國企混改的脈絡(luò)與經(jīng)緯

曉睿

混合所有制改革橫跨公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟兩大領(lǐng)域，突破的是不僅是既得利益格局，還關(guān)系到新的利益與分配機制的重構(gòu)，其復(fù)雜程度、敏感程度和艱巨程度前所未有。

伴隨著《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”）的鏗鏘著地，中國經(jīng)濟微觀領(lǐng)域的一場大尺度與多維度的變革將實質(zhì)性地有序啟動與鋪開。而在這場革故鼎新的改革大盤重，國有企業(yè)混合所有制改革由于牽及傳統(tǒng)所有制邊界的突破與不同經(jīng)濟成分主體基因的嫁接，其帶給外界的想象空間更為廣闊，最終的改革效果更令人期待?？梢哉f，混改的成功不僅會讓國有企業(yè)身軀變得愈發(fā)硬朗與矯健，也可以讓非國有經(jīng)濟獲得進一步擴身與壯體的平臺與機會，中國的市場經(jīng)濟的微觀根基將因此得到深度重塑。

全面分層推進

按照計劃，國企改革的動態(tài)布局將以“1+N””的方式展開，即除了全面性的國企業(yè)改革“指導(dǎo)意見”外，中央高層還將逐個發(fā)布加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、國有投資公司的創(chuàng)建與管理、推進混合所有制改革等配套政策文件。雖然由國家發(fā)改委主要負責(zé)的混合所有制改革方案需要到年底才能出臺，但我們依然能夠提前管窺和預(yù)見到相應(yīng)的內(nèi)容與綱目。

在國企分類的基礎(chǔ)上差別性地進行混合所有制改革應(yīng)當(dāng)是一個總基調(diào)。按照《指導(dǎo)意見》，國有企業(yè)將分為商業(yè)類和公益類兩大方陣，其中主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，一般都要實行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類非國有資本，國有資本可以絕對控股、相對控股和參股的方式存在；主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，國有資本要保持控股地位，支持非國有資本參股。屬于公益類的國有企業(yè)，可以采取國有獨資形式，也可以通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營。

落實到具體企業(yè)身上，混改仍需要區(qū)別性的進行。其中在集團公司層面，若屬于國家有明確規(guī)定的特定領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)堅持國有控股；而在其他領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)通過并購重組、發(fā)行可轉(zhuǎn)債等方式積極引入各類投資者，逐步調(diào)整國有股權(quán)比例。到了子公司層面，將以研發(fā)創(chuàng)新、生產(chǎn)服務(wù)等實體企業(yè)為重點，通過出資入股、股權(quán)收購、認購可轉(zhuǎn)債和股權(quán)置換等多種方式加大引入非國有資本的口徑與力度。

總體推進方向上，除了非國有資本通過證券市場和產(chǎn)權(quán)市場等通道參與國有企業(yè)混合所有制改革與重組外，還要積極鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)，即國有資本可通過投資入股、聯(lián)合投資、重組等多種方式，與非國有企業(yè)進行股權(quán)融合、戰(zhàn)略合作、資源整合等，擴大國有資本延伸范圍，增強和放大國有資本功能。

在實行混合所有制的企業(yè)探索和推廣員工持股將是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的一個重要支點?；敬涡蚴牵喝瞬刨Y本和技術(shù)要素貢獻占比較高的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)和科技服務(wù)型企業(yè)將優(yōu)先開展員工持股試點；對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營管理人員和業(yè)務(wù)骨干將優(yōu)先獲得持股的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，漸次推廣員工持股計劃。

制度深層變革紅利

做為微觀經(jīng)濟領(lǐng)域一項重大的制度創(chuàng)新，國有企業(yè)混合所有制改革并不只是如同一般人所想象的只是在國企經(jīng)營的傳統(tǒng)領(lǐng)域多了一些非國有經(jīng)濟的身影，或者說是國有企業(yè)嘗鮮式地進入非公領(lǐng)域擺擺Pose，這場改革的深化與拓展將引起微觀經(jīng)濟制度的重構(gòu)與細胞再造，托起的可能是市場經(jīng)濟全新的脊梁，最終所釋放的量變與質(zhì)變意義不可低估。

從“管企業(yè)”到“管資本”是《指導(dǎo)意見》所敲定的全新國有企業(yè)經(jīng)營管理理念，目的是將國企做大、做強和做優(yōu)。據(jù)財政部統(tǒng)計，截至2014年底，我國各類國有企業(yè)共有15萬多家，數(shù)目全球第一；與此同時，進入《財富》“全球500強”的中國企業(yè)今年也達到了106家。盡管如此，國有企業(yè)大而不強、多而不壯的現(xiàn)狀并沒有得到多少改觀。數(shù)據(jù)顯示，2015年世界500強虧損最嚴重的50家公司中，中國企業(yè)占14家；與上榜的128家美國企業(yè)62.4億美元的平均利潤額相比，中國企業(yè)只有32.2億美元，低于世界500強總平均水平近10個百分點。情勢倒逼著改革的腳步。除了國有企業(yè)之間通過資本重組實現(xiàn)自我壯大外，還必須借助于混合所有制改革放大國企資本的輻射功能。以國企參股優(yōu)秀民企為例，國開行和匯金公司分別在阿里巴巴內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整時投資了10億美元，幾年后阿里上市，投資規(guī)模翻了幾倍。民企對國企的保值增值作用由此可見一斑。相信同樣的案例在混改推動下會屢見不鮮。

