風險管理是“金鑰匙” 責任落實是“緊箍咒”

◆本刊記者 馬昊楠

國家食藥監(jiān)管總局法制司司長徐景和解讀新《食品安全法》

新修訂的《食品安全法》將于2015年10 月1 日起正式實施。這部法律自修訂之初，就一直吸引著社會各界的目光，有人說新修訂的《食品安全法》為“史上最嚴”，有人則稱其“在我們國家食品安全監(jiān)管史上具有里程碑意義”，也有人表示這部法律“有助于恢復(fù)中國消費者對食品安全的信心”。新修訂的《食品安全法》究竟“新”在何處？它的出現(xiàn)將會給食品監(jiān)管部門的行政執(zhí)法及食品從業(yè)者的生產(chǎn)經(jīng)營帶來哪些改變？在今年北京市食品安全宣傳周啟動儀式上，國家食品藥品監(jiān)督管理總局法制司司長徐景和就風險和責任兩個方面對新修訂的《食品安全法》進行了解讀。

新《食品安全法》明確了食品安全工作理念

“我認為，新修訂的《食品安全法》的核心內(nèi)容就是食品安全風險如何全面防控，有關(guān)責任如何全面落實?！毙炀昂捅硎?新修訂的《食品安全法》體現(xiàn)了國家對食品安全問題追求理念現(xiàn)代、價值和諧、制度完備、機制健康的工作目標，相較于現(xiàn)行《食品安全法》最直接的變化無疑是“新”和“嚴”。

徐景和說：“新修訂的《食品安全法》較現(xiàn)行《食品安全法》的修改幅度很大，隨著修改過程的深入，由原來的104 條增加到了154 條，新增50 條。此外，新修訂的《食品安全法》對原來的104 條的70%都做了實質(zhì)性的修改，字數(shù)也由原來1.5 萬字增加到3 萬字，新修訂的《食品安全法》中法律責任的部分，由原來的15 條增加到28 條。不僅如此，新修訂的《食品安全法》還明確了食品安全工作遵循‘預(yù)防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學(xué)嚴格的監(jiān)管制度’的工作理念?！?/p>

食品安全風險管理是一把“金鑰匙”

在食品安全風險管理方面，新修訂的《食品安全法》增加了許多實質(zhì)性的內(nèi)容，“食品安全風險管理是一把金鑰匙，把握了風險管理，就可以把《食品安全法》中心思想把握清楚”。

