構(gòu)建“一帶九區(qū)多點(diǎn)”海洋開(kāi)發(fā)格局

李志明

到2020年全國(guó)海洋主體功能區(qū)布局基本形成之時(shí)，將形成“一帶九區(qū)多點(diǎn)”海洋開(kāi)發(fā)格局、“一帶一鏈多點(diǎn)”海洋生態(tài)安全格局、以傳統(tǒng)漁場(chǎng)和海水養(yǎng)殖區(qū)等為主體的海洋水產(chǎn)品保障格局、儲(chǔ)近用遠(yuǎn)的海洋油氣資源開(kāi)發(fā)格局。

日前，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布了《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）。國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司和國(guó)家海洋局戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)司主要負(fù)責(zé)同志共同接受了采訪。

有利于加快海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

問(wèn)：請(qǐng)介紹一下《規(guī)劃》出臺(tái)的背景。

答：《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》明確提出：“海洋既是目前我國(guó)資源開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，也是未來(lái)我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間。鑒于海洋國(guó)土空間在全國(guó)主體功能區(qū)中的特殊性，國(guó)家有關(guān)部門(mén)將根據(jù)本規(guī)劃編制全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，作為本規(guī)劃的重要組成部分，另行發(fā)布實(shí)施”。

為此，國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家海洋局組織成立了跨部門(mén)和跨領(lǐng)域?qū)＜医M成的規(guī)劃編制組，開(kāi)展規(guī)劃編制，歷經(jīng)多輪征求意見(jiàn)、修改完善，形成規(guī)劃送審稿并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。這標(biāo)志著我國(guó)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了陸域國(guó)土空間和海洋國(guó)土空間的全覆蓋。

問(wèn)：編制實(shí)施《規(guī)劃》有什么重大意義？

答：《規(guī)劃》是推進(jìn)形成海洋主體功能區(qū)布局的基本依據(jù)，是海洋空間開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃，對(duì)于實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和增強(qiáng)海洋可持續(xù)發(fā)展能力等具有重要意義。

首先，編制實(shí)施《規(guī)劃》是加快海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的迫切需要。海洋空間開(kāi)發(fā)模式不合理是導(dǎo)致海洋過(guò)度開(kāi)發(fā)和不可持續(xù)的重要原因。我國(guó)海洋開(kāi)發(fā)還處于粗放型階段，海洋產(chǎn)業(yè)多以資源開(kāi)發(fā)和初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)為主，“重規(guī)模，輕質(zhì)量”的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，導(dǎo)致我國(guó)海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低質(zhì)化，海洋經(jīng)濟(jì)布局趨同化。高消耗的能源重化工產(chǎn)業(yè)向?yàn)I海集聚的趨勢(shì)明顯，圍填海規(guī)模不斷增加，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境壓力越來(lái)越大。因此，通過(guò)明確不同海域的主體功能定位和發(fā)展方向，有利于把加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的要求落實(shí)到具體海洋空間上。

其次，編制實(shí)施《規(guī)劃》是促進(jìn)海洋空間協(xié)調(diào)發(fā)展、提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力的迫切需要。目前，我國(guó)絕大部分海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)發(fā)生在近岸海域，可利用岸線、灘涂空間和淺海生物資源日趨減少，近岸過(guò)度開(kāi)發(fā)問(wèn)題突出，但深遠(yuǎn)海開(kāi)發(fā)不足問(wèn)題也比較突出。這不僅關(guān)系到我國(guó)海洋空間的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用，也關(guān)系到我國(guó)海洋發(fā)展的未來(lái)。因此，在優(yōu)化調(diào)整近岸海域開(kāi)發(fā)模式的同時(shí)，在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架及其他管轄海域，培育發(fā)展若干資源條件優(yōu)越、環(huán)境承載能力強(qiáng)的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，促進(jìn)深遠(yuǎn)海海洋資源勘探開(kāi)發(fā)和部分邊遠(yuǎn)島礁及其周邊海域開(kāi)發(fā)，有利于促進(jìn)海洋空間協(xié)調(diào)發(fā)展、提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力。

