立案監(jiān)督

一是重復或者拆分監(jiān)督，少數(shù)地區(qū)對涉嫌同一個犯罪事實的多個犯罪嫌疑人，或者一名犯罪嫌疑人涉及多宗同性質(zhì)犯罪的發(fā)出多份文書。二是檢察機關受公安機關邀請?zhí)崆敖槿氚讣ɑ騾⒓影讣獭讣稍儯?，提出依法應當立案或不應當立案的意見，在公安機關已經(jīng)認同檢察機關意見的情況下，仍發(fā)文要求說明不立案或立案理由，而公安機關主動配合監(jiān)督，即“檢察機關賣意見、公安機關賣監(jiān)督”。

（三）監(jiān)督立案與監(jiān)督撤案的證據(jù)標準不統(tǒng)一

公安機關立案的證據(jù)標準是恒定的，即有證據(jù)證明有犯罪事實發(fā)生且需要追究刑事責任的，而檢察機關審查判斷公安機關應不應當立案也必須按照這條標準。但實踐當中，有的地方監(jiān)督立案的標準失之過寬，有的地方監(jiān)督撤案的標準失之過嚴。監(jiān)督立案失之過寬可能導致存疑不捕、存疑不起訴的后果，導致監(jiān)督的質(zhì)量和效果大打折扣。監(jiān)督撤案失之過嚴可能導致放縱犯罪，如對不少有證據(jù)能夠證明有犯罪事實發(fā)生的案件以當事人達成和解協(xié)議為由監(jiān)督撤案。證據(jù)標準不統(tǒng)一會造成公安機關無所適從，影響檢察機關立案監(jiān)督的權威。

（四）超范圍監(jiān)督

沒有按照現(xiàn)行法律及司法解釋的規(guī)定進行立案監(jiān)督，屬程序錯誤。在監(jiān)督立案中筆者歸納了不當啟動監(jiān)督程序的12種情形：審查逮捕時發(fā)現(xiàn)遺漏的犯罪事實且該事實與立案偵查的犯罪屬于同一性質(zhì)犯罪；審查逮捕時發(fā)現(xiàn)遺漏涉嫌犯罪的同案人；審查逮捕時發(fā)現(xiàn)非同案人涉嫌犯罪而公安機關未立案；審查逮捕時發(fā)現(xiàn)已被判決的同案犯涉嫌其他犯罪而公安機關未立案；審查逮捕時發(fā)現(xiàn)遺漏犯罪事實且該犯罪事實與立案偵查的犯罪屬于不同種類犯罪；審查逮捕時發(fā)現(xiàn)遺漏犯罪事實且該犯罪事實與立案偵查的犯罪屬于不同種類犯罪，但公安機關對該犯罪事實已進行偵查且已滿足逮捕條件；審查逮捕時對認定罪名存在不同意見；審查逮捕時發(fā)現(xiàn)公安機關不應當并案提捕；公訴部門審查起訴時發(fā)現(xiàn)遺漏犯罪事實或者犯罪嫌疑人，移送偵查監(jiān)督部門；提前介入、受理控告申訴或者查閱公安機關臺帳時發(fā)現(xiàn)公安機關沒立案；對行政執(zhí)法機關移送案件進行備案審查時，未給予公安機關合理的立案審查期限；對公安機關不當撤案進行監(jiān)督立案。

在監(jiān)督撤案中筆者歸納了不當啟動監(jiān)督程序的8種情形：審查逮捕時認為不構罪不捕，在作出不捕決定的同時監(jiān)督撤案；不構罪不批捕后發(fā)現(xiàn)公安機關沒有撤案而通知撤案并計入統(tǒng)計臺帳；以事實不清、證據(jù)不足不批捕后，有新的證據(jù)證明不構成犯罪而監(jiān)督撤案；以事實不清、證據(jù)不足不批捕后因公安機關偵查無進展而監(jiān)督撤案；捕后因司法解釋作出修改或有新的證據(jù)證明犯罪嫌疑人不構成犯罪或不需要追究刑事責任而監(jiān)督撤案；公訴部門對已移送審查起訴的案件移送偵查監(jiān)督部門監(jiān)督撤案；對不屬于承辦公安機關管轄的案件監(jiān)督撤案；發(fā)現(xiàn)部分犯罪嫌疑人不應當追究刑事責任而其他嫌疑人仍應當追究刑事責任的，進行監(jiān)督撤案。

（五）不當進行立案監(jiān)督

對公安機關正確的立案或不立案決定進行立案監(jiān)督，屬實體錯誤。一是對可能涉嫌掩飾、隱瞞犯罪所得罪、但現(xiàn)有證據(jù)無法證明符合犯罪構成要件的案件，或明顯情節(jié)顯著輕微、危害不大、可能作不捕或者相對不起訴的案件，或決定罪與非罪的關鍵證據(jù)（如鑒定意見）缺失的案件監(jiān)督立案。二是對達成刑事和解的輕微刑事案件，或有犯罪事實發(fā)生但可以免除刑事處罰的案件，或犯罪事實不清、證據(jù)不足的案件監(jiān)督撤案等。

