淺析沂沭泗直管區(qū)水資源管理能力建設

李素孫銘宮魯蓉

淺析沂沭泗直管區(qū)水資源管理能力建設

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一、沂沭泗流域概況

沂沭泗水系是淮河流域內(nèi)一個相對獨立的水系，系沂、沭、泗（運）三條水系的總稱，位于淮河流域東北部，北起沂蒙山，東臨黃海，西至黃河右堤，南以廢黃河與淮河水系為界。全流域介于東經(jīng)114°45′～120°20′，北緯33°30′～36°20′之間，東西方向平均長約400km，南北方向平均寬不足200km。流域面積7.96萬km2，占淮河流域面積的29%。

沂沭泗流域屬暖溫帶半濕潤季風氣候區(qū)，具有大陸性氣候特征，多年平均降水為830mm，水資源總量多年平均為235.31億m3（扣除重復計算量），其中地表水資源量為167.79億m3，地下水資源量為114.96億m3。人均地表水資源量431m3，僅為全國人均水資源量的16.4%。

二、直管區(qū)水資源管理能力建設現(xiàn)狀

1.水資源管理機構設置及人員基本情況

根據(jù)工作需要，沂沭泗局于2012年5月成立水資源處，擔負著直管河湖水資源管理職責。各直屬局相應成立水資源科，直屬局水資源科及基層局水政水資源股具體負責其管理范圍內(nèi)的水資源管理工作。目前，全局水資源專職管理人員共計20名，各基層局中有1人以水資源管理為主兼顧其他崗位工作，有31名人員以水政安監(jiān)管理工作為主同時兼顧水資源管理方面的工作。另外，全局各級共有24名人員分管水資源管理工作。

2.加強水資源管理能力建設的主要經(jīng)驗

針對基層水資源管理隊伍建設方面，重視水資源管理工作，擴充水資源專職管理人員，加強對水資源管理人員培訓，提高水資源管理人員工作水平；針對水資源管理經(jīng)費方面，鼓勵基層創(chuàng)收，通過加大計收水利工程水費力度，大堤栽種樹木創(chuàng)收，彌補水資源管理經(jīng)費不足，促進水資源管理工作開展；針對水資源管理監(jiān)控手段的不足，出臺了《沂沭泗直管范圍內(nèi)?。ㄅ牛┧?、水功能區(qū)監(jiān)督巡查管理規(guī)定》，通過制度建設，對日常的監(jiān)管巡查做出了規(guī)定，加大了日常監(jiān)管巡查力度，有助于遏制水事違法行為的發(fā)生。

三、水資源管理能力建設存在的問題

1.流域與區(qū)域水資源管理事權劃分尚待明確

流域立法滯后，流域與區(qū)域事權劃分還有待于進一步明確。在水資源管理體制方面，存在著水資源管理條塊分割、相互制約、職責交叉、權屬不清的問題。在水資源開發(fā)利用方面，存在上下游、左右岸、干支流之間不同的利益需求，水資源管理工作需要協(xié)調(diào)的關系復雜，協(xié)調(diào)難度較大。取水許可和水資源論證越權審批、越權管理問題依然突出。流域與區(qū)域之間的事權化分不夠清晰，既存在管理錯位又存在管理越位，流域管理與區(qū)域管理機制尚不完善，水資源管理體制改革尚不到位。

2.個別地方性法規(guī)與法律、部規(guī)章存在沖突

綜上所述,肛瘺切除術聯(lián)合外剝內(nèi)扎術治療肛瘺伴混合痔臨床效果顯著,治療總有效率高,而且手術時間不長,術后傷口愈合需要時間也短,能給患者帶來很多的便利,減輕患者治療過程中的壓力和痛苦,所以肛瘺切除術聯(lián)合外剝內(nèi)扎術治療肛瘺伴混合痔值得臨床推廣與應用。

《水法》雖規(guī)定了流域管理與區(qū)域管理相結合的水資源管理體制，1993年國務院發(fā)布《取水許可制度實施辦法》（國務院119號令），1994年水利部《關于授權淮河水利委員會取水許可管理權限的通知》（水政資〔1994〕274號文），明確了沂沭泗直管范圍內(nèi)的取水許可管理實施主體是淮委，并且是全額管理，而一些地方性法規(guī)把流域全額管理權限變成為限額管理，將應屬流域機構的管理事權劃歸地方水行政主管部門。