第三，編制實(shí)施《規(guī)劃》是建設(shè)海洋生態(tài)文明、增強(qiáng)海洋可持續(xù)發(fā)展能力的迫切需要。我國(guó)近岸海域污染總體形勢(shì)嚴(yán)峻，遼東灣、渤海灣、膠州灣、長(zhǎng)江口、杭州灣、閩江口、珠江口及部分大中城市近岸局部海域污染嚴(yán)重。受全球氣候變化、不合理開(kāi)發(fā)活動(dòng)等影響，近岸海域生態(tài)功能退化，海洋生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)，典型海洋生態(tài)系統(tǒng)受損嚴(yán)重，部分島嶼特殊生境難以維系。在推進(jìn)形成海洋主體功能區(qū)過(guò)程中，一方面引導(dǎo)海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)向發(fā)展條件好的區(qū)域適度集聚，使集聚程度與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)；另一方面，對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)海洋漁場(chǎng)、海洋各類(lèi)保護(hù)區(qū)等涉及海洋生態(tài)安全的敏感區(qū)域進(jìn)行保護(hù)，限制或禁止進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度集中開(kāi)發(fā)活動(dòng)和對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境有較大影響的沿岸開(kāi)發(fā)活動(dòng)，有利于進(jìn)一步推動(dòng)海洋生態(tài)文明建設(shè)、增強(qiáng)海洋可持續(xù)發(fā)展能力。

堅(jiān)持科學(xué)的海洋空間開(kāi)發(fā)導(dǎo)向

問(wèn)：推進(jìn)形成海洋主體功能區(qū)的基本理念是什么？

答：推進(jìn)海洋主體功能區(qū)的形成，必須立足我國(guó)海洋空間的自然狀況，堅(jiān)持科學(xué)的海洋空間開(kāi)發(fā)導(dǎo)向，遵循海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，與海洋資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。依據(jù)的基本理念包括：

一是符合海洋可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用的理念。不同海洋空間的自然狀況不同，其資源環(huán)境承載力也不同。開(kāi)發(fā)不當(dāng)或過(guò)度開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的海洋生態(tài)損害需要較長(zhǎng)時(shí)間才能恢復(fù)，甚至難以恢復(fù)。因此，要據(jù)不同海域的自然屬性和海洋資源環(huán)境承載力，科學(xué)確定不同海域的主體功能，控制海洋空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，合理安排開(kāi)發(fā)內(nèi)容、開(kāi)發(fā)方式及開(kāi)發(fā)時(shí)序，實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展。

二是明確不同海域主體功能的理念。海洋開(kāi)發(fā)具有多宜性，同一海域按照自然屬性會(huì)有多種功能，也可以有多種開(kāi)發(fā)方向，但必有一種主體功能。明確不同海域的主體功能，并據(jù)以確定發(fā)展的主體內(nèi)容和主要任務(wù)，避免因主次功能不分帶來(lái)的不良后果。符合主體功能定位或與主體功能相協(xié)調(diào)的功能可作為該主體功能區(qū)的次要或其他功能。同時(shí)，要根據(jù)主體功能定位配置公共資源，完善法律法規(guī)和政策，綜合運(yùn)用各種手段，引導(dǎo)開(kāi)發(fā)主體根據(jù)不同海域的主體功能定位，進(jìn)行控制或有序開(kāi)發(fā)。

三是優(yōu)化海洋空間布局的理念。海洋空間是濱海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體。海洋空間布局調(diào)整對(duì)轉(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化海洋資源配置、提高戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備等具有重要作用。目前我國(guó)近海開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和規(guī)模已經(jīng)很大，但深遠(yuǎn)海開(kāi)發(fā)不足，不同沿海地區(qū)海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重。要引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)注重海洋生態(tài)效益，優(yōu)化和規(guī)范近海開(kāi)發(fā)活動(dòng)，在堅(jiān)持可持續(xù)開(kāi)發(fā)理念的前提下，優(yōu)先和重點(diǎn)支持深遠(yuǎn)海開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

四是調(diào)控海洋開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的理念。我國(guó)高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)主要集中在海岸帶城鎮(zhèn)區(qū)、工業(yè)區(qū)、港口及其周邊海域，大面積的海域利用包括海水養(yǎng)殖區(qū)、傳統(tǒng)漁場(chǎng)、海洋保護(hù)區(qū)等，要以保障水產(chǎn)品安全供給或提供生態(tài)服務(wù)功能為主，嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和捕撈強(qiáng)度，必要時(shí)實(shí)施禁止性開(kāi)發(fā)措施。即使適宜進(jìn)行圍填海、港口建設(shè)等高強(qiáng)度集中開(kāi)發(fā)的海域，也要根據(jù)資源環(huán)境承載能力進(jìn)行嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境評(píng)估，控制和減少對(duì)周邊海域生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響。

五是強(qiáng)化海洋生態(tài)功能的理念。近年來(lái)我國(guó)濱海地區(qū)不合理的海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)，已經(jīng)導(dǎo)致海洋生態(tài)功能出現(xiàn)退化。必須堅(jiān)持以人為本，把改善海洋生態(tài)環(huán)境作為提高居民生活質(zhì)量的重要內(nèi)容，把保障和增強(qiáng)海洋生態(tài)服務(wù)能力作為藍(lán)色國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的重要任務(wù)，為子孫后代保留更多的自然海洋美景。

