建立跨流域橫向生態(tài)補償機制的思路

盧偉

目前，我國跨流域生態(tài)補償?shù)睦碚摵蛯嵺`基本沿用流域內(nèi)生態(tài)補償?shù)睦碚摵头椒?，補償金額的核算也相應(yīng)只考慮調(diào)水水源地的生態(tài)環(huán)境損失，補償?shù)姆绞揭矁H局限于工程補償，且補償?shù)闹黧w也是以中央政府為主。

隨著調(diào)水工程的不斷增加，中央縱向轉(zhuǎn)移支付在解決涉及不同區(qū)域的生態(tài)補償上開始捉襟見肘。如果按照“誰受益誰補償、誰保護誰受償”的原則，跨流域的縱向生態(tài)補償是不能解決問題的。因此，需要建立跨流域的橫向生態(tài)補償機制，促進水源區(qū)和受水區(qū)的和諧有序發(fā)展。與跨流域縱向生態(tài)補償不同的是，跨流域橫向生態(tài)補償?shù)膮⑴c方為水源地政府、受水區(qū)政府和主要影響區(qū)政府，并不包括中央政府，同時，參與方之間并不具有行政隸屬關(guān)系，是獨立的行政和談判主體。本文就我國跨流域橫向生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀、特點和如何建立跨流域橫向生態(tài)補償機制的思路進行了探討。

一、跨流域橫向生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀

（一）采取對口協(xié)作是目前跨流域橫向生態(tài)補償?shù)闹饕问?/p>

在我國主要的跨流域調(diào)水案例中，主要采取的是以對口協(xié)作方式開展橫向生態(tài)補償。以南水北調(diào)中線調(diào)水工程為例。在2013年3月國務(wù)院批復(fù)的《關(guān)于丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)對口協(xié)作工作方案》中，明確了北京市與河南省南陽市、三門峽市、洛陽市和湖北省十堰市、神農(nóng)架林區(qū)水源區(qū)的對口協(xié)作關(guān)系，也明確了天津市與陜西省商洛市、漢中市、安康市水源區(qū)的對口協(xié)作關(guān)系，并確定了協(xié)作的時間期限和協(xié)作重點。根據(jù)工作方案精神，北京市和河南省制定了《丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)對口協(xié)作規(guī)劃（北京.河南）》（2013—2015），規(guī)定到2015年累計援助水源區(qū)協(xié)作項目67個，協(xié)作資金110157萬元。重點支持水源區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點支持教育、衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)等社會事業(yè)發(fā)展，重點支持環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)面源污染防治等水污染防治和水土保持項目建設(shè)運行管理。

（二）補償?shù)臉藴室话阃ㄟ^雙方或多方協(xié)商制定

從目前我國開展的橫向生態(tài)補償上看，補償?shù)臉藴什]有統(tǒng)一的計算方法，而是按照補償雙方協(xié)商制定。以南水北調(diào)中線調(diào)水工程為例。2014年4月3日，北京市對口支援和經(jīng)濟合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組以京援合發(fā)（2014）1號文正式印發(fā)了《北京市南水北調(diào)對口協(xié)作工作實施方案》，《方案》指出2014—2020年北京市計劃每年安排5億元協(xié)作資金，平均分配使用到河南、湖北兩省。而在《全國對口支援三峽庫區(qū)移民工作五年（2008—2012年）規(guī)劃綱要》則提出有關(guān)省市援助庫區(qū)公益性項目資金總額不少于5億元，重點幫助解決影響移民生產(chǎn)生活的行路、上學(xué)、就醫(yī)、飲水、用電問題；幫助庫區(qū)引入經(jīng)濟合作項目不少于300個，引入項目合作資金不低于300億元。全國對三峽庫區(qū)移民的對口支援不是嚴格意義上的生態(tài)補償，但從其出臺的對口支援補償標準上看也并非經(jīng)過公式計算得出的，而是中央政府、補償方和受償方三方博弈的結(jié)果。

