地方政府性債務(wù)管理的新進(jìn)展

孫穎　劉西友

我國(guó)高度重視地方政府性債務(wù)管理相關(guān)政策體系的建立和健全完善，全面深化。從2009年下半年開始，國(guó)務(wù)院要求有關(guān)部門調(diào)研這一問(wèn)題，并出臺(tái)了規(guī)范地方政府融資平臺(tái)管理和舉債行為的文件，成為推動(dòng)改革發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

一、剝離融資平臺(tái)公司的政府債務(wù)融資職能，是地方政府性債務(wù)管理轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)

2007年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)并影響我國(guó)，融資平臺(tái)公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運(yùn)作不規(guī)范的問(wèn)題日益突出。針對(duì)地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保、償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大，部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱、對(duì)融資平臺(tái)公司信貸管理缺失等問(wèn)題，2010年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》對(duì)加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理工作進(jìn)行全面部署。該通知要求，地方各級(jí)政府對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對(duì)待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題；對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺(tái)公司；加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理；堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。為積極貫徹落實(shí)上述文件精神，財(cái)政部會(huì)同銀監(jiān)會(huì)、發(fā)展改革委、人民銀行等部門制定具體實(shí)施方案，細(xì)化相關(guān)政策，初步建立了地方政府性債務(wù)管理的政策體系。一是對(duì)該文件中的概念和政策內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化和說(shuō)明，提出加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、確保工作落實(shí)的具體要求等。二是財(cái)政部通過(guò)出臺(tái)《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范地方各級(jí)政府部門舉債和擔(dān)保承諾行為的通知》，重申《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等有關(guān)規(guī)定，明確地方各級(jí)政府部門要嚴(yán)格遵守《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定，規(guī)范舉債行為，不得違規(guī)舉借債務(wù)，細(xì)化了堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為的具體情形，并對(duì)切實(shí)加強(qiáng)管理和監(jiān)督檢查提出了明確要求。此外，為了推動(dòng)建立融資平臺(tái)公司債務(wù)會(huì)計(jì)核算制度和管理信息系統(tǒng)，財(cái)政部研究下發(fā)了《地方政府融資平臺(tái)公司公益性項(xiàng)目債務(wù)核算暫行辦法》，明確融資平臺(tái)公司要按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、制度的規(guī)定，對(duì)其全部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告，并就公益性項(xiàng)目債務(wù)相關(guān)的業(yè)務(wù)和事項(xiàng)設(shè)置輔助賬簿體系，進(jìn)行輔助核算和報(bào)告。清理規(guī)范后，大部分融資平臺(tái)公司更加重視按照市場(chǎng)化原則規(guī)范運(yùn)行，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)公司的信貸管理更加規(guī)范，地方政府性債務(wù)規(guī)模迅速膨脹的勢(shì)頭得到一定遏制。近兩年，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門密集出臺(tái)相關(guān)政策，加大力度，對(duì)于地方政府性債務(wù)的管理進(jìn)入全面完善和深化的新階段。

隨著國(guó)家對(duì)地方政府性債務(wù)管理的加強(qiáng)和銀行對(duì)地方政府及其融資平臺(tái)公司信貸投放的從緊，一些地方通過(guò)信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT（建設(shè)—移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象逐漸出現(xiàn)并日益突出。為有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，2012年底財(cái)政部等四部委出臺(tái)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，要求嚴(yán)禁直接或間接吸收公眾資金違規(guī)集資，切實(shí)規(guī)范地方政府以回購(gòu)方式舉借政府性債務(wù)行為，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司注資行為管理，進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)公司融資行為，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。

2013年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)。會(huì)議要求加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序；明確責(zé)任落實(shí)，省區(qū)市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任；強(qiáng)化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績(jī)導(dǎo)向。這就為2014年國(guó)家出臺(tái)地方政府性債務(wù)管理有關(guān)政策措施，提供了根本方向。2014年4月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)意見的通知》，其中提到“開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”。這里的堵暗道，即指“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”。

二、為進(jìn)一步規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，出臺(tái)一系列深化改革措施