我國(guó)海洋空間劃分為四類(lèi)區(qū)域

問(wèn)：如何理解“海洋主體功能區(qū)”中“主體”的含義？

答：“主體功能區(qū)”就是強(qiáng)調(diào)一定的國(guó)土空間單元具有多種功能，主體功能雖然并不排斥其他從屬功能，但必有一種主體功能。如，陸域國(guó)土空間的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能，但也可以適當(dāng)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能，但也可以適當(dāng)從事資源開(kāi)發(fā)和旅游開(kāi)發(fā)等活動(dòng)。

《規(guī)劃》依據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和未來(lái)發(fā)展?jié)摿?，將海洋主體功能區(qū)按開(kāi)發(fā)內(nèi)容分為產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)漁業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境服務(wù)三種“主體”功能。產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)功能主要是為產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)提供空間和資源；農(nóng)漁業(yè)生產(chǎn)功能主要是提供海洋水產(chǎn)品；生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能主要是提供生活?yuàn)蕵?lè)休閑的環(huán)境、保護(hù)生物多樣性、調(diào)節(jié)氣候、釋氧固碳等生態(tài)服務(wù)。

問(wèn)：《規(guī)劃》是如何劃分海洋主體功能區(qū)的？以什么為依據(jù)？

答：《規(guī)劃》將我國(guó)海洋空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)區(qū)域。四類(lèi)區(qū)域是基于不同海域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和未來(lái)發(fā)展?jié)摿?，以是否適宜或如何進(jìn)行高強(qiáng)度集中開(kāi)發(fā)為基準(zhǔn)劃分的。

優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，是指現(xiàn)有開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度較高，資源環(huán)境約束較強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟需調(diào)整和優(yōu)化的海域。該區(qū)域主要集中在海岸帶地區(qū)，承載了絕大部分海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)，海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出，海洋資源供給壓力較大，必須要優(yōu)化海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)，加快海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，是指在沿海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有重要地位，發(fā)展?jié)摿^大，資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)，可以進(jìn)行高強(qiáng)度集中開(kāi)發(fā)的海域。該區(qū)域包括國(guó)家批準(zhǔn)的沿海區(qū)域規(guī)劃所確定的用于城鎮(zhèn)建設(shè)、港口和臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展、海洋資源勘探開(kāi)發(fā)、海洋重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的海域。高強(qiáng)度集中開(kāi)發(fā)活動(dòng)大都會(huì)改變海域的自然屬性，或給海洋自然環(huán)境帶來(lái)難以恢復(fù)的影響，因此應(yīng)嚴(yán)格控制其規(guī)模和面積。

限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，是指以提供海洋水產(chǎn)品為主要功能的海域，包括用于保護(hù)海洋漁業(yè)資源和海洋生態(tài)功能的海域。在該區(qū)域必須限制高強(qiáng)度的集中開(kāi)發(fā)活動(dòng)，但允許開(kāi)展有利于提高海洋漁業(yè)生產(chǎn)能力和生態(tài)服務(wù)功能的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，是指對(duì)維護(hù)海洋生物多樣性，保護(hù)典型海洋生態(tài)系統(tǒng)具有重要作用的海域，包括海洋自然保護(hù)區(qū)、領(lǐng)?；c(diǎn)所在島嶼等。在該區(qū)域除法律法規(guī)允許的活動(dòng)外，禁止其他開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

“一帶九區(qū)多點(diǎn)”海洋開(kāi)發(fā)格局

問(wèn)：未來(lái)海洋國(guó)土空間將形成什么樣的格局？

答：《規(guī)劃》提出，到2020年主體功能區(qū)布局基本形成之時(shí)，形成“一帶九區(qū)多點(diǎn)”海洋開(kāi)發(fā)格局、“一帶一鏈多點(diǎn)”海洋生態(tài)安全格局、以傳統(tǒng)漁場(chǎng)和海水養(yǎng)殖區(qū)等為主體的海洋水產(chǎn)品保障格局、儲(chǔ)近用遠(yuǎn)的海洋油氣資源開(kāi)發(fā)格局。具體來(lái)看：