3.水資源管理隊伍建設薄弱，管理裝備短缺嚴重

目前全局水資源管理人員人數(shù)少、專職化程度較低，專職管理人員僅為水利管理專職人員的20%（見圖1）。水資源管理人員嚴重不足，水資源管理隊伍建設薄弱在很大程度上影響了水資源管理工作的開展。

圖1　全局水政安監(jiān)、水資源和水利工程管理專職人員統(tǒng)計圖

各級管理單位管理裝備配備不足，大部分裝備從別的科室借用，短缺嚴重，使得日常的水資源管理巡查得不到正常開展，很難做到把水事違法案件消除在萌芽狀態(tài)，而且直管區(qū)管理范圍較大，各基層局缺少水資源執(zhí)法車輛和專項設備，日常巡查未能做到規(guī)范化，嚴重制約了水資源管理工作的開展。

4.水資源管理缺乏有效的控制手段

水資源配置最終依托水利工程設施，沂沭泗直管范圍內(nèi)（包括部分支河人湖口5km范圍）共有取水口453處，沂沭泗局直接管理的僅有10處。沂沭泗局雖然管理著流域性河湖工程，但入河、入湖支流及穿堤引、排水建筑物等絕大多數(shù)取水口門仍有地方管理，流域管理機構既缺少控制性手段，又沒有必要的計量設施，這給流域水量分配及調(diào)度工作帶來很大困難，部分地區(qū)供水和水源結構不合理，供水保障程度低，區(qū)域間水資源開發(fā)利用程度差別大，開發(fā)過度與開發(fā)不足并存，尚未形成水資源合理配置體系。越權審批取水項目，不履行報批手續(xù)違規(guī)建設取水工程；重復發(fā)證、無證取水現(xiàn)象較為嚴重。因此，沂沭泗局對直管范圍內(nèi)的取用水實施有效控制非常困難。

5.水資源管理監(jiān)控體系建設滯后

目前沂沭泗直管范圍內(nèi)453處取水口，納入國家水資源監(jiān)控能力建設項目的取用水國控監(jiān)測點一期的僅有6個，除此以外，還有大屯電廠等12個非農(nóng)業(yè)取水口已安裝計量設施，且部分計量設施老化，不能滿足實時在線監(jiān)控要求，其余420個取水口均未安裝計量設施。

6.水行政執(zhí)法依據(jù)不足，執(zhí)法手段較弱

流域管理作為一種科學的水行政管理制度，已經(jīng)得到了國家的肯定和社會的廣泛接受，并且體現(xiàn)在水法規(guī)中?！端ā贰斗篮榉ā穼τ诹饔蚬芾頇C構的行政執(zhí)法權有了明確規(guī)定，但并未能解決流域管理機構下屬管理機構的行政處罰權問題，尤其在水資源管理、河道采砂管理以及水利規(guī)費的征收等方面存在一些空白，比如對于拒不領取取水許可證而非法取水的單位如何處理，對于無證采砂的單位和個人采取何種行之有效的處罰措施等，都沒有明確規(guī)定，難以做到打擊、遏制某些水事違法行為。

四、提高水資源管理能力對策與建議

1.加快推動配套政策法規(guī)體系建設

《水法》和《取水許可和水資源費征收管理條例》雖明確了流域管理機構的法律地位，規(guī)定了流域管理機構和省級水行政主管部門的管理職能，但其規(guī)定是宏觀性、概述性的，比較籠統(tǒng)，可操作性差，在流域管理中難以發(fā)揮其應有的作用，需要加快推動配套政策法規(guī)體系建設，明確事權化分。對沂沭泗直管區(qū)水資源管理，要加強對河湖取水工程建設監(jiān)督管理，加強取水許可管理及水資源管理工作制度建設，積極研究實施有效統(tǒng)一管理的措施辦法，推動完善直管范圍內(nèi)最嚴格水資源管理制度配套政策法規(guī)的出臺，從法律和行政上理清各自分工，合理劃分事權，找準流域管理與行政區(qū)域管理的結合點。