2014年6月30日，中央政治局會(huì)議審議通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，提出了規(guī)范地方政府性債務(wù)管理的總體要求。8月31日全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的《預(yù)算法》修正案增加了允許地方政府規(guī)范舉債的規(guī)定。9月23日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，全面部署加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。由此，相關(guān)政策體系進(jìn)入全面深化的新階段。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確提出，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。同時(shí)指出了公益性項(xiàng)目融資的發(fā)展方向和存量債務(wù)的處理途徑。2014年10月8日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》要求，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借；地方政府舉債采取政府債券方式；剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。

2014年10月22日，財(cái)政部《地方政府性存量債務(wù)清理處置方法》（征求意見稿）對(duì)上述要求進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充。具體有四條措施：一是鎖定融資平臺(tái)公司，以2013年政府性債務(wù)審計(jì)確定的截至2013年6月30日融資平臺(tái)公司名單為基礎(chǔ)，結(jié)合2013年7月1日至2014年12月31日本級(jí)融資平臺(tái)公司增減變化情況，鎖定本級(jí)融資平臺(tái)公司名單。二是按照分類處置、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，抓緊剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能，厘清政府與市場(chǎng)邊界。除符合條件的過(guò)渡期內(nèi)在建項(xiàng)目后續(xù)融資外，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)余額；融資平臺(tái)公司承擔(dān)的政府融資職能，對(duì)沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展，由地方政府發(fā)行一般債券融資，對(duì)有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展，主要由地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券融資或采取政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式支持。三是按照“只減不增”的原則，在妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資的基礎(chǔ)上，通過(guò)關(guān)閉、合并、轉(zhuǎn)型等方式，抓緊妥善處理融資平臺(tái)公司；要按照“權(quán)、責(zé)、利”相一致的原則，妥善處理存量債務(wù)，對(duì)剝離給其他主體承擔(dān)的存量債務(wù)，對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)及收入也應(yīng)相應(yīng)劃轉(zhuǎn)，處置過(guò)程中要與債權(quán)人、擔(dān)保人等有關(guān)方充分協(xié)商。四是規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼行為。地方各級(jí)政府及其所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位要嚴(yán)格執(zhí)行《擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國(guó)有資產(chǎn)直接或間接為企業(yè)融資提供擔(dān)保，不得為企業(yè)融資提供財(cái)政資金安排、代扣代還等說(shuō)明或承諾。

2014年10月23日，財(cái)政部根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，制定了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》。相關(guān)的內(nèi)容主要包括三個(gè)方面：一是明確了存量債務(wù)的范圍，具體是指截至2014年12月31日日尚未清償完畢的債務(wù)。二是要求統(tǒng)計(jì)本級(jí)融資平臺(tái)名目，以2013年政府性債務(wù)審計(jì)確定的截至2013年6月30日融資平臺(tái)公司名單為基礎(chǔ)，結(jié)合2013年7月1日至2014年12月31日本級(jí)融資平臺(tái)公司增減變化情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。三是要求地方各級(jí)政府結(jié)合清理甄別工作，認(rèn)真甄別篩選融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，對(duì)適宜開展政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目，要大力推廣政府與社會(huì)資本合作模式。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，多報(bào)存量債務(wù)、擴(kuò)大債務(wù)基數(shù)，可以在未來(lái)發(fā)債時(shí)獲得較高的限額。2015年1月，財(cái)政部預(yù)算司發(fā)出《關(guān)于開展地方政府存量債務(wù)初步清理甄別結(jié)果自查工作的通知》，認(rèn)為在上報(bào)存量債務(wù)時(shí)，有一些地方存在債務(wù)數(shù)據(jù)錯(cuò)報(bào)、虛報(bào)等問(wèn)題，要求各地嚴(yán)格按照2013年政府性債務(wù)審計(jì)口徑和《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》要求，對(duì)初步清理甄別結(jié)果組織開展自查，重點(diǎn)核查有無(wú)將不應(yīng)由政府償還的企事業(yè)單位債務(wù)調(diào)整為政府債務(wù)，將以后年度擬舉借的債務(wù)列為存量債務(wù)，以及多報(bào)合同金額、重復(fù)統(tǒng)計(jì)的做法。