二、立法對立案監(jiān)督工作頂層設計存在的不足

關于立案監(jiān)督工作現(xiàn)行有效的法律及司法解釋，不僅沒有形成一個完備的、行之有效的立案監(jiān)督權力行使體系，而且不同規(guī)定存在“打假”現(xiàn)象，成為實踐中檢察機關開展立案監(jiān)督種種不規(guī)范現(xiàn)象的根源之一。

一是啟動條件存在障礙?，F(xiàn)行法律及司法解釋將公安機關作出不予立案決定規(guī)定為啟動立案監(jiān)督程序的前提條件，但在實踐中，由于現(xiàn)行法律對公安機關立案期限缺乏明確規(guī)定，公安機關受案后既未立案也未出具不予立案決定書以致案件久拖不立的情況比比皆是。于是，為保障當事人合法權益，檢察機關監(jiān)督應立不立常常演變成監(jiān)督未及時立案。二是知情權缺乏程序保障。從理論上來講，“一個完整的立案監(jiān)督權應當包含對立案活動的知情權、涉嫌違法不立案的質(zhì)詢權和對違法不立案的糾正權三個基本部分”。[1]《刑事訴訟法》規(guī)定了檢察機關實現(xiàn)質(zhì)詢權與糾正權的方式，但對檢察機關實現(xiàn)知情權的方式卻沒有規(guī)定。因此檢察機關對公安機關的受案、初查、刑拘、行政處罰等具體情況無法主動掌握，雙方在立案信息占有上嚴重不對稱，導致立案監(jiān)督權的行使相當被動。三是調(diào)查閱卷權難以實施。盡管《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡稱《刑訴規(guī)則》）第556條、《最高人民檢察院、公安部關于刑事立案監(jiān)督有關問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第8條規(guī)定了檢察機關進行調(diào)查核實的方式，但因缺乏明確的程序性規(guī)定及制裁措施導致難以操作；而僅通過書面審查很難查清決定公安機關應否立案的關鍵案情及證據(jù)。四是監(jiān)督強制性差，后續(xù)監(jiān)督困難。監(jiān)督立案過程中除了《通知立案書》具有強制性，《要求說明不立案理由通知書》及《立案監(jiān)督案件催辦函》都缺乏強制性，屬于軟性監(jiān)督。如發(fā)出《要求說明不立案理由通知書》后，公安機關一直不予回復，是否可以直接通知立案，對此法無明文規(guī)定；如發(fā)出《立案監(jiān)督案件催辦函》后，公安機關仍消極偵查，檢察機關也沒有強硬的監(jiān)督手段可以采取。因此案件后續(xù)跟蹤監(jiān)督難，久偵不結的情況屢屢發(fā)生。五是立案監(jiān)督的范圍和證據(jù)標準不明確、不統(tǒng)一。不同法律規(guī)定之間存在“打架”現(xiàn)象。如《規(guī)定》第6條規(guī)定對監(jiān)督撤案要求已采取強制措施或者強制性偵查措施，而《刑訴規(guī)則》第555條規(guī)定對此已不作要求。又如《刑事訴訟法》和最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳制定的《偵查監(jiān)督部門實施刑事訴訟法若干問答》中有關監(jiān)督立案的證據(jù)標準相互矛盾，一個規(guī)定“有犯罪事實發(fā)生需要追究刑事責任”，一個規(guī)定“能捕、能訴、能判”。立法的不統(tǒng)一不利于明確實踐標準、推進監(jiān)督工作向縱深發(fā)展。

三、完善立案監(jiān)督工作的立法建議

針對立案監(jiān)督工作因立法規(guī)定粗疏面臨的實際困難，筆者建議由最高人民檢察院商公安部研究制定有關司法解釋予以明確，或者授權省級檢察院對部分亟需解決的工作問題以指導性意見的形式予以明確：

（一）明確立案監(jiān)督的案件范圍

監(jiān)督立案的范圍建議界定為“有犯罪事實或犯罪嫌疑人，公安機關應當立案而不立案”。監(jiān)督撤案的范圍建議界定為“沒有證據(jù)證明有犯罪事實發(fā)生或犯罪事實是犯罪嫌疑人所為，或者有證據(jù)證明犯罪嫌疑人不構成犯罪或依法不應追究刑事責任，公安機關不應當立案而立案，且尚未提請批準逮捕或者移送審查起訴的案件；尤其是有證據(jù)證明公安機關可能存在違法動用刑事手段插手民事、經(jīng)濟糾紛，或者利用立案實施報復陷害、敲詐勒索以及謀取其他非法利益等違法立案情形的案件?！?/p>

