我國風電發(fā)展環(huán)境解析

文 | 李海濤

我國風電發(fā)展環(huán)境解析

文 | 李海濤

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，能源需求增長也在急劇加大，近年來經(jīng)濟對能源的依賴程度依然較高。面對能源需求壓力巨大、能源供給制約較多、能源生產(chǎn)和消費對生態(tài)環(huán)境損害嚴重、能源技術(shù)水平總體落后等挑戰(zhàn)，“十三五”期間，大力發(fā)展新能源仍是我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的迫切要求，也是國家的重大戰(zhàn)略決策，對于保障能源供應、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、治理環(huán)境污染、建設(shè)生態(tài)文明，具有重要意義。

我國風電開發(fā)現(xiàn)狀

圖1　2004年至2014年我國新增和累計風電裝機容量

根據(jù)中國風能協(xié)會發(fā)布的數(shù)據(jù)，2014年，我國風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，新增風電裝機量刷新歷史紀錄。據(jù)統(tǒng)計，全國（除臺灣地區(qū)外）新增裝機容量23196MW，同比增長44.2%；累計裝機容量114609MW，同比增長25.4%，如圖1所示。

一、區(qū)域裝機情況

2014年，我國各大區(qū)域的風電新增裝機容量與2013年相比，除東北地區(qū)有所下降外，其他區(qū)域的新增裝機容量均呈上升態(tài)勢。東北三省區(qū)域除黑龍江省新增裝機容量略顯增長外，吉林和遼寧分別同比下降28.76%和44.80%。西南和西北區(qū)域新增裝機容量分別同比增長72.26%和67.84%，華北區(qū)域同比增長45.44%、華東區(qū)域同比增長41.26%。

二、海上風電裝機情況

2014年，我國海上風電新增裝機61臺，容量達到229.3MW，同比增長487.9%，其中潮間帶裝機容量為130MW，占海上風電新增裝機總量的56.69%。截至2014年底，我國已建成的海上風電項目裝機容量共計657.88MW。

新能源電力市場分析

一、棄風限電問題的出現(xiàn)

“十二五”期間，風電裝機快速增長。伴隨快速發(fā)展而來的“棄風”問題成為制約風電發(fā)展的最大問題。

棄風限電問題初現(xiàn)于2010年，根據(jù)國家電網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止當年底全國風電并網(wǎng)裝機容量3107萬千瓦，年平均利用小時數(shù)2097小時，棄風率1.98%。2011年和2012年，棄風限電情況迅速加劇。從2012年開始，國家能源局采取了一系列應對措施：基于風電項目布局優(yōu)化、配套電網(wǎng)投產(chǎn)規(guī)模增加、電力調(diào)度優(yōu)化、就地消納空間拓展等一系列措施，棄風限電情況在2013年得到明顯改善。2014年，受全國平均風速較低的影響，當年風電棄風率8%。而2015年上半年，風電上網(wǎng)電量創(chuàng)歷史新高，達977億千瓦時，同比增長20.7%，棄風率呈上漲趨勢，為15.2%，同比上升6.8個百分點，當前的風電消納形勢并不樂觀。

二、解決棄風限電問題的有效途徑

必須解決電力供應富余和調(diào)度機制兩個主要矛盾，才能從根本上解決棄風限電問題。

（一）解決電力供應富余矛盾

限電問題主要集中在經(jīng)濟欠發(fā)達的“三北”地區(qū)，這些地區(qū)煤炭、風能、太陽能資源富集，電力裝機增長較快，但經(jīng)濟欠發(fā)達，電力市場有限，導致電力裝機嚴重過盛。為了解決這些地區(qū)的電力輸出問題，“十二五”期間國家著手規(guī)劃特高壓外送通道建設(shè)。

2014年5月，國家能源局印發(fā)《關(guān)于加快推進大氣污染防治行動計劃12條重點輸電通道建設(shè)的通知》，明確提出推進12條跨省區(qū)外送通道建設(shè)工作，其中特高壓輸電線路9條，投產(chǎn)時間集中于2016年和2017年。2014年9月，國家能源局印發(fā)《關(guān)于緩解東北地區(qū)電力供需矛盾的意見》，提出重點采取五個方面措施解決東北地區(qū)窩電問題。措施之一即為科學規(guī)劃外送通道建設(shè)，具體方案為加快推進綏中電廠改接華北電網(wǎng)工程建設(shè)，加快實施赤峰元寶山電廠改接至河北電網(wǎng)工程。

