“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下城市公共服務(wù)發(fā)展趨勢及其風(fēng)險初探

張 衠

“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展浪潮推動了我國政府管理和服務(wù)模式的創(chuàng)新再造。未來，各級政府與騰訊、阿里等具有先進技術(shù)能力和用戶基礎(chǔ)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作，以“公私合作”的模式推動公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，這將是城市打破信息孤島和信息壟斷的重要手段，也是提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率與能力、推動公私合作和治理轉(zhuǎn)型的重要契機。然而，隨著公私合作深度挖掘和利用公共數(shù)據(jù)資源，對城市信息安全和公民隱私保護也將帶來全新挑戰(zhàn)，需要相關(guān)部門加強監(jiān)管，并完善制度安排。

“互聯(lián)網(wǎng)＋”背景下城市公共服務(wù)的公私合作

1.從單向信息發(fā)布轉(zhuǎn)向個性化公共服務(wù)提供

從全球范圍看，政府利用社交媒體和互聯(lián)網(wǎng)平臺，使得信息從單向發(fā)布逐漸過度到全流程辦事服務(wù)乃至政民合作模式，這將是大勢所趨。例如，波士頓公共福利（Commonwealth Connect）項目可以讓居民通過app上傳隨手拍攝到的某個城市問題，進而促發(fā)市政部門跟進解決。紐約一個名為“GreenCan”的應(yīng)用能夠幫助公眾找到距離最近的公共資源回收處，也能針對回收物的種類做搜尋，從而避免因為找不到回收處而將可回收物丟入一般垃圾桶的情況。2011年開始，以“上海發(fā)布”為代表的國內(nèi)一大批與市民生活工作密切相關(guān)的政務(wù)微博開始與新浪、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)開放平臺合作，利用新媒體發(fā)布政務(wù)信息，與市民互動，回應(yīng)公眾關(guān)切的問題。2013年初，政務(wù)微信公眾號和服務(wù)號開始登陸微信平臺?；谖⑿牌脚_功能的開發(fā)應(yīng)用，政務(wù)微信從信息服務(wù)開始轉(zhuǎn)向辦事功能。支付寶、微信平臺相繼開通了城市服務(wù)功能，大致包括了位置服務(wù)、辦事預(yù)約服務(wù)、業(yè)務(wù)查詢服務(wù)、業(yè)務(wù)受理服務(wù)等等，政府公共服務(wù)開始登上互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商的平臺。

2.從對公共數(shù)據(jù)的簡單聚合轉(zhuǎn)向深度開發(fā)

政府是社會數(shù)據(jù)信息的匯集樞紐。大數(shù)據(jù)技術(shù)和業(yè)務(wù)的興起引發(fā)了社會對數(shù)據(jù)開放利用的強烈需求；同時，在政府職能轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策號召下，政府數(shù)據(jù)的開放利用正在隨著各級政府的重視和推動而逐漸向廣度和深度上發(fā)展。目前，我國政府正在加快推動建設(shè)“政府數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)”，將沉淀在政府數(shù)據(jù)庫中的海量公共服務(wù)數(shù)據(jù)向社會開放共享。就上海而言，目前已有地理位置、道路交通、公共服務(wù)、經(jīng)濟統(tǒng)計、資格資質(zhì)、行政管理等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)信息開放共享。公共數(shù)據(jù)開放可以引導(dǎo)具有大數(shù)據(jù)分析能力的平臺企業(yè)和機構(gòu)基于這些數(shù)據(jù)開發(fā)更多的民生類應(yīng)用，并反向?qū)⑦M一步采集到的數(shù)據(jù)開放給公共數(shù)據(jù)資源池，形成全社會開放大數(shù)據(jù)的氛圍和良性循環(huán)。各級政府與騰訊、阿里等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作，可以充分借鑒電子商務(wù)領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)營銷模式，通過對用戶網(wǎng)絡(luò)行為習(xí)慣和偏好的分析與挖掘，實時感知用戶需求，及時改進服務(wù)短板，主動為公眾和企業(yè)提供便捷、精準、高效的智慧公共服務(wù)。

3.公共數(shù)據(jù)來源從以政府為主擴展到數(shù)據(jù)“眾籌”

長期以來，政府部門在數(shù)據(jù)的采集方面具有天然的優(yōu)勢。有專門的統(tǒng)計部門、干部隊伍進行相關(guān)工作，有人口普查、經(jīng)濟普查一類的信息資料，日常工作中也積累了大量與社會經(jīng)濟生活息息相關(guān)的數(shù)據(jù)。在政府和社會合作共同治理的大框架下，政府、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和用戶共同成為數(shù)據(jù)提供的主體，這種信息“眾籌”的模式可以改善政府傳統(tǒng)治理模式中的信息缺陷，使公共數(shù)據(jù)信息的來源更為多樣化和實時性，提升公共數(shù)據(jù)資源的價值。

“互聯(lián)網(wǎng)＋”背景下城市公共服務(wù)公私合作的安全風(fēng)險

1.企業(yè)的經(jīng)濟效益、政府的公益目標和用戶的隱私利益存在沖突

企業(yè)收集、利用數(shù)據(jù)資源，目的是了解消費者的需求和行為，發(fā)展獨有的核心競爭力，創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)，追求企業(yè)利益的最大化；政府收集、利用數(shù)據(jù)資源，是為了通過預(yù)測性分析，提高政策的有效性，提供更好的公共服務(wù)，改善政府管理，維護國家安全等，具有非營利的特點；用戶在享受便捷的公共服務(wù)的同時，也非常關(guān)注隱私信息和個人數(shù)據(jù)是否遭到濫用。由于用戶數(shù)據(jù)是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)最為重要的戰(zhàn)略資源，而互聯(lián)網(wǎng)公司是典型的“數(shù)據(jù)驅(qū)動”型企業(yè)，全方位的收集用戶數(shù)據(jù)是企業(yè)天然的本性。在智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧養(yǎng)老等公共服務(wù)應(yīng)用中涉及大量用戶的敏感信息的收集、存儲、分析和利用。在缺少明確細致的制度規(guī)范和技術(shù)措施的情況下，難以約束互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)超越權(quán)限收集和利用數(shù)據(jù)的行為。