進(jìn)行地方政府債務(wù)置換是加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理重要舉措之一，有利于降低融資成本，緩解地方政府償債壓力，也有利于推動(dòng)政府隱性擔(dān)保顯性化，規(guī)范地方政府預(yù)算管理，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。在采集地方政府存量債務(wù)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，財(cái)政部分別于2015年3月和6月向地方政府下達(dá)了地方政府債務(wù)置換額度各1萬(wàn)億元。地方政府債務(wù)置換的實(shí)際效果是否與預(yù)期目標(biāo)一致，尚待觀察。

三、探索推行政府與社會(huì)資本合作模式，化解財(cái)政壓力、政府債務(wù)壓力

在政府有限的財(cái)政投入下，公共資金使用不透明，缺乏有效的監(jiān)管，被擠占挪用現(xiàn)象普遍，資金到位率低，浪費(fèi)嚴(yán)重，更加劇了財(cái)政資金的不足，這是造成基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和服務(wù)供給低效的重要原因。在此背景下，探索推行政府與社會(huì)資本合作，拓寬融資渠道，有利于從整體上緩解地方政府對(duì)債務(wù)資金的需求，有利于從總體上解決公共產(chǎn)品和服務(wù)供給總量不足、結(jié)構(gòu)失衡和效率低下的現(xiàn)狀。十八屆三中全會(huì)指出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部正在完善有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式發(fā)展的制度體系。2014年10月24日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，首提政府和社會(huì)資本合作融資模式，決定創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制，為社會(huì)有效投資拓展更大空間。一是進(jìn)一步引入社會(huì)資本參與水電、核電等項(xiàng)目；二是支持基礎(chǔ)電信企業(yè)引入民間戰(zhàn)略投資者；三是加快實(shí)施引進(jìn)民間資本的鐵路、港口、干線基礎(chǔ)等項(xiàng)目；四是支持農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等投資生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目；五是落實(shí)支持政策。

2014年10月29日，財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》指出，積極穩(wěn)妥做好項(xiàng)目示范工作，切實(shí)有效履行財(cái)政管理職能，為拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式發(fā)展的制度體系，提出了指導(dǎo)。

2014年11月16日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》。要求實(shí)行統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入，創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì)；創(chuàng)新投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)資本投資途徑；優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導(dǎo)帶動(dòng)作用；創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道；完善價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用。這有利于在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步減緩地方政府的債務(wù)壓力，充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積極作用。

四、融資平臺(tái)公司的償債責(zé)任將更加清晰，與政府的邊界劃分更加規(guī)范

由于融資平臺(tái)公司是地方政府性債務(wù)的重要舉債主體，規(guī)范好融資平臺(tái)公司成為化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本舉措。由清理規(guī)范地方政府融資平臺(tái)公司到剝離其融資功能，其政策變遷反映了對(duì)融資平臺(tái)公司功能定位的認(rèn)識(shí)深化。

鑒于地方政府發(fā)債難以完全滿足地方政府項(xiàng)目融資需求，可以預(yù)期，為了拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式，融資平臺(tái)公司還將長(zhǎng)期存在。但是，由于剝離融資平臺(tái)公司傳統(tǒng)的公益性項(xiàng)目投融資職能后，政府信用將不再是公司的償債基金重要來(lái)源，融資平臺(tái)公司需要努力拓展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)為主，依靠自身經(jīng)營(yíng)化解自身債務(wù)。今后的融資平臺(tái)公司，其償債責(zé)任將更加清晰，與政府的邊界劃分也將更加規(guī)范。

此外，最新政策對(duì)融資平臺(tái)公司債券發(fā)行的規(guī)模、信用評(píng)級(jí)和償債能力將產(chǎn)生影響。目前融資平臺(tái)公司發(fā)行的城投債中，有部分勢(shì)必被地方政府發(fā)行的一般債券和專項(xiàng)債券予以替代。未來(lái)融資平臺(tái)公司將發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?、一般企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化等品種。這樣，城投債的規(guī)模也將下降。

（作者單位：國(guó)家審計(jì)署 國(guó)家發(fā)展和改革委）