香煙背后的賬單

羅嶼

作為世界最大的香煙制造國(guó)與消費(fèi)國(guó)，長(zhǎng)久以來煙草業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)讓控?zé)煶蔀橐坏乐袊?guó)式難題。然而，煙草行業(yè)稅收與公共健康之間該如何換算？煙草行業(yè)稅收所帶來的經(jīng)濟(jì)效益，是否已消融在醫(yī)療、勞動(dòng)力損失等社會(huì)支出之中？香煙背后，究竟是怎樣一筆社會(huì)、經(jīng)濟(jì)賬？

26098.45萬支，這是中國(guó)2014年卷煙的產(chǎn)量。

這個(gè)數(shù)字世界第一，對(duì)應(yīng)的也是世界第一的煙草消費(fèi)市場(chǎng)。中國(guó)疾控中心發(fā)布的一組數(shù)據(jù)則顯示，我國(guó)現(xiàn)有吸煙人數(shù)超過3億人，約7.4億非吸煙者遭受二手煙危害，其中包括1.8億兒童青少年。

9110.3億元，這是煙草行業(yè)2014年上繳財(cái)政的數(shù)字，占當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入的比重為6.49%。

與此相對(duì)應(yīng)的則是另一組數(shù)字；根據(jù)中國(guó)控?zé)熝芯繄F(tuán)隊(duì)利用我國(guó)城市的6700個(gè)樣本的數(shù)據(jù)，分析發(fā)現(xiàn)我國(guó)可歸因于煙草的醫(yī)藥費(fèi)用支出占醫(yī)藥總支出的9%。按2014年中國(guó)衛(wèi)生和計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)字，2013年度，我國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用為31，868.95億元，衛(wèi)生總費(fèi)占當(dāng)年GDP的比重為5.57%。以此測(cè)算，歸因于吸煙的總費(fèi)用為2，868.2萬億。

如果僅僅算經(jīng)濟(jì)賬，吸煙所帶來的利害關(guān)系一目了然。但是煙草泛濫所帶來的社會(huì)現(xiàn)象并不像算術(shù)一樣簡(jiǎn)單，牽涉到方方面面的利益，控?zé)熥兂闪艘粓?chǎng)沒有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)。

早在2012年，有“控?zé)煻肥俊敝Q的楊功煥就呼吁，“要在國(guó)務(wù)院層面，做出控?zé)煹闹卮鬀Q策和部署”，另外她認(rèn)為，要實(shí)行“稅價(jià)聯(lián)動(dòng)”，在提高煙草稅的同時(shí)，提高煙草的零售價(jià)，以此實(shí)現(xiàn)以價(jià)控?zé)煛?/p>

作為衛(wèi)生系統(tǒng)曾經(jīng)的高級(jí)官員，曾任中國(guó)疾病預(yù)防控制中心副主任、全國(guó)控?zé)熮k公室主任的楊功煥多年來對(duì)中國(guó)控?zé)煵涣︻l頻“開炮”。而6月1日《北京市控制吸煙條例》的正式實(shí)施，卻讓楊功煥看到了打破中國(guó)式控?zé)熃┚值南Ｍc可能。

早在6月1日之前，楊功煥所呼吁的“稅價(jià)聯(lián)動(dòng)”，官方亦有動(dòng)作。5月8日，財(cái)政部正式對(duì)外公布《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整卷煙消費(fèi)稅的通知》，宣布再度上調(diào)煙草稅，通知要求，卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)從價(jià)稅稅率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征從量稅。這是自2009年以來，時(shí)隔6年中國(guó)再次提高卷煙消費(fèi)稅率。同日，國(guó)家煙草專賣局發(fā)出通知，對(duì)國(guó)產(chǎn)卷煙和進(jìn)口卷煙的批發(fā)價(jià)格、建議零售價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，內(nèi)容包括所有在銷國(guó)產(chǎn)卷煙和進(jìn)口卷煙批發(fā)價(jià)格均上調(diào)6%，等等?？?zé)熃缙毡檎J(rèn)為，政府正是希望通過“稅價(jià)聯(lián)動(dòng)”，促進(jìn)控?zé)煛?/p>

讓楊功煥看到希望的，不光以上這些。2014年11月24日，國(guó)務(wù)院法制辦網(wǎng)站發(fā)布了國(guó)家衛(wèi)計(jì)委起草的《公共場(chǎng)所控制吸煙條例（送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），面向社會(huì)公開征求意見。對(duì)于控?zé)熑耸慷?，這是繼2013年年底印發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭在公共場(chǎng)所禁煙有關(guān)事項(xiàng)的通知》后又一利好消息?！稐l例》擬規(guī)定，所有室內(nèi)公共場(chǎng)所一律禁止吸煙，并明確了室外全面禁止吸煙的公共場(chǎng)所，包括以未成年人為主要活動(dòng)區(qū)域的室外場(chǎng)所、健身場(chǎng)所、高校、婦幼保健機(jī)構(gòu)及醫(yī)院、兒童醫(yī)院、公交車站等。除全面禁煙之外，《條例》還規(guī)定：全面禁止所有煙草廣告、促銷和贊助；電影、電視劇及其他節(jié)目中不得出現(xiàn)煙草廣告及被禁止的吸煙鏡頭；煙盒圖形警示不得小于包裝面積的二分之一。

《條例》如能通過審批，將是中國(guó)在公共場(chǎng)所禁煙方面第一個(gè)全國(guó)性法規(guī)。用楊功煥的話說，它將是“中國(guó)控?zé)熓飞闲碌睦锍瘫薄?/p>