——構(gòu)建“一帶九區(qū)多點(diǎn)”海洋開(kāi)發(fā)格局。以海岸帶為主要載體，調(diào)整優(yōu)化以遼東半島海域、渤海灣海域、山東半島海域、蘇北海域、長(zhǎng)江口及其兩翼海域、海峽西部海域、珠江口及其兩翼海域、北部灣海域、海南島海域等九區(qū)組成的近岸海域空間布局，保障國(guó)家沿海發(fā)展戰(zhàn)略所確定的重點(diǎn)城市、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效實(shí)施，形成我國(guó)海洋開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略格局。

——構(gòu)建“一帶一鏈多點(diǎn)”海洋生態(tài)安全格局。努力保護(hù)北起鴨綠江口，南到北侖河口，縱貫我國(guó)內(nèi)水和領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架全部海域的生態(tài)環(huán)境，形成藍(lán)色生態(tài)屏障；以遍布全海域的海島鏈和各類(lèi)保護(hù)區(qū)為支撐，加強(qiáng)沿海防護(hù)林體系建設(shè)，以保護(hù)和修復(fù)濱海濕地、紅樹(shù)林、珊瑚礁、海草床、潟湖、入海河口、海灣、海島等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)為主要內(nèi)容，構(gòu)建海洋生態(tài)安全格局。

——構(gòu)建以傳統(tǒng)漁場(chǎng)和海水養(yǎng)殖區(qū)等為主體的海洋水產(chǎn)品保障格局。以我國(guó)傳統(tǒng)漁場(chǎng)、近岸養(yǎng)殖區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)，控制近海捕撈強(qiáng)度，規(guī)范發(fā)展海水養(yǎng)殖，構(gòu)建覆蓋我國(guó)管轄海域、與生物多樣性保護(hù)緊密結(jié)合的海洋水產(chǎn)品生產(chǎn)和供應(yīng)保障格局。

——構(gòu)建儲(chǔ)近用遠(yuǎn)的海洋油氣資源開(kāi)發(fā)格局。確保海洋生態(tài)環(huán)境安全和戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備，合理控制近海油氣資源開(kāi)發(fā)規(guī)模，支持專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架油氣資源的勘探與開(kāi)發(fā)，建設(shè)深遠(yuǎn)海海洋戰(zhàn)略資源接續(xù)區(qū)，推進(jìn)形成“儲(chǔ)近用遠(yuǎn)”的海洋油氣資源開(kāi)發(fā)格局。

推動(dòng)各地優(yōu)化調(diào)整海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

問(wèn)：圍繞《規(guī)劃》實(shí)施，國(guó)家將采取哪些舉措？

答：發(fā)展改革部門(mén)、海洋行政主管部門(mén)將會(huì)同有關(guān)部門(mén)和地方認(rèn)真貫徹實(shí)施《規(guī)劃》提出的目標(biāo)和任務(wù)，嚴(yán)格按《規(guī)劃》中推進(jìn)形成海洋主體功能區(qū)布局的各項(xiàng)措施開(kāi)展工作，制定相關(guān)政策，重點(diǎn)謀劃開(kāi)展以下工作：

一是開(kāi)展《規(guī)劃》宣傳解讀工作。多層次、多渠道、有針對(duì)性地開(kāi)展《規(guī)劃》宣傳培訓(xùn)活動(dòng)，使社會(huì)各界對(duì)《規(guī)劃》明確的基本概念、基本理念和主要內(nèi)容有清晰的認(rèn)識(shí)，對(duì)每一類(lèi)海洋主體功能區(qū)的發(fā)展原則和發(fā)展方向有準(zhǔn)確的把握，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)和海洋事業(yè)持續(xù)健康、合理有序發(fā)展。

二是細(xì)化落實(shí)《規(guī)劃》各項(xiàng)政策措施。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)將進(jìn)一步研究落實(shí)財(cái)稅、投資、產(chǎn)業(yè)、海域和環(huán)境等政策，制定實(shí)施細(xì)則和具體措施。沿海地方也將在準(zhǔn)確把握《規(guī)劃》目標(biāo)任務(wù)要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際，研究編制省級(jí)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，推動(dòng)各地按照《規(guī)劃》優(yōu)化海洋經(jīng)濟(jì)布局、調(diào)整海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

三是加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督評(píng)價(jià)。做好規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督指導(dǎo)，加快監(jiān)測(cè)評(píng)估系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)各類(lèi)海洋主體功能區(qū)的功能定位、發(fā)展方向、開(kāi)發(fā)和管制原則等落實(shí)情況進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)分析。建立海洋主體功能區(qū)動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)，開(kāi)展海洋主體功能區(qū)開(kāi)發(fā)利用程度、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度變化、資源環(huán)境狀況等方面的動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理。加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中政策制定和實(shí)施效果的評(píng)價(jià)分析。