2.加強與地方溝通協(xié)調(diào)，建立健全協(xié)商機制

《水利部關于深化水利改革的指導意見》中明確提出合理劃分中央與地方水利事權。在合理劃分事權、明確流域管理機構和區(qū)域水行政主管部門權責的基礎上，建立健全協(xié)商機制是加強流域水資源管理的重要手段，也是實現(xiàn)流域管理與行政區(qū)域管理有機結合的重要保障。為了促進流域管理與行政區(qū)域管理的協(xié)調(diào)發(fā)展，推進水資源的統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)水事糾紛等，應針對流域的具體情況，采取聯(lián)席會議、領導小組、合作宣言等形式，建立流域機構與地方水行政主管部門的工作交流機制，以便達成共識，提高水資源管理的效率。

3.加大經(jīng)費投入，加強隊伍和裝備建設，提高履職能力

目前沂沭泗局水資源管理專項經(jīng)費遠遠不能滿足日常管理工作的需要。加大專項經(jīng)費投入是加強隊伍和裝備建設的保障。隊伍建設和裝備建設是提高沂沭泗局水資源管理工作能力的基礎。加強水利隊伍建設，以適應水利改革發(fā)展新要求，全面提升水利系統(tǒng)干部職工隊伍素質(zhì)。局機關、直屬局水資源專職管理機構已組建，基層局可結合工作需要與人員結構狀況，明確水政水資源或水管水資源股，作為履行水資源管理職責的機構。應進一步充實管理人員，并加大專業(yè)人員比例與能力水平。為提高工作人員的履職能力，應加大經(jīng)費投入，加強水資源管理裝備建設，為工作人員配備相應的管理和執(zhí)法裝備。

4.加大培訓力度，提高培訓效果

水資源管理專業(yè)技術性強，對從業(yè)人員法規(guī)政策、專業(yè)理論與知識要求高。為提高培訓效果，可與考核結合起來，制定科學的培訓計劃，要根據(jù)全局的水資源管理現(xiàn)狀，做好培訓前的需求分析，要“有的放矢”，把握培訓的主題和方向；根據(jù)不同的工作內(nèi)容，做到專題培訓，可結合已有案例進行分析，給員工未來可能遇到類似的問題提供參考依據(jù)，有效解決問題；同時，加強對培訓過程的監(jiān)督和培訓效果的評估，要注重對培訓評估的分析，了解員工對培訓的評價，及時做好培訓的改善，為以后的培訓具有更好的效果奠定基礎；最后要對非水資源專業(yè)的水資源管理人員提高培訓強度，強化專業(yè)知識，使其扎實掌握工作內(nèi)容，加大培訓力度，提高培訓效果，促進水資源管理人員工作水平的提高。

5.加快建設流域水資源監(jiān)控體系

抓住國家水資源監(jiān)控能力建設最佳時機，結合“十三五”規(guī)劃，推動直管區(qū)水資源監(jiān)控體系建設，做好水資源監(jiān)測站網(wǎng)、水資源監(jiān)控系統(tǒng)及水資源配置服務系統(tǒng)建設，建設直管區(qū)水資源技術支撐平臺，實現(xiàn)與國家、淮委和地方水資源監(jiān)控管理平臺互連互通，逐步實現(xiàn)對流域主要用水戶和用水口門的取用水過程全程實時監(jiān)測，適應沂沭泗局落實最嚴格水資源管理的需要。

五、結語

沂沭泗流域水資源總量少，人均地表水資源占有量僅為全國人均的1/6，是我國的缺水區(qū)之一。水資源的時空分布不均和劇烈變化，加劇了干旱和洪澇災害程度，導致流域經(jīng)常出現(xiàn)周期性連豐連枯現(xiàn)象。另外，流域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，使得流域水資源總需求不斷增加。加強流域直管區(qū)水資源管理能力建設，是提高水資源管理工作水平的有效途徑，有利于合理配置調(diào)度和高效利用有限的水資源，實現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展

（作者單位：1.沂沭泗水利管理局2210182.南四湖局韓莊水利樞紐管理局277000）