（三）橫向生態(tài)補償?shù)姆秶饾u擴大至經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域

從目前我國開展的橫向生態(tài)補償上看，橫向生態(tài)補償?shù)姆秶⒉粌H僅包括對生態(tài)環(huán)境的補償，也逐漸擴大至對經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域的補償。在2013年3月國務(wù)院批復(fù)的《關(guān)于丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)對口協(xié)作工作方案》中規(guī)定的協(xié)作的重點包括：大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟、促進傳統(tǒng)工業(yè)升級、加強人力資源開發(fā)、加大科技支持力度、深化經(jīng)貿(mào)交流合作、加強生態(tài)環(huán)保合作以及增強公共服務(wù)能力等方面。

二、跨流域橫向生態(tài)補償?shù)奶攸c

（一）對流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的影響更為復(fù)雜

相對于流域內(nèi)調(diào)水工程而言，跨流域調(diào)水工程對流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的影響更為復(fù)雜。如南水北調(diào)中線工程，它不僅對丹江口庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)產(chǎn)生影響，同時也將對流域中下游地區(qū)和沿線地區(qū)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。調(diào)水后漢江中下游江段流量減少，雖然對下游地區(qū)的洪澇災(zāi)害具有較好的作用，但是會因為下游水量減少，造成下游航道降低、生物多樣性減少、農(nóng)業(yè)灌溉面積減少等問題。在輸水沿線各處，若存在不良的地質(zhì)條件，如大量的滑坡、斷層、膨脹土等，會造成滲漏、崩塌，甚至帶來局部地震，嚴重破壞沿線的生態(tài)環(huán)境。

（二）在涉及的利益主體關(guān)系方面更為復(fù)雜

遍布全國各地的調(diào)水工程，有不少是跨地域甚至跨流域，受水區(qū)、水源保護區(qū)以及受影響區(qū)分屬不同的利益主體，導(dǎo)致調(diào)水工程的水質(zhì)保護成為多年來困擾各地的突出問題。圍繞跨流域調(diào)水水源區(qū)提供的生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)之外溢價值的成本分擔和收益分配，引發(fā)跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)亩鄬哟紊鷳B(tài)利益和不同經(jīng)濟利益的沖突。如南水北調(diào)中線工程所涉及的不僅僅是水源地（丹江口水庫）與受水區(qū)之間的關(guān)系，還涉及到水源地與漢江中下游地區(qū)以及受水區(qū)三方利益主體關(guān)系。

（三）跨流域生態(tài)補償方面涉及多個相關(guān)部門

目前開展的流域內(nèi)生態(tài)補償，本質(zhì)上是旨在涵養(yǎng)水源，保護水質(zhì)，為流域下游提供潔凈的用水。因此，生態(tài)補償往往是由環(huán)保部門主導(dǎo)，并采取監(jiān)測斷面水質(zhì)的形式保證流域內(nèi)生態(tài)補償?shù)膶嵤?。但跨流域生態(tài)補償由于涉及跨?。ㄊ校╅g的轉(zhuǎn)移支付，往往是由多個部門共同實施。如2015年5月發(fā)布的《關(guān)于開展國土江河綜合整治試點工作的指導(dǎo)意見》提出的開展省際橫向生態(tài)補償則是由財政部、環(huán)保部、水利部共同發(fā)布和實施的。

（四）在生態(tài)補償核算標準計算上更為復(fù)雜

流域內(nèi)生態(tài)補償行為主體的多元性和過程的復(fù)雜性使得難以按照統(tǒng)一的標準計算生態(tài)補償量，當前采用的主要方法包括防護成本法、機會成本法、支付意愿法、費用分析法以及生態(tài)足跡法等。流域生態(tài)補償主要考慮水源區(qū)生態(tài)保護與建設(shè)的成本、發(fā)展的機會成本或者生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值，而跨流域調(diào)水的生態(tài)補償核算標準還需要考慮包括重要影響區(qū)中下游由于流域水量減少而造成的水環(huán)境容量減少、取用水量減少，以及航運能力降低等對流域經(jīng)濟發(fā)展的影響，以及為維持原有水體功能所需要新建的水環(huán)境保護和水利工程設(shè)施的投資成本和運行費用。