回溯漫漫控?zé)熤?，欣喜的不止楊功煥一人。諸多控?zé)熃缛耸勘硎?，曾?jīng)步履蹣跚的中國(guó)控?zé)熓聵I(yè)，如今迎來最大政策支持。中國(guó)長(zhǎng)期以來進(jìn)展緩慢的控?zé)熯M(jìn)程正在提速。

履約：政企合一，博弈艱難

“控?zé)煛倍?，于中?guó)人而言，并不陌生。

向前追溯，1987年國(guó)務(wù)院頒布的《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，提出在公共場(chǎng)所內(nèi)禁止吸煙。1991年，衛(wèi)生部發(fā)布《公共衛(wèi)生管理?xiàng)l例》實(shí)施細(xì)則，規(guī)定在影劇院、音樂廳、體育館、博物館、公共交通等候室等共13類公共場(chǎng)所禁止吸煙，全國(guó)愛衛(wèi)會(huì)、衛(wèi)生部等十一個(gè)部委同期還聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于在公共場(chǎng)所和公共交通工具上深入開展不吸煙活動(dòng)的通知》，同年通過的《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》更是明確規(guī)定：“國(guó)家和社會(huì)加強(qiáng)吸煙危害健康的宣傳教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共場(chǎng)所吸煙。”全國(guó)愛衛(wèi)會(huì)、衛(wèi)生部等部門還于1997年頒布《關(guān)于在公共交通工具及其等候室禁止吸煙的規(guī)定》，對(duì)公共交通工具及其等候室禁煙提出進(jìn)一步要求。

而關(guān)于控?zé)煹囊粋€(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)，是在2003年。

當(dāng)年5月，世界衛(wèi)生組織（WHO）第56屆大會(huì)在日內(nèi)瓦召開，192個(gè)成員國(guó)一致通過《煙草控制框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》），要求各締約國(guó)必須提高煙草價(jià)格和稅收，禁止煙草廣告，禁止或限制煙草商進(jìn)行贊助活動(dòng)，打擊煙草走私，禁止向未成年人出售香煙，在香煙盒上標(biāo)明“吸煙危害健康”警示，并采取措施減少公共場(chǎng)所被動(dòng)吸煙等。

中國(guó)于2003年11月正式簽署《公約》，并經(jīng)十屆人大第17次會(huì)議批準(zhǔn)，《公約》于2006年1月9日在國(guó)內(nèi)正式生效。因《公約》第8條要求締約方需采取有效措施，防止公眾接觸煙草煙霧。于是，2007年7月，《公約》第二次締約方大會(huì)通過了《防止接觸煙草煙霧準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》）。按照《準(zhǔn)則》要求，我國(guó)承諾，2011年1月9日前，在所有室內(nèi)公共場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所、公共交通工具和其他可能的室外公共場(chǎng)所實(shí)行100%禁煙。

但現(xiàn)實(shí)中，禁煙結(jié)果卻不盡如人意。

2011年，由楊功煥以及清華大學(xué)國(guó)情研究中心教授胡鞍鋼等人主編、上百名專家參與研究、中國(guó)疾控中心等部門聯(lián)合發(fā)布的旨在評(píng)估我國(guó)對(duì)《公約》執(zhí)行情況的《控?zé)熍c中國(guó)未來——中國(guó)煙草使用與煙草控制聯(lián)合評(píng)估報(bào)告》（下稱《報(bào)告》）指出，我國(guó)控?zé)熉募s績(jī)效只有百分制的37.3分，處在公約締約國(guó)中最末幾名，距及格線很遠(yuǎn)。

《報(bào)告》同時(shí)指出，中國(guó)男性人群的吸煙率和全人群二手煙暴露仍維持在一個(gè)高的水平，從2002年到2010年8年中，基本沒有下降，依然維持在3億人以上，且遭受二手煙危害的人群達(dá)7.38億人。與此形成對(duì)比的，是我國(guó)卷煙產(chǎn)量的迅速增加。2009年卷煙產(chǎn)量達(dá)到22908.6億支，比2000年增長(zhǎng)了近40%，是全球全面控?zé)煴尘跋略鲩L(zhǎng)最快的國(guó)家之一。

此后曝出的另一條消息，同樣讓控?zé)熑耸渴?/p>

中國(guó)民間控?zé)熃M織——新探健康發(fā)展研究中心在其發(fā)布的《2013年中國(guó)控?zé)熡^察——民間視角》中提到：世界衛(wèi)生組織對(duì)全球履行《煙草控制框架公約》滿5年的100多個(gè)國(guó)家進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示40%以上國(guó)家對(duì)16類公共場(chǎng)所和工作場(chǎng)所都有全面禁煙規(guī)定，90%以上國(guó)家均有公共交通工具、政府辦公大樓等6類以上場(chǎng)所的全面無煙政策。而中國(guó)僅在醫(yī)療和教育系統(tǒng)兩類場(chǎng)所實(shí)行全面無煙政策，故在滿分16分的測(cè)評(píng)中只得2分，在煙草廣告、促銷和贊助一項(xiàng)中甚至得了0分。

無論世衛(wèi)組織的調(diào)查，還是中國(guó)疾控中心的報(bào)告，都顯示：2003年至2013年，控?zé)?0年，中國(guó)不僅成了世界第一大煙草生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，而且控?zé)煿ぷ髟凇豆s》所有締約方中一直處于墊底位置，控?zé)熌繕?biāo)逐一落空。