以上電力外送線路規(guī)劃，涵蓋了當前風電限電較為嚴重的內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、遼寧、甘肅、冀北，以及風電裝機增長較快、未來可能出現(xiàn)消納問題的寧夏、山西。線路投產(chǎn)后，相關(guān)地區(qū)的火電、風電將打捆送出，風電限電情況將大幅度緩解。

（二）解決調(diào)度機制問題

長期以來，《可再生能源法》沒有得到有效執(zhí)行，風電等可再生能源要同常規(guī)電源競爭計劃電量分配份額。

2015年3月15日，中共中央、國務院聯(lián)合下發(fā)了《中共中央國務院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)［2015］9號），標志著新一輪電力體制改革啟動。在改革的主要任務中，提出“依照規(guī)劃認真落實可再生能源發(fā)電保障性收購制度，解決好無歧視、無障礙上網(wǎng)問題”。2015年3月20日，國家發(fā)展改革委、國家能源局下發(fā)《關(guān)于改善電力運行、調(diào)節(jié)促進清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導意見》，被視為電改9號文后的首個落地政策。指導意見中明確提出，應采取措施落實可再生能源全額保障性收購制度，在保障電網(wǎng)安全穩(wěn)定的前提下，全額安排可再生能源發(fā)電。

從以上兩個文件來看，落實《可再生能源法》，清除影響可再生能源發(fā)展的體制障礙，促進可再生能源健康持續(xù)快速發(fā)展，已經(jīng)引起政府高層的重視，并成為新一輪電力體制改革的重要任務。指導意見的出臺，會進一步推動調(diào)度機制轉(zhuǎn)變，導致可再生能源限電的體制問題有望很快得到解決。

總之，“十三五”期間，隨著電力體制改革的深入和特高壓外送通道的陸續(xù)投運，可再生能源限電問題有望得到徹底解決。

政策環(huán)境分析

一、風電發(fā)展規(guī)劃與政策分析

2014年6月，國務院發(fā)布了《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014－2020年）》，正式提出了“十三五”期間可再生能源發(fā)電的發(fā)展方向和目標。風電方面，提出大力發(fā)展風電。到2020年，風電裝機容量達到2億千瓦，風電與煤電上網(wǎng)電價相當。

由于2020年是“十三五”末期，上述規(guī)劃其實也是給出了“十三五”規(guī)劃的藍本，但是僅僅到了 2015年6月底，全國風電累計并網(wǎng)容量就已達到10553萬千瓦，超出了“十二五”規(guī)劃的1億千瓦的目標，因而可以推測風電指標有面臨調(diào)整的可能。據(jù)報道，國家主管部門有望近期研究“十三五”多個能源指標，從理論上講，“十三五”末風電的裝機規(guī)?？蛇_3億千瓦，是否該調(diào)整“十三五”風、光以及非化石能源指標，成為重要的關(guān)注點。

二、其他相關(guān)政策分析

2013年9月，國務院印發(fā)了《大氣污染防治行動計劃》，從國家層面將開發(fā)風能、太陽能等可再生能源列為防治大氣污染的重要舉措。

2015年4月，國家能源局綜合司發(fā)布《關(guān)于進一步做好可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃編制工作的指導意見》。指導意見反映出我國可再生能源開發(fā)和利用將發(fā)生趨勢性變化。指導意見中特別強調(diào)“把落實可再生能源發(fā)電的消納市場作為編制可再生能源規(guī)劃的核心任務”，無論要求發(fā)揮外送通道能力最大限度送出可再生能源，還是要求地方提出建設(shè)新外送通道的需求，或是要求挖掘潛力就地消納，都意味著可再生能源消費量的重要性。這和以往高度關(guān)注裝機容量，忽視實際發(fā)電量和利用量的情況相比，發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變。