徐景和指出，在食品安全風險管理方面，新修訂的《食品安全法》有多方面的創(chuàng)新。一是確立了風險分級的管理制度。新修訂的《食品安全法》第八章就已明確“縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督部門根據(jù)食品安全風險監(jiān)測、風險評估和食品安全狀況等，確定監(jiān)督管理的重點、方式和頻次，實施風險分級管理……”徐景和表示，風險分級管理不僅是一項重要的制度，實際上也是監(jiān)管的一項重要原則，它確立了監(jiān)管分級的基礎(chǔ)。二是建立了風險交流制度。新修訂的《食品安全法》確立了風險交流的科學(xué)、客觀、及時公開的原則，同時確立了風險交流的重點是風險評估信息和風險管理，并對風險交流的組織者和參與者進行了區(qū)分，即食藥監(jiān)管部門、政府部門、風險評估機構(gòu)等作為一個組織者，其他的利益相關(guān)者則作為參與者。三是建立風險自查制度。新修訂的《食品安全法》要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者要定期對自己的生產(chǎn)經(jīng)營狀況進行自查，查完以后要根據(jù)風險不同情況采取不同措施進行處理，同時食品生產(chǎn)經(jīng)營者還需履行報告義務(wù)。對此，徐景和表示，各食藥監(jiān)管部門在今后的監(jiān)督檢查中，除常規(guī)檢查外還需重點檢查食品生產(chǎn)企業(yè)有沒有做到定期的自查、是不是如實進行自查。四是完善問題產(chǎn)品召回制度。徐景和說：“新修訂的《食品安全法》擴大了問題食品召回的范圍，如有證據(jù)證明食品本身有風險同樣需要進行召回，而并非僅限于不符合食品安全標準的食品，同時增加了召回主體，如因食品經(jīng)營者自身原因?qū)е庐a(chǎn)生問題食品，經(jīng)營者也須承擔召回義務(wù)。五是建立了責任約談制度。新修訂的《食品安全法》確定了政府可對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)進行責任約談、政府可對本級食藥監(jiān)管部門進行約談、上級政府可對下級政府進行約談?！靶滦抻喌摹妒称钒踩ā反_定了不同約談主體對不同約談對象進行約談的具體要求，需要注意的是，約談的目的并不是處罰，而是及時地消滅隱患。”六是完善食品安全標準。對此，徐景和表示：“隨著我國食品安全監(jiān)管能力的不斷升級，我們更加深刻地意識到食品安全標準的重要性，食品安全標準的缺失屬于系統(tǒng)性風險，而且是一種制度性風險，所以在這次《食品安全法》的修改中，對地方食品安全標準和企業(yè)標準均有一個明確的規(guī)定。對于地方食品，新修訂的《食品安全法》要求如果沒有食品安全國家標準的，地方才能夠制定地方標準，其他食品地方不得制定地方標準。如果全國有統(tǒng)一標準的，地方標準自動失效?！蓖瑫r，新修訂的《食品安全法》還鼓勵食品企業(yè)制定高于國家標準、地方標準的企業(yè)標準。“因為企業(yè)標準包括了安全、質(zhì)量的要求，由于這次食品安全法當中沒有專門對違反企業(yè)標準作出處罰的要求，實際上就是鼓勵企業(yè)制定高標準?！毙炀昂驼f道。

相較于其他制度的建立，特殊食品監(jiān)管制度無疑吸引了更多的關(guān)注。徐景和坦言：“特殊食品監(jiān)管制度可以說是這次《食品安全法》修改花費氣力最大的部分之一，特殊食品包括保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品和嬰幼兒配方食品，新修訂的《食品安全法》一是要求其產(chǎn)品實行注冊或備案管理，二是對其原料的功能進行管理，三是對生產(chǎn)經(jīng)營過程要求大多須符合GMP 要求，并對其產(chǎn)品標簽、說明書以及廣告都有特殊要求。徐景和進一步說，按照新修訂《食品安全法》的要求，保健食品實行注冊與備案相結(jié)合的管理方式，按照新的方式，將來保健食品有一部分實行注冊管理，大部分實行備案管理，這種情況下更要強調(diào)企業(yè)的責任；特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品過去是按藥品管理，這次則實行國家食藥監(jiān)管總局注冊管理；嬰幼兒配方食品實行備案制，嬰幼兒配方乳粉的配方則實行注冊制。”

新修訂的《食品安全法》還對食品全程追溯制度、農(nóng)業(yè)投入品的管理做出了不同程度的修訂，同時鼓勵建立責任保險制度。徐景和表示，在食品全程追溯方面，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)將承擔主要義務(wù)，由國家建立全程追溯制度，相關(guān)監(jiān)管部門建立全程追溯機制，同時鼓勵企業(yè)采用現(xiàn)代化的手段進行產(chǎn)品追溯。此外，新修訂的《食品安全法》重點對農(nóng)業(yè)投入品使用環(huán)節(jié)進行規(guī)范。

食品安全責任落實是“緊箍咒”

新修訂的《食品安全法》在修訂之初，就被社會各界冠以“史上最嚴”的稱號，對此，徐景和表示，新修訂的《食品安全法》體現(xiàn)了中央關(guān)于食品安全“四個最嚴”的要求，同時，就分責要更加清晰、履責要更加匹配、盡責要更加到位、追責要更加科學(xué)四個方面對各項制度進行了重新安排和修訂，圍繞食品生產(chǎn)經(jīng)營者、地方政府、相關(guān)監(jiān)管部門、檢驗機構(gòu)、認證機構(gòu)等，盡可能地對所有責任主體進行詳細的制度安排?！皬姆蓪用嬷v，最重要的是建立一個有效的機制使各方主體責任能夠落實到位，通過機制使各方主體能夠更加積極、更加主動、更加擔當、更加盡責?！?/p>