癥結(jié)在哪里？

控?zé)熃缛耸浚鄬⒃驓w結(jié)為國(guó)家煙草專賣局政企不分的體制。由楊功煥等專家參與發(fā)布的那份關(guān)于“控?zé)熍c中國(guó)未來”的《報(bào)告》，就認(rèn)為，煙草專賣局“阻礙控?zé)熉募s相關(guān)政策、法律等出臺(tái)實(shí)施，公開進(jìn)行不利于控?zé)熉募s的工作和活動(dòng)，已成為中國(guó)控?zé)煿ぷ髯畲笳系K”。

楊功煥多次在接受媒體采訪時(shí)，對(duì)國(guó)家煙草專賣局監(jiān)管者和經(jīng)營(yíng)者混為一體的身份表示質(zhì)疑——一方面，它承擔(dān)增加生產(chǎn)銷售、促進(jìn)煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責(zé)；一方面，它又肩負(fù)立法和敦促禁煙工作的重任。“不要讓一個(gè)賣煙的來管控?zé)煛?，在楊功煥看來，維護(hù)煙草行業(yè)利益的國(guó)家煙草專賣局，不可能有強(qiáng)烈的控?zé)熢竿?/p>

而煙草專賣局“模糊身份”的背后，暗藏的是政企合一的體制根源。

中國(guó)煙草專賣局與中國(guó)煙草總公司，一套人馬、兩塊牌子。而在2003年簽署世界衛(wèi)生組織（WHO）《煙草控制框架公約》后，中國(guó)成立了八個(gè)部委組成的履約協(xié)調(diào)小組，煙草局也赫然其中。牽頭單位則是煙草專賣局的主管單位發(fā)改委（實(shí)行大部制改革后，煙草專賣局改由工信部管理）?！肮ば挪考仁侵鲗?dǎo)部門，又管理著國(guó)家煙草專賣局，集兩個(gè)對(duì)立角色于一身，做出的決定難辨是企業(yè)決策還是政府決策。”楊功煥說。

而最為控?zé)熃缭嵅〉模瑒t是2006年國(guó)家煙草專賣局組織課題組編寫的《〈煙草控制框架公約〉對(duì)案及對(duì)中國(guó)煙草影響對(duì)策研究》（下稱《對(duì)策研究》）一書。由于該書主編和主要撰稿人都來自煙草企業(yè)，因而被學(xué)者們認(rèn)為有為控?zé)煿ぷ髟O(shè)置障礙之嫌。新探健康發(fā)展研究中心副主任吳宜群表示，《對(duì)策研究》多處強(qiáng)調(diào)煙草是中國(guó)重要的支柱產(chǎn)業(yè)，回避煙草每年致百萬人死亡的事實(shí)，而以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為借口，繼續(xù)為擴(kuò)大煙草生產(chǎn)制造輿論；同時(shí)，《對(duì)策研究》中強(qiáng)調(diào)吸煙是人類的基本嗜好，也是吸煙者的基本權(quán)利。以維護(hù)吸煙者基本權(quán)利為借口，淡化吸煙成癮性和致命性；此外，《對(duì)策研究》極力反對(duì)在卷煙包裝上印刷健康警示圖片，且對(duì)于《公約》在生效5年內(nèi)全面禁止煙草廣告、促銷和贊助的要求，《對(duì)策研究》聲稱不需作出相應(yīng)行動(dòng)。

以上種種，在控?zé)熃缈磥恚际且韵麡O不作為的方式違約。

另外，在研討會(huì)上控?zé)熤驹刚咦谥緡?guó)指出，400多頁(yè)的《對(duì)策研究》，至少4處提到煙草業(yè)代表對(duì)《公約》中譯本施加影響，最后形成的中譯本篡改了《公約》原意。例如，英文文本中的“should”和“comprehensive”的中文對(duì)應(yīng)詞為“應(yīng)”和“全面”，而中譯本分別變成“宜”和“廣泛”。吳宜群認(rèn)為，“廣泛”與“全面”一詞之差，卻存在本質(zhì)差別，致使此后我國(guó)履行《公約》時(shí)，對(duì)煙草廣告是限制而不是全面禁止。

在吳宜群看來，中國(guó)要保證兌現(xiàn)控?zé)煶兄Z，國(guó)家煙草專賣局與中國(guó)煙草總公司兩位一體的格局必須改變。與吳宜群持類似觀點(diǎn)的專家不在少數(shù)，在他們看來，世界上很多國(guó)家都不存在國(guó)家煙草專賣局，95%以上的煙草公司為民營(yíng)，中國(guó)控?zé)熑粢兴尚?，需?shí)行政企分開，政府應(yīng)充當(dāng)公眾利益守夜人。

關(guān)于體制問題，煙草界卻有完全不同的聲音。中煙集團(tuán)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在接受采訪時(shí)曾表示，行業(yè)壟斷地位有助于控制香煙消費(fèi)，而“有計(jì)劃、有節(jié)制地發(fā)展煙草行業(yè)，目的是控制其發(fā)展速度，防止盲目擴(kuò)張。如果沒有壟斷，香煙的生產(chǎn)和消費(fèi)量將變得更大”。