總之，從當前行業(yè)內(nèi)的宏觀政策和“十三五”規(guī)劃目標來看，國家各個層面已經(jīng)充分認識到，大力發(fā)展新能源是我國保障能源安全、推進能源生產(chǎn)和消費革命、應對氣候變化、履行國際減排承諾、防治大氣污染的迫切需要和必然選擇。今后國家也必將繼續(xù)出臺一系列政策和措施加大對可再生能源發(fā)展的支持力度，風電等可再生能源發(fā)展受到前所未有的重視，再次面臨發(fā)展良機，即將迎來又一輪發(fā)展高峰。

改革形勢分析

一、電力體制改革分析

2015年3月15日，中共中央、國務院聯(lián)合下發(fā)了《中共中央國務院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)［2015］9號）。電改文件中列舉了當前電力行業(yè)發(fā)展面臨亟需通過改革解決的四大問題，其中兩項與新能源與可再生能源相關(guān)，分別是“棄水、棄風、棄光現(xiàn)象時有發(fā)生”和“可再生能源發(fā)電無歧視、無障礙上網(wǎng)問題未得到有效解決”。針對問題，電改文件明確提出，加大可再生能源法的實施力度，提高可再生能源發(fā)電和分布式能源系統(tǒng)發(fā)電在電力供應中的比例；依照規(guī)劃認真落實可再生能源發(fā)電保障性收購制度，解決好無歧視、無障礙上網(wǎng)問題。新的電改方案明確了對可再生能源發(fā)電固定電價、優(yōu)先上網(wǎng)、全額收購的支持政策，可以預見，導致可再生能源“棄水、棄風、棄光”的體制和政策障礙將逐步破除，發(fā)展瓶頸問題將得到根本性解決。

近日，國家發(fā)展改革委和國家能源局聯(lián)合印發(fā)了新一輪電改的6個配套文件，包括：《關(guān)于推進輸配電價改革的實施意見》《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》《關(guān)于電力交易機構(gòu)組建和規(guī)范運行的實施意見》《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》《關(guān)于推進售電側(cè)改革的實施意見》《關(guān)于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導意見》。這6個電改配套文件也將落實可再生能源全額保障性收購放到了一個比較重要的位置，再提落實可再生能源全額保障性收購，還提出建立清潔能源優(yōu)先發(fā)電制度，為從根本上解決棄風、棄光、棄水問題提供了政策基礎(chǔ)，是保障今后可再生能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要措施。

總之，電力體制改革需要一個逐步推進的過程，但其總體思路、基本原則、主要任務、前進方向已經(jīng)十分明確，可再生能源和分布式電源在此輪改革中大大受益，有望解決阻礙發(fā)展的體制弊端，迎來發(fā)展機遇。

二、可再生能源電價機制分析

自2009年7月，國家發(fā)展改革委正式出臺了陸上風電分資源區(qū)上網(wǎng)標桿電價。2014年12月，風電電價迎來首次下調(diào)，除第四類風資源區(qū)外每千瓦時降低2分錢，可再生能源逐步取消補貼已成大勢所趨。預期國家在逐步取消可再生能源補貼的同時，必將出臺相應配套政策措施，保證可再生能源發(fā)電行業(yè)合理的利潤空間和盈利能力，確保自身可持續(xù)發(fā)展能力。目前來看，可能采取的措施主要有以下三方面：一是征收化石能源資源稅（或環(huán)境稅、碳稅等），使煤電價格包含資源、環(huán)境成本。二是全面推行碳排放交易機制。2014年12月，《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》出臺，擬于“十三五”期間全面啟動實施和完善國內(nèi)碳市場交易體系，全國碳排放交易市場的形成將進一步促進新能源與可再生能源行業(yè)的發(fā)展。三是推行可再生能源配額制。2014年底，國家能源局起草的《可再生能源電力配額考核辦法（試行）》已上報至國務院。配額制出臺將有力促進各地方政府發(fā)展可再生能源的積極性和電網(wǎng)公司接納可再生能源發(fā)電的積極性。