（二）明確立案監(jiān)督的證據(jù)標準

一是明確監(jiān)督立案的證據(jù)標準。首先在要求說明不立案理由上，標準應該適當放寬，只要檢察機關認為有證據(jù)證明有犯罪嫌疑的，都可以要求公安機關說明不立案理由，以利于全面收集立案材料。其次，為了確保立案監(jiān)督的質(zhì)量、效果和權威，在通知立案時應當適當從嚴掌握，對事實和證據(jù)的要求應介于公安機關立案標準和檢察機關逮捕標準之間。二是明確監(jiān)督撤案的證據(jù)標準。根據(jù)監(jiān)督撤案的案件范圍界定，“沒有證據(jù)證明有犯罪事實發(fā)生或犯罪事實是犯罪嫌疑人所為”中，“沒有證據(jù)”應當是絕對沒有證據(jù)，只要有一定的證據(jù)證明發(fā)生了犯罪事實或犯罪事實是犯罪嫌疑人所為的就不能隨意監(jiān)督撤案；“有證據(jù)證明犯罪嫌疑人不構成犯罪或依法不應追究刑事責任”中，“有證據(jù)”應當是有充分證據(jù)，只要有一定的證據(jù)證明犯罪嫌疑人可能構成犯罪或者依法應追究刑事責任也不能隨意監(jiān)督撤案。

（三）明確立案監(jiān)督程序

一是要強調(diào)立案監(jiān)督程序的啟動以要求公安機關說明不立案的理由為第一步，只有認為不立案理由不成立且公安機關不主動立案時才能通知立案。二是要規(guī)范立案監(jiān)督案件審查報告的制作，在發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索時要制作《立案監(jiān)督案件線索審查表》，在收到公安機關說明不立案理由后要制作《審立案監(jiān)督案件審查報告》，說明線索來源、案情、證據(jù)、監(jiān)督意見和依據(jù)等。三是要規(guī)范《通知立案書》的制作，特別要加強說理，重點說明公安機關不立案理由不能成立的原因和應當立案的事實、法律依據(jù)。監(jiān)督撤案程序也與此類似。

（四）明確立案監(jiān)督的啟動要件

重點要解決公安機關不作出立案決定時如何監(jiān)督的問題，可參照如下進行設定：一般情況下，檢察機關開展立案監(jiān)督應以公安機關決定不予立案為前提條件。但是，公安機關受理當事人報案、控告、舉報后長期不作出是否立案決定，當事人向檢察機關提出的，檢察機關應當受理并進行審查，認為符合刑事立案條件的；或者檢察機關從查辦案件、案件咨詢、提前介入、查閱公安機關臺帳、行政執(zhí)法機關移送案件備案審查等途徑發(fā)現(xiàn)犯罪事實且公安機關未作出是否立案決定的，應當將案件線索移送有管轄權的公安機關，并要求公安機關及時書面回復審查處理情況。公安機關未在合理期限內(nèi)作出立案或者不立案決定，也未向檢察機關說明情況的，檢察機關應當進行立案監(jiān)督。對于上述“合理期限”，參照《公安機關辦理經(jīng)濟犯罪案件的若干規(guī)定》的規(guī)定，即一般線索為7日，重大、復雜線索可延長至30日，特別重大、復雜線索可延長至60日。同時，如有明確證據(jù)證明公安機關事先已收到該案件線索的，公安機關的審查期限應相應扣除已處理時間，以提高審查效率。

（五）賦予檢察機關立案監(jiān)督的相關權能

檢察機關在立案監(jiān)督工作中要想真正的有所作為、保障監(jiān)督剛性、樹立監(jiān)督權威，除了目前規(guī)定的質(zhì)詢權和糾正權外，還必須明確賦予其對刑事立案活動的知情權、調(diào)查閱卷權和處罰建議權，并規(guī)定相應的保障措施。1.知情權。為保障檢察機關全面、及時地了解公安機關立案情況，應當由最高人民檢察院與公安部自上而下推動建立刑事案件信息通報制度，明確公安機關向檢察機關定期通報有關刑事案件的受案、立案、立案后轉(zhuǎn)行政處罰、撤案等具體案件情況，檢察機關享有相應的查詢、復核權限。條件允許時還應推動建立刑事案件信息共享平臺，使立案活動處于檢察機關的日常監(jiān)督視野。2.調(diào)查閱卷權。明確調(diào)查閱卷權的具體操作程序，確保有章可循。調(diào)查閱卷權的啟動可以在受理案件線索后要求公安機關說明不立案理由之前，也可以在審查公安機關不立案理由時。針對公安機關不配合調(diào)查的行為，檢察機關可以發(fā)出糾正違法通知書監(jiān)督糾正或者建議上一級檢察機關商同級公安機關予以督促糾正。3.處罰建議權。檢察機關發(fā)現(xiàn)公安人員在立案活動中存在消極不作為或瀆職等行為時，輕者可以發(fā)出檢察建議書或糾正違法通知書、要求立案主體更換辦案人員；重者可以要求追究有關人員的行政責任乃至刑事責任，如屬違紀則建議上一級公安機關或同級紀檢監(jiān)察部門給予有關責任人員紀律處分；涉嫌職務犯罪的，將線索移交反貪、反瀆等職能部門查處。

注釋：

[1]陳志紅：《淺談刑事立案監(jiān)督的不足與完善》，載《人民檢察》2000年第9期。