賬單：要GDP，還是要健康

這樣的說法，自然讓控?zé)熃绮粷M。在他們看來，有太多事例，可為政企合一導(dǎo)致中國(guó)控?zé)熤放e步維艱提供佐證。

2008年11月，《煙草控制框架公約》第三次締約方大會(huì)在南非德班召開——中國(guó)被與會(huì)200名全球NGO代表授予“臟煙灰缸”獎(jiǎng)，頒獎(jiǎng)詞為：寧要漂亮煙盒，不要公民健康。原因是，在討論關(guān)于煙草包裝警示語的實(shí)施準(zhǔn)則時(shí)，絕大多數(shù)國(guó)家都贊成不作修改地通過，但中國(guó)代表團(tuán)發(fā)言說使用腐爛的肺等圖片警示很困難，理由是：中國(guó)煙盒上的名山大川是歷史文化的積淀，放上難看的圖片是“對(duì)廣大公眾的污辱和不尊重”，因此“盡管從法律上、健康上中國(guó)不反對(duì)，但從民族感情和文化基礎(chǔ)上有保留意見”。發(fā)言人士正是來自中國(guó)煙草專賣局。在其看來，由于包裝的巨大改變，“將可能導(dǎo)致我國(guó)的高檔卷煙從禮品形式轉(zhuǎn)移消費(fèi)領(lǐng)域快速減少或退出，還可能導(dǎo)致高檔卷煙的價(jià)格回落”。

透過以上觀點(diǎn)不難看出，一根香煙背后隱藏著一本復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)賬，而煙草經(jīng)濟(jì)鏈正是掣肘中國(guó)控?zé)煿ぷ鏖_展的重要原因。

《南方日?qǐng)?bào)》此前報(bào)道稱，國(guó)內(nèi)有的省份就是靠煙草業(yè)生存，比如云南，2009年省財(cái)政總收入達(dá)1490.7億元，煙草行業(yè)對(duì)全省財(cái)政貢獻(xiàn)高于45%。在偏遠(yuǎn)的中國(guó)農(nóng)村，房上甚至被刷上各種標(biāo)語：“少生孩子，多種煙”、“種煙是脫貧致富的捷徑”。

公開數(shù)據(jù)顯示，2014年煙草業(yè)稅收入達(dá)到了9110.3億元。據(jù)國(guó)家煙草專賣局的預(yù)算，5月10日提高卷煙消費(fèi)稅后，預(yù)計(jì)今年煙草行業(yè)上繳國(guó)家財(cái)政總額將達(dá)到10500億元左右。

一萬億的財(cái)政收入，其背后牽動(dòng)的不止是一個(gè)行業(yè)、一個(gè)省份，而是一條巨大的產(chǎn)業(yè)鏈背后的方方面面。

基于此，曾有煙草集團(tuán)相關(guān)人士向媒體表示，如果全面禁煙，可能會(huì)帶來各種社會(huì)問題。比如，全面禁煙首先會(huì)影響煙草業(yè)從業(yè)者的就業(yè)。我國(guó)種煙葉的地區(qū)主要分布在貴州、云南、四川等地，均屬較落后地區(qū)，一旦禁止煙草產(chǎn)業(yè)，這些人的安置、生存怎么辦？

對(duì)于這樣的說法，控?zé)熑耸坎粫?huì)認(rèn)可。就在那場(chǎng)關(guān)于“控?zé)熍c中國(guó)未來”《報(bào)告》發(fā)布會(huì)上，國(guó)務(wù)院參事馬力表示，中國(guó)應(yīng)該控制煙草種植，“根據(jù)對(duì)云南的每畝成本效益分析，桑蠶是4，水果是2，油菜籽是1.7，大米小麥?zhǔn)?，而煙葉只是0.99。農(nóng)民要想增加收入一定要轉(zhuǎn)型，可以搞其它經(jīng)濟(jì)作物，甚至制定其它政策使這些煙農(nóng)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化過程當(dāng)中進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)?！?/p>

另外，對(duì)于有人擔(dān)心控?zé)煏?huì)影響中央稅收與部分地方經(jīng)濟(jì)，楊功煥在接受媒體采訪時(shí)表示，由于吸煙的成癮性，即使在控?zé)熈Χ群艽蟮膰?guó)家，吸煙率的年下降率也不到1%?！岸覈?guó)還處于人口增長(zhǎng)的時(shí)期，每年人口增長(zhǎng)1%。因此，估計(jì)在未來的30年，我國(guó)吸煙者的數(shù)量還會(huì)維持在3億人左右，中國(guó)煙草產(chǎn)業(yè)會(huì)有20到30年的時(shí)間轉(zhuǎn)型，控?zé)煵粫?huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來影響。”

而對(duì)于“納稅大戶”煙草業(yè)對(duì)GDP的“貢獻(xiàn)”，楊功煥等控?zé)熑耸?，卻將其冠以“黑色的帶血GDP”。在他們看來，無論從經(jīng)濟(jì)凈福利，還是社會(huì)凈福利看，這一產(chǎn)業(yè)對(duì)中國(guó)整個(gè)社會(huì)都是負(fù)貢獻(xiàn)，鼓勵(lì)煙草行業(yè)發(fā)展是在犧牲公民的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康去獲取短期的經(jīng)濟(jì)利益，這種經(jīng)濟(jì)利益，甚至具有“高利貸”效應(yīng)。

一如世界衛(wèi)生組織研究表明：若一個(gè)國(guó)家當(dāng)年的煙草稅是若干億美元，20年后，這個(gè)國(guó)家將不得不用當(dāng)年所征收煙草稅的2.8倍支付因吸煙帶來的健康危害，且不包括由吸煙導(dǎo)致的其他損失。