總之，未來可再生能源仍將執(zhí)行政府制定的固定電價，財政補貼將會逐步取消，直至電價與煤電上網(wǎng)電價或銷售電價相當，與此同時相關(guān)配套政策措施也將逐步推行，增加可再生能源的盈利渠道，確保可再生能源發(fā)電企業(yè)自我發(fā)展能力。

三、行政審批體制改革分析

黨的十八大以來，中央政府深入推進行政審批體制改革，風電光伏等新能源項目審批全面下放至省級甚至市級能源管理部門，核準程序也進一步簡化。綜合分析來看，對新能源的發(fā)展影響主要有三個方面：

（一）電源項目發(fā)展規(guī)劃的引領(lǐng)作用進一步加強。國家能源局今后將進一步加強規(guī)劃引領(lǐng)作用，形成“國家管規(guī)劃、地方管項目”的管理格局。沒有列入國家、地方發(fā)展規(guī)劃的電源項目將無法推進。“十三五”期間，國家規(guī)劃的九大風電基地將以國家統(tǒng)一批復的規(guī)?；貫橹?，新能源開發(fā)企業(yè)必須適應這種管理模式的變化，高度重視國家和地方的規(guī)劃編制工作。

（二）核準權(quán)限下放將帶來正反兩方面的影響。核準權(quán)限下放使地方政府有了更大的自主權(quán)，對新能源開發(fā)企業(yè)來說是把雙刃劍。一方面，核準開發(fā)進度更加可控。另一方面，新能源享受的稅收政策使地方政府短期內(nèi)無法增加財政收入，政府往往提出收取資源費或引進相關(guān)產(chǎn)業(yè)的要求，增加了開發(fā)成本和開發(fā)難度。

（三）核準程序簡化無形中增加了開發(fā)風險。2015年1月，國家發(fā)展改革委和中央編辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于一律不得將企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)事項作為企業(yè)投資項目核準前置條件的通知》，按照“無授權(quán)不可為”原則，對于屬于企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的事項，一律取消作為企業(yè)投資項目核準前置條件，即所謂串行審批變?yōu)椴⑿袑徟?。核準程序簡化后，政府將決策權(quán)徹底交給企業(yè)與市場，實際上是無形中增加了項目開發(fā)風險。因此，新能源開發(fā)企業(yè)在核準程序簡化的背景下，更要注意控制開發(fā)節(jié)奏，規(guī)避開發(fā)風險。

總結(jié)與展望

縱觀“十二五”期間，我國風電從并網(wǎng)容量到發(fā)電量均呈現(xiàn)逐年快速增長的勢頭，但在快速發(fā)展的同時，“棄風限電”問題凸顯。在此期間，國家主管部門提出了若干管理辦法和指導意見，可以看出，進一步落實可再生能源發(fā)電保障性收購制度，建立健全風電消納市場，引導風電朝著健康、可持續(xù)的方向發(fā)展是我國風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長期政策導向。

2014年12月，風電電價迎來首次下調(diào)，可以遇見風電調(diào)價的時間窗口已開啟，盡管未來風電仍將執(zhí)行政府制定的固定電價，財政補貼將會逐步取消，直至電價與煤電上網(wǎng)電價或銷售電價相當，但與此同時相關(guān)配套政策措施也將逐步推行，從而增加可再生能源的盈利渠道，確?？稍偕茉窗l(fā)電企業(yè)自我發(fā)展能力。

風電核準審批權(quán)的下放，形成了“國家管規(guī)劃、地方管項目”的管理格局，無形中增加了企業(yè)的開發(fā)風險。新能源開發(fā)企業(yè)在核準程序簡化的背景下，更應要注意控制開發(fā)節(jié)奏，規(guī)避開發(fā)風險。

截至2015年6月底，我國風電并網(wǎng)裝機容量已經(jīng)突破“十二五”風電規(guī)劃中1億千瓦的目標，可以預見，“十三五”期間，我國的風電產(chǎn)業(yè)將繼續(xù)保持“十二五”期間的穩(wěn)進快速增長趨勢，從而進一步奠定其在國家能源戰(zhàn)略中的重要地位。

（作者單位：中國大唐集團新能源股份有限公司）