2.公私合作提供公共服務(wù)面臨數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)歸屬問題

公共數(shù)據(jù)資源作為一種公共產(chǎn)品，其來源是公眾的信息提供。公共性決定了數(shù)據(jù)資源的“開放性”。公共數(shù)據(jù)向全社會免費開放，向各類市場主體開放，這有利于政府之外的社會主體能夠從公共數(shù)據(jù)中挖掘價值，促進經(jīng)濟和社會的創(chuàng)新發(fā)展。在公私合作提供公共服務(wù)的過程中，政府、企業(yè)和個人都是數(shù)據(jù)生產(chǎn)的主體，由此產(chǎn)生的大量數(shù)據(jù)資源歸誰所有，這在法律上尚沒有答案，在管理實踐中也存在難點和盲點。因此，在產(chǎn)權(quán)歸屬不明確的情況下，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)很可能會憑借自身平臺上的聚合和生產(chǎn)能力，變成公共數(shù)據(jù)的實際擁有者，公民的權(quán)益難以得到相應(yīng)保障，這一問題將成為公共信息資源再利用的障礙。

3.新興技術(shù)環(huán)境下用戶隱私和數(shù)據(jù)安全保護更趨復(fù)雜

隨著大數(shù)據(jù)、云計算和移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，用戶基于網(wǎng)絡(luò)的所有行為都被全方位收集并作為企業(yè)和政府部門的數(shù)據(jù)資源。全面收集用戶信息本身即存在侵犯用戶隱私的疑問，且公共部門和企業(yè)保護隱私與數(shù)據(jù)安全的標準存在差異，在監(jiān)管部門欠缺有效的監(jiān)管措施的情況下，用戶的隱私信息被多重主體收集和利用，其被泄漏和濫用的風(fēng)險將會大大增加。

“互聯(lián)網(wǎng)＋”背景下城市公共服務(wù)的風(fēng)險規(guī)制

1.明晰公私合作提供公共服務(wù)的數(shù)據(jù)利用邊界，確保公共數(shù)據(jù)資源的公共性和開放性

應(yīng)探索并制定數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)歸屬、保護以及數(shù)據(jù)采集、存儲、加工、傳遞、檢索、授權(quán)應(yīng)用等方面的法律法規(guī)。政府作為公共數(shù)據(jù)資源的管理者，需要通過開放數(shù)據(jù)接口來讓社會共享政府公共數(shù)據(jù)。與此同時，需要通過法律規(guī)范或合同約定，明確參與公私合作的市場主體開放其平臺和接口的義務(wù)，制定開放技術(shù)標準，確保政府成為匯聚與對接不同大數(shù)據(jù)平臺與通道的大數(shù)據(jù)中樞，推動公共數(shù)據(jù)的二次利用。

2.政府公共數(shù)據(jù)應(yīng)當向各類企業(yè)平等開放，避免少數(shù)寡頭對公共數(shù)據(jù)資源的壟斷性開發(fā)

鑒于政府機構(gòu)往往是某一類信息生產(chǎn)的唯一部門，因而具有自然壟斷特征，這很可能會導(dǎo)致其將公共數(shù)據(jù)當成部門的私有財產(chǎn)。未來，政府的數(shù)據(jù)開放不僅要破除部門壟斷和部門利益，也要防止對某一企業(yè)的排他性許可或非常有限的市場競爭。公共數(shù)據(jù)應(yīng)當向全社會各主體平等開放，特別是應(yīng)當鼓勵中小企業(yè)運用公共數(shù)據(jù)開發(fā)創(chuàng)新服務(wù)，形成全社會開放大數(shù)據(jù)的氛圍和良性循環(huán)。

3.盡快制定個人數(shù)據(jù)保護法，加強用戶對個人信息的控制權(quán)，嚴格保護金融、醫(yī)療等領(lǐng)域的敏感信息

盡快制定我國個人信息保護法，嚴格規(guī)范采集、保管、使用個人信息的具體要求和程序，明確數(shù)據(jù)擁有者、使用者、管理者、社會第三方等各方責(zé)任權(quán)利義務(wù)。對于金融、醫(yī)療領(lǐng)域的個人信息，由于其關(guān)涉?zhèn)€人金融和隱私安全，具有高度敏感性，應(yīng)當嚴格限制這類信息用于大數(shù)據(jù)分析的數(shù)量和類型。比如美國，能夠用于大數(shù)據(jù)分析的醫(yī)療信息只能來自于志愿者的提供。

4.加強對企業(yè)公共數(shù)據(jù)服務(wù)和產(chǎn)品的監(jiān)管，保障全社會數(shù)據(jù)安全

大型互聯(lián)網(wǎng)公司掌握了海量公民的數(shù)據(jù)，在城市公共服務(wù)中將進一步與政府特有的數(shù)據(jù)資源進行融合，一旦泄露將造成無法彌補的損失，大型互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)安全問題將直接關(guān)系經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此，政府須加快推動大數(shù)據(jù)和云服務(wù)安全保障的法律法規(guī)與標準，對參與公共服務(wù)提供的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)引入測評和審查機制，將互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)納入政府數(shù)據(jù)安全與風(fēng)險分級管理體系中，并建立相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)安全事故應(yīng)急響應(yīng)機制。