在國(guó)內(nèi)，亦不斷有研究數(shù)據(jù)，支持世衛(wèi)組織的說法。

據(jù)“控?zé)熍c中國(guó)未來”《報(bào)告》顯示，1998年，我國(guó)煙草業(yè)所作的綜合社會(huì)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)（含就業(yè)貢獻(xiàn)）仍大于其所導(dǎo)致的總社會(huì)成本，但從1999年開始，煙草業(yè)的綜合收益已經(jīng)開始低于其帶來的綜合成本，而且這一差距越來越大。以2005年為例，因吸煙而造成的直接和間接成本高達(dá)2526億元，相當(dāng)于GDP的1.4%，而當(dāng)年，煙草業(yè)上交的利稅總額只有2400億元。

北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心教授李玲在其《中國(guó)吸煙成本估算》研究報(bào)告中，表達(dá)了同樣看法：在2005年由于吸煙給國(guó)家經(jīng)濟(jì)造成的損失（從醫(yī)療費(fèi)用到給生產(chǎn)力帶來的損失等）估計(jì)在2200億到2800億元間，已經(jīng)超過煙草業(yè)給國(guó)家?guī)淼?400億稅收收益。

控?zé)熃缣峁┑臄?shù)據(jù)一再重申，煙草行業(yè)所帶來的經(jīng)濟(jì)效益，最終將消融于醫(yī)療、勞動(dòng)力損失等社會(huì)支出之中。對(duì)此，清華大學(xué)國(guó)情研究中心教授胡鞍鋼還有更深一層憂慮——“2015年后中國(guó)勞動(dòng)年齡人口比例將下降，‘人口紅利期結(jié)束。而今后20年到40年將是吸煙導(dǎo)致的疾病發(fā)病高峰期”。在他看來，中國(guó)進(jìn)入煙草歸因疾病負(fù)擔(dān)的高峰，將會(huì)與“人口紅利”期結(jié)束時(shí)間一致。而社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)和沉重疾病負(fù)擔(dān)疊加，如果不進(jìn)行煙草控制，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展將受到嚴(yán)重影響。

胡鞍鋼的擔(dān)憂不無道理。據(jù)中國(guó)控?zé)焻f(xié)會(huì)提供的數(shù)據(jù)顯示，2005年我國(guó)歸因于煙草使用的死亡人數(shù)達(dá)到120萬。其中三分之一的人年齡在40到69歲之間。若照這個(gè)趨勢(shì)發(fā)展下去，到2030年，我國(guó)歸因煙草的死亡人數(shù)將會(huì)超過300萬。

相較于2005年的數(shù)據(jù)，2014年12月，在國(guó)家衛(wèi)計(jì)委召開的關(guān)于介紹控?zé)煼ㄖ苹ㄔO(shè)情況會(huì)議上，宣傳司副司長(zhǎng)姚宏文提到的每年死于吸煙相關(guān)疾病的人數(shù)顯然又有提升——已達(dá)136.6萬。姚宏文另外表示，每年還有約10萬人死于二手煙的“暴露”導(dǎo)致的相關(guān)疾病。而全國(guó)吸煙人數(shù)超過3億，15歲以上的人群吸煙率為28.1%，7.4億非吸煙人群遭受“二手煙”危害。

種種現(xiàn)實(shí)，迫使更多人開始權(quán)衡煙草行業(yè)給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來的利弊影響。畢竟，沒有人愿意看到這樣的結(jié)果——煙草危害的累積效應(yīng)，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和醫(yī)療負(fù)擔(dān)帶來“井噴”式災(zāi)難。

立法：曲線控?zé)煟瑥牡胤降街醒?/p>

基于此，近年來，支持控?zé)熣咔Ш羧f喚一部全國(guó)性控?zé)熈⒎ǔ雠_(tái)。而這剛好解釋，作為全國(guó)性法規(guī)《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》在去年11月向社會(huì)公開征求意見時(shí)，控?zé)熃鐬楹涡判谋对?。在其看來，《條例》的制定，更大意義在于表明國(guó)家已將控?zé)熈⒎ㄌ嵘先粘獭．吘?，自《煙草控制框架公約》生效后，控?zé)煼煞ㄒ?guī)的制定始終沒有列入國(guó)家立法規(guī)劃。而《公約》只有單獨(dú)立法，將其轉(zhuǎn)換為國(guó)內(nèi)法，才能成為法律依據(jù)，具有約束力。

但信心之外隱憂仍存。有來自民間的聲音，認(rèn)為此《條例》太過嚴(yán)苛，希望公共場(chǎng)所全面禁煙有一定“緩沖期”，大眾需要接受的過程。另一重壓力，則來自煙草業(yè)。有煙草業(yè)內(nèi)人士將《條例》與美國(guó)歷史上的《禁酒令》相比較，稱禁酒令實(shí)施后，正規(guī)市場(chǎng)被禁，導(dǎo)致地下黑市飛速發(fā)展，因而判斷當(dāng)國(guó)產(chǎn)煙草企業(yè)被限制后，走私、偽劣香煙可能趁勢(shì)而起。

控?zé)熃绲牧硪恢仉[憂，是《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》能否得到落實(shí)。一些專家就認(rèn)為，實(shí)際操作中的困難可能會(huì)阻礙這一法規(guī)的順利實(shí)施。

專家們的擔(dān)心不無道理。在全國(guó)性控?zé)煼沙雠_(tái)前，先從設(shè)立地方性禁煙法規(guī)入手，以“地方包圍中央”——2007年4月，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心啟動(dòng)了“邁向無煙中國(guó)”控?zé)燀?xiàng)目，在中國(guó)20個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的20個(gè)城市項(xiàng)目點(diǎn)和20個(gè)農(nóng)村項(xiàng)目點(diǎn)開展控?zé)煾深A(yù)活動(dòng)。天津、重慶、沈陽(yáng)、哈爾濱等15個(gè)城市紛紛加入，覆蓋人群達(dá)到1.4億人。