在食品安全責任落實方面，最受關(guān)注的當屬責任追究機制，徐景和坦言，新修訂的《食品安全法》的“嚴”就體現(xiàn)在這里?！靶滦抻喌摹妒称钒踩ā穲猿中淌仑熑蝺?yōu)先原則，今后各食品監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)食品違法行為以后，首先判斷是否構(gòu)成刑事犯罪，構(gòu)成刑事犯罪的，先移送公安機關(guān)來進行處理。同時，新修訂的《食品安全法》加大了行政處罰力度，最高的財產(chǎn)罰數(shù)額可以達到違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額的30 倍，此外，如果違法人員因食品安全問題構(gòu)成有期徒刑以上的，終身不得從事食品安全管理工作。另一方面，新修訂的《食品安全法》增加了行政拘留和治安管理處罰，如違法使用劇毒、高毒農(nóng)藥，除依照相關(guān)法律法規(guī)給予行政處罰外可以由公安機關(guān)給予拘留。編造、散布虛假信息，違反治安管理處罰的，也可以進行治安管理處罰?！?/p>

不僅如此，為更好地保護消費者權(quán)益，新修訂的《食品安全法》還強化了民事責任，徐景和說：“第一是建立首付責任制，消費者因問題食品受到損害時，可以向食品的經(jīng)營者或生產(chǎn)者要求賠償，食品生產(chǎn)者或者經(jīng)營者須先行賠付不得推諉。第二就是建立連帶責任機制，新修訂的《食品安全法》增加了6 個方面的責任連帶，如說網(wǎng)絡(luò)平臺，平臺提供者沒有履行管理義務(wù)，使消費者受到損害了，也要承擔連帶責任，檢驗機構(gòu)、認證機構(gòu)出具虛假檢驗報告、認證報告使消費者受到損害的也要承擔連帶責任。第三是對懲罰性賠償最低標準為1000元。”

除建立、完善責任追究機制外，新修訂的《食品安全法》也對其他機制進行了明確，以確保各方主體責任的落實。徐景和進一步說道，首先是建立能力抽考機制，新修訂的《食品安全法》提出對相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管人員能力及食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的食品安全管理人員能力進行隨機抽考，其結(jié)果要對社會進行公布，凡是不具備相應(yīng)能力人員都不得從事食品安全監(jiān)管工作或食品安全管理工作。其次是完善了有獎舉報機制，“現(xiàn)行的《食品安全法》有有獎舉報制度，但沒有有獎舉報機制，新的食品安全法總結(jié)了這些年的經(jīng)驗，明確建立有獎舉報機制，特別是建立了食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)內(nèi)部‘吹哨人’制度，以鼓勵企業(yè)內(nèi)部人進行公益告發(fā)?！痹俅危滦抻喌摹妒称钒踩ā丰槍κ称飞a(chǎn)經(jīng)營企業(yè)完善了信用獎賞機制，對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的信用進行分級管理，對失信的企業(yè)要增加監(jiān)督檢查頻次，情節(jié)嚴重的要通報有關(guān)主管部門、證券管理機構(gòu)等部門以便形成社會誠信連帶。

在新修訂的《食品安全法》中，40 余個條款使用到了“公布”、“公開”、“公告”、“公示”等詞語，對此，徐景和表示，食品安全信息的公開是最好的監(jiān)管手段之一，依照新法中明確的信息公開機制，今后與食品安全有關(guān)的許可、抽檢、處罰等重要信息都要按照全面公開、及時公開、有效公開的原則對社會公開，以便全社會對食品安全進行監(jiān)督。

此外，值得注意的是，新修訂的《食品安全法》在總則當中增加了“在食品安全工作中，做出突出貢獻的要按照國家的有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎勵……”的條款，徐景和表示：“過去我們常用懲罰手段，這次增加了激勵手段，將褒獎和懲戒、自律和他律、動力和壓力有機的結(jié)合?！?/p>