三、建立跨流域橫向生態(tài)補償機制的思路

（一）界定跨流域橫向生態(tài)補償主客體

建立跨流域橫向生態(tài)補償機制的首要任務(wù)就是明確水源區(qū)、受水區(qū)、以及重要影響區(qū)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。水源區(qū)為保證調(diào)水水量和水質(zhì)進行生態(tài)保護，理應(yīng)得到生態(tài)補償?shù)臋?quán)利，是補償?shù)目腕w；受水區(qū)獲得額外的水資源，有義務(wù)擔負生態(tài)補償?shù)呢?zé)任，是補償?shù)闹黧w。同時，重要影響區(qū)在跨流域調(diào)水中水資源量減少，產(chǎn)業(yè)用水、財政收入和發(fā)展權(quán)限受到一定程度的影響，應(yīng)將橫向生態(tài)補償主體由傳統(tǒng)的“二元”拓展為“三元”（調(diào)水區(qū)、受水區(qū)和影響區(qū)）并構(gòu)建相應(yīng)的補償體系。

（二）在核算和協(xié)商的基礎(chǔ)上確定生態(tài)補償標準

生態(tài)補償標準及其確定方法一直是生態(tài)補償機制建立中的重點和難點。但可以肯定的是跨流域橫向生態(tài)補償至少應(yīng)該包括水質(zhì)和水量的補償。在制定跨流域橫向生態(tài)補償機制的過程中，應(yīng)綜合考慮水源區(qū)、受水區(qū)、以及重要影響區(qū)水、林、地等生態(tài)系統(tǒng)功能、經(jīng)濟發(fā)展階段等因素，運用效果評價法、收益損失法等方法，建立適應(yīng)于不同跨流域生態(tài)實際情形的補償自然資源和生態(tài)環(huán)境的價值評估體系和科學(xué)的生態(tài)補償標準體系。但在實際操作中，若通過生態(tài)價值計算補償標準，起步階段各利益相關(guān)方將很難達成一致意見，特別是在當受水區(qū)和水源區(qū)經(jīng)濟都欠發(fā)達的條件下。因此，在核算的基礎(chǔ)上，采用協(xié)商的形式要比根據(jù)理論價值估算確定補償標準的可操作性更強。

（三）優(yōu)先在上下游關(guān)系明確的跨流域調(diào)水中建立橫向生態(tài)補償機制

在跨流域調(diào)水生態(tài)補償過程中， 對于外部性較大、涉及的補償和被補償對象較多、調(diào)水影響不是很直接的情況， 生態(tài)補償談判和協(xié)商過程中的組織和交易成本較高， 不容易達成協(xié)議。同時，流域生態(tài)補償?shù)姆秶坏┥婕岸嗍?，利益關(guān)系將進一步復(fù)雜化，對于受益方和補償方的界定也將造成一定的困難。因此，在建立跨流域橫向生態(tài)補償機制時，應(yīng)優(yōu)先在上下游關(guān)系明確、單一的兩省間建立。

（四）逐步建立“造血型”橫向生態(tài)補償模式

現(xiàn)有的橫向生態(tài)補償機制多以資金補償為主，它可以在短期內(nèi)實現(xiàn)“輸血型”的生態(tài)補償，具有一定的時限性。因此，在現(xiàn)有資金補償?shù)幕A(chǔ)上，受水區(qū)應(yīng)進一步加大對水源區(qū)、重要影響區(qū)的產(chǎn)業(yè)、政策支持或補償力度，通過項目補償、智力補償、政策性補償?shù)确绞街鸩浇ⅰ霸煅汀睓M向生態(tài)補償模式。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）