這些城市無煙立法的成功，對(duì)全國(guó)性法律出臺(tái)形成有力支持，但具體實(shí)施時(shí)所面臨的尷尬處境，亦不可忽視。比如，《人民日?qǐng)?bào)》相關(guān)文章中，就曾以“無煙環(huán)境促進(jìn)項(xiàng)目”首批7個(gè)試點(diǎn)城市之一的南昌為例，闡述地方立法的實(shí)施難?！赌喜锌刂贫譄煙熿F危害條例（草案）》出臺(tái)時(shí)，曾被世界衛(wèi)生組織和眾多專家稱為中國(guó)至此最接近于《公約》要求、控制“二手煙”危害“最全、最嚴(yán)”的立法草案。但在接受了南昌市人大兩次審議之后，卻未能進(jìn)入最終表決程序，原因是，專家質(zhì)疑其“過于超前”、“不符合國(guó)情、省情、市情” 、“難以實(shí)施”。

但也有專家對(duì)地方控?zé)煼ㄒ?guī)的出臺(tái)及實(shí)施效果持相對(duì)樂觀態(tài)度。中國(guó)疾控中心控?zé)熮k公室研究員楊杰就曾對(duì)媒體表示，他經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，此前一些地方出臺(tái)的控?zé)煼ㄒ?guī)并不會(huì)成為 “一紙空文”：上海條例從2010年3月1日生效至今，執(zhí)法部門開展控?zé)焾?zhí)法檢查的家數(shù)達(dá)到了163萬家；廣州達(dá)到了50萬家；深圳條例生效僅僅半年時(shí)間，執(zhí)法檢查了近5萬家場(chǎng)所，處罰違法個(gè)人達(dá)到了七千多例。

楊功煥也認(rèn)為，地方無煙立法在執(zhí)行上雖有難度，但卻也在不斷推進(jìn)。如今北京“控?zé)熈睢钡膶?shí)施，楊功煥對(duì)其充滿期待。在她看來，北京無煙立法從“健全的值班隊(duì)伍”、“公民守法”、“信息透明”、“公開監(jiān)督”這四個(gè)層次保證了執(zhí)法的有效性。另外，執(zhí)法機(jī)制也是清晰的?！艾F(xiàn)在不可能一實(shí)施條例，馬上就沒有人抽煙，但關(guān)鍵取決于政府在行動(dòng)、整個(gè)社會(huì)在行動(dòng)，這會(huì)使守法率越來越高，執(zhí)行越來越好?！?/p>

但楊功煥也多次向媒體表示，政府重視是推進(jìn)控?zé)煹那疤幔绾斡行У刈専熀Τ蔀樯鐣?huì)共識(shí)，才是控?zé)熽P(guān)鍵。而其中，出臺(tái)或修訂全面禁止煙草廣告促銷和贊助的法規(guī)、重新修訂針對(duì)卷煙包裝標(biāo)識(shí)的規(guī)定等，都可成為共識(shí)形成的推力。

就如2008年，因“寧要漂亮煙盒，不要公民健康”而被授予了“臟煙灰缸”獎(jiǎng)，中國(guó)在煙盒上的警示標(biāo)注問題一直飽受質(zhì)疑。去年，世界衛(wèi)生組織發(fā)布了一份名為《中國(guó)的煙盒健康警示》的報(bào)告，指出“吸煙有害健康”這幾個(gè)字幾乎沒有起到警示作用。而目前全世界超過60個(gè)國(guó)家通過立法，要求采用圖形方式進(jìn)行健康警告。比如加拿大使用肺癌患者臨終階段的照片，印度使用肺病和口腔癌的圖片。

楊功煥一直強(qiáng)調(diào)，煙盒是最好的戒煙教材。因此，她也給《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》提了一條修改意見——煙盒上的警示圖片，應(yīng)由衛(wèi)生部提供，而不是由煙草專賣局決定。對(duì)于中國(guó)控?zé)煹奈磥恚J(rèn)為還有很長(zhǎng)的路要走。至于全國(guó)性無煙立法，在她看來，有準(zhǔn)備期和立法期，而立法和執(zhí)法也需要有法律專家的參與，有媒體的支持，更要有公眾的參與，總之，“需要一步一個(gè)腳印來推行?！?/p>

提稅：最可操作的控?zé)煵呗裕?/p>

在2014年12月，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委召開關(guān)于介紹控?zé)煼ㄖ苹ㄔO(shè)情況會(huì)議上，宣傳司副司長(zhǎng)姚宏文還表示，世界上公認(rèn)的最具有成本效應(yīng)的控?zé)煷胧┦翘岣邿煵莸亩愂蘸蛢r(jià)格，這也是世界衛(wèi)生組織推薦的最為有效的單項(xiàng)控?zé)煵呗?。而?dāng)前，我國(guó)正在深化財(cái)稅體制改革，這為實(shí)施提稅控?zé)煹拇胧┨峁┝穗y得的歷史機(jī)遇。

姚宏文講出了很多控?zé)熃鐚＜业男穆?。多年來他們一直呼吁，除立法外，還應(yīng)采取經(jīng)濟(jì)杠桿措施達(dá)到控?zé)熌康摹?/p>

2014年5月29日，第27個(gè)“世界無煙日”前，由北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院主辦的一場(chǎng)名為“提高煙草稅，減少煙草危害”的研討會(huì)，可謂“陣容豪華”。除原衛(wèi)生部部長(zhǎng)張文康、副部長(zhǎng)黃潔夫以及衛(wèi)生系統(tǒng)官員和學(xué)者出席外，原國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)楊崇春、許善達(dá)和財(cái)政部部分官員，也為控?zé)熍烧九_(tái)。

研討會(huì)上公布的一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示——按照世界衛(wèi)生組織的計(jì)算口徑，我國(guó)煙草制品實(shí)際稅率在40%—46%之間，而世衛(wèi)組織向中國(guó)政府建議，應(yīng)將煙草稅提高至卷煙零售價(jià)格的70%，以減少吸煙人數(shù)。

然而，就在研討會(huì)舉行的一天前，《東方煙草報(bào)》以訪談形式，發(fā)表對(duì)國(guó)家煙草專賣局煙草經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)李保江的專訪——《煙草稅不僅僅只關(guān)乎控?zé)煛贰?/p>

文章中，李保江對(duì)提稅的看法，顯然與控?zé)熍刹煌Ｔ谒磥?，加?qiáng)煙草控制雖是正確而必要的，但通過提高煙草稅促使煙民減少需求甚至戒煙，只是一種良好的愿望。真實(shí)情況與邏輯上的美好理論、動(dòng)機(jī)上的良好愿望可能相差甚遠(yuǎn)。他認(rèn)為，煙草消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益應(yīng)受到公正平等的保護(hù)，而提高煙草稅后，“絕大多數(shù)消費(fèi)者，并不會(huì)因此而減少吸煙或戒煙，而是在既定的收入約束下，被迫選擇檔次更低的煙草產(chǎn)品，甚至質(zhì)量更差、危害更高的假冒偽劣煙草產(chǎn)品，或壓縮其他方面支出以滿足其剛性煙草消費(fèi)需求。”另外，他認(rèn)為，對(duì)煙草產(chǎn)品不科學(xué)、不適當(dāng)征收重稅還有可能不公平地加重中低收入消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

這樣的說法，控?zé)熍刹粫?huì)認(rèn)可。

在一份2014年10月，由美國(guó)加州大學(xué)伯克利分校教授、美國(guó)衛(wèi)生研究所國(guó)際控?zé)熣咧行闹魅魏聜?，北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授張秀蘭，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授鄭榕，國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所主任石堅(jiān)，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員梁季，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心原副主任楊功煥，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心副主任姜垣等專家共同起草的名為《關(guān)于提高中國(guó)煙草消費(fèi)稅的建議》的報(bào)告中，幾乎逐條梳理了提高煙草稅后，對(duì)煙草消費(fèi)、財(cái)政收入、國(guó)民健康、低收入群體及經(jīng)濟(jì)的影響。

首先，報(bào)告假設(shè)以卷煙消費(fèi)彈性-0.15保守計(jì)算，每增加一元人民幣從量稅，卷煙消費(fèi)量將減少31億包，410萬吸煙者將因此戒煙，從而挽救100萬人的生命。雖然政府加稅減少了卷煙消費(fèi)量，但加稅的比例高于減少消費(fèi)量的比例，因此政府稅收會(huì)增加854億元。另外，410萬的戒煙者將直接降低醫(yī)療支出26.8億元。

其次，針對(duì)增加卷煙稅有可能使煙草企業(yè)及煙農(nóng)減少就業(yè)或收入的說法，報(bào)告提出，根據(jù)收入產(chǎn)出關(guān)系可以估算因?yàn)榧佣?元，卷煙銷售量減少31億包，煙草職工可能減少1656人，而該數(shù)字和每年從煙草企業(yè)提早退休或下崗的6萬人相比，只占2%-3%。同樣以31億包卷煙減售量來推算對(duì)煙葉生產(chǎn)量的影響，大約減產(chǎn)2萬6千噸，和全國(guó)年產(chǎn)量243萬噸（2005年統(tǒng)計(jì)數(shù)字）相比，只占1%。另外，和國(guó)務(wù)院參事馬力在關(guān)于“控?zé)熍c中國(guó)未來”《報(bào)告》發(fā)布會(huì)上的觀點(diǎn)類似，這一報(bào)告亦認(rèn)為，煙葉并非經(jīng)濟(jì)收益最好的農(nóng)作物，其他如特種優(yōu)種水果等替代作物，比煙葉收益更好。報(bào)告因此提出，增加卷煙稅對(duì)煙草企業(yè)的就業(yè)及煙農(nóng)的影響微乎其微，而對(duì)國(guó)家財(cái)政收入、國(guó)民健康及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展百利無害。

另外，針對(duì)加稅可能會(huì)加重低收入吸煙者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)問題，報(bào)告認(rèn)為，低收入吸煙者對(duì)卷煙價(jià)格上漲比收入中上的吸煙者更為敏感，因此更容易戒煙或少買煙，由此節(jié)約的資金可以幫助整個(gè)家庭支付衣食住行及教育費(fèi)用。另外，雖然低收入吸煙者每包增稅負(fù)擔(dān)的比例較高收入者大，政府可以將提高稅收所得用于提供社會(huì)福利，改進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生條件，解決貧困問題，服務(wù)低收入人群。

至于加稅后吸煙者轉(zhuǎn)而購(gòu)買較低價(jià)香煙，從而繼續(xù)維持吸煙習(xí)慣、吸煙數(shù)量的說法，報(bào)告指出，根據(jù)2006-2009年中國(guó)六城市5000人的追蹤調(diào)查，大約有7%-8%的吸煙者在煙價(jià)上漲后，轉(zhuǎn)而購(gòu)買低價(jià)品牌香煙，從數(shù)量上講，比例并不高。絕大多數(shù)吸煙者會(huì)減少吸煙或試圖戒煙。

從報(bào)告不難看出，控?zé)熍膳c煙草界幾乎針鋒相對(duì)。

然而，當(dāng)時(shí)間轉(zhuǎn)入2015年，關(guān)于煙稅調(diào)整的利弊，在兩方之間引發(fā)的拉鋸戰(zhàn)，因“稅價(jià)聯(lián)動(dòng)”政策的出臺(tái)，開始出現(xiàn)調(diào)和可能。

比如，李保江就對(duì)本次提高煙草稅給予正面評(píng)價(jià)，在他看來，此次煙草稅價(jià)調(diào)整，一個(gè)很重要的意義就是完善了煙草消費(fèi)稅的政策。而在提稅的同時(shí)，國(guó)家煙草專賣局同步提高卷煙批發(fā)價(jià)格和建議零售價(jià)，就是為了更好地達(dá)到控?zé)熜Ч?/p>

至于控?zé)煂＜移毡檎J(rèn)為的，“在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下增加財(cái)政收入，是中國(guó)此次提高卷煙消費(fèi)稅的重要驅(qū)動(dòng)因素”，李保江也表示，增加財(cái)政收入確是此次提高煙草消費(fèi)稅“一舉多得”的重要組成部分。而對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)鄭榕，則以自己的推算數(shù)據(jù)，解釋了增加財(cái)政收入的效果。在其看來，從理論上粗略估計(jì)，提稅后一年的煙草稅會(huì)增加1300多億元。她進(jìn)一步指出，對(duì)于增收的煙草稅的投向，國(guó)際上通行的做法是將煙草稅用于民眾健康，而中國(guó)目前還沒有。新探健康發(fā)展研究中心副主任吳宜群則希望，將增收的煙草稅用于支持戒煙，如設(shè)立戒煙門診。

以上這些聲音讓人不難發(fā)現(xiàn)，原來與控?zé)熃缁ハ嘟橇Φ臒煵輼I(yè)體系，開始與控?zé)熃缯归_基于事實(shí)的對(duì)話。這讓控?zé)熑耸扛锌袊?guó)控?zé)熃y(tǒng)一戰(zhàn)線正在形成和不斷擴(kuò)大。

這或許正是楊功煥們這些控?zé)熑耸勘陡邢Ｍ脑颉獜膰?guó)家將控?zé)熈⒎ㄌ嵘先粘?，到煙草消費(fèi)稅調(diào)整，再到如今統(tǒng)一戰(zhàn)線的逐漸形成，顯示出的是政策阻力正在減少、共識(shí)趨于形成。

煙草控制雖涉及復(fù)雜利益關(guān)系，但當(dāng)控?zé)熤饾u成為社會(huì)共識(shí)后，曾舉步維艱的中國(guó)控?zé)熤罚蛟S正如新探健康發(fā)展研究中心副主任吳宜群希望的——在已經(jīng)邁開一小步后，小步快走起來。

（鏈接）

煙稅收入用途的國(guó)際及港澳臺(tái)案例

在煙稅的收入用途方面，超過20個(gè)國(guó)家將煙草稅收入的全國(guó)或部分?？钣糜诠残l(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療保險(xiǎn)或控?zé)煷胧?/p>

美國(guó)：美國(guó)煙草稅分地方稅（主要是州稅）和聯(lián)邦稅兩部分，都征收在零售價(jià)環(huán)節(jié)。各州因情況各異，稅率不同。地方稅收屬于各州所有。聯(lián)邦稅全國(guó)統(tǒng)一，為從量稅。2009年以前，聯(lián)邦從量稅為每包39美分。2009年增加62美分，變成每包1.01美元。卷煙銷售量2009年較2008年減少8.3%，但是稅收增加了12.76億美元。增加的稅收為800萬青少年提供了醫(yī)療保險(xiǎn)。美國(guó)聯(lián)邦政府提議于2014年每包再增加0.94美元用以補(bǔ)助聯(lián)邦醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用。

法國(guó)：法國(guó)財(cái)政部于2011年10月加稅，使煙價(jià)提高6%（每包約上漲30美分）。從2010年10月到2012年6月，法國(guó)卷煙銷售量減了4.3%。法國(guó)國(guó)民議會(huì)于2012年10月再提高4.5%的煙稅用以補(bǔ)助2013年社會(huì)保障費(fèi)用。

港澳臺(tái)：香港、澳門、臺(tái)灣近年來都顯著增加了煙草稅。香港在2009年每包卷煙稅增加8港元，2011年又每包再增加10港元（從每包39港元增加到49港元）。使香港的煙稅占零售價(jià)的68%，大部分增加的稅收用于醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療研究和控?zé)煛?/p>

澳門政府于2009年每包煙稅增加4澳門元，2011年又增加了10澳門元。加稅后，澳門煙稅為零售價(jià)的55%。

臺(tái)灣早在2011年就開始利用煙稅控?zé)煵⒂靡匝a(bǔ)助全民健保的費(fèi)用。2006年政府每包卷煙增稅10元新臺(tái)幣，2009年每包再增加10元新臺(tái)幣。所增加稅收的70%用于健康福利，30%用于癌癥治療和控?zé)?、戒煙?011年臺(tái)灣的煙稅率為零售價(jià)的53%。

（以上內(nèi)容參考《世界衛(wèi)生組織煙草稅管理技術(shù)手冊(cè)》）