國企并不等于壟斷，但壟斷一定發(fā)生在國有企業(yè)身上，并且中國國有企業(yè)的壟斷并不是通過市場競爭而成，而是因為對資源要素的獨占以及借助于特殊政策保護所致。實踐證明，壟斷的存在不僅形成了強大的利益既得集團和特定的利益結(jié)構(gòu)，而且導(dǎo)致市場資源的錯配。然而，由于自身利益的纏繞與固化，國企不可能自破壟斷，而必須借助于混改所產(chǎn)生的外部力量。最終的效果是，混改不僅能夠肢解和稀釋國有企業(yè)“一股獨大”的基因，建立起多元化的國企股權(quán)結(jié)構(gòu)，還可形成公私力量搭配均衡且相互制約的法人治理機制，進而塑造出一個公平透明的市場經(jīng)濟主體格局。

由于產(chǎn)權(quán)制度尤其是財產(chǎn)所有者的非人格化，國有企業(yè)經(jīng)營者失去必要的監(jiān)督與約束，必將遭受各種腐敗行為的瘋狂侵蝕與瓜分。根治與杜絕國企腐敗，除了通過建立國有資產(chǎn)投資公司從而強化公有主體對經(jīng)營者的監(jiān)督外，還必須通過混合所有者改革引進和聚合強大的外部制衡力量。一方面，國有企業(yè)引進一個非公產(chǎn)權(quán)主體，就等于增添一雙監(jiān)督的眼；另一方面，民營企業(yè)都是人格化的所有者，同時國有企業(yè)員工持股后也能形成產(chǎn)權(quán)監(jiān)督的人格化主體，這種多元而理性的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)保證了對經(jīng)營者監(jiān)督的到位與力量的強化，從而封堵侵蝕國企資產(chǎn)的一切縫隙。

如前所述，混合所有制改革并不只是國有企業(yè)引進非國有資本，還包括國企對民企的資本或要素的進入，從而達到雙向持股和取長補短。必須承認，雖然民營企業(yè)在市場上彰顯出了一定的存在價值與力量，但總體上在資本規(guī)模、技術(shù)水平以及管理規(guī)范等方面都不能與國企相提并論。以2015年世界500強為例，在入選的中國企業(yè)中，民營企業(yè)僅6家，占比為6.3%，無論是入選數(shù)量還是年度增速都遠不及國有企業(yè)。因此，借助于混合所有制改革路徑，國有企業(yè)對民營企業(yè)進行相應(yīng)的資本、技術(shù)、人才以及管理輸出，不僅可以促進非國有資本平等使用生產(chǎn)要素、公平分享經(jīng)營收益，還能打造與培育出一批質(zhì)地優(yōu)良的民營企業(yè)，從整體上提升中國企業(yè)的國際競爭力。

按照規(guī)矩出牌

混合所有制改革橫跨公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟兩大領(lǐng)域，突破的是不僅是既得利益格局，還關(guān)系到新的利益與分配機制的重構(gòu)，其復(fù)雜程度、敏感程度和艱巨程度前所未有。因此，推進這場涉及生產(chǎn)關(guān)系層面的深度變革，除了需要足夠的勇氣與智慧外，改革者更需遵守與貫徹必要的操作規(guī)則。

使市場在資源配置中起決定性作用應(yīng)當(dāng)成為國有企業(yè)混改的最高經(jīng)濟準(zhǔn)則。國有企業(yè)引進什么樣的非國有資本，引進多大量的非國有資本，非國有資本是否入股國有企業(yè)，以何種形式入股，獲得多少股份占比，都應(yīng)當(dāng)立足于企業(yè)的自愿而非任何強制，并且雙方必須進行平等協(xié)商，反對和杜絕任何形式的拉郎配。另外，對于不同地區(qū)、不同行業(yè)的國有企業(yè)，混改也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)因地施策、因業(yè)施策、因企施策，堅持宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞全覆蓋，不搞“一刀切”；對于企業(yè)資產(chǎn)的定價也應(yīng)當(dāng)通過市場的撮合而成，防止和反對長官意志與行政干預(yù)。上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒。在國企混改過程中，政府的基本職能應(yīng)該定位于服務(wù)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督，包括提供資本重組的市場信息，搭建資本進出的平臺，利用稅收等杠桿支持和促進國有資本與非國有資本共同設(shè)立股權(quán)投資基金，監(jiān)督和保證資本交易的陽光透明等等。

由于牽涉到不同經(jīng)濟成分的彼此嫁接，以及新舊機制的對接，為了更大程度減少摩擦成本，充分體現(xiàn)和保證參與方的利益，國企混改還應(yīng)掌握好時間節(jié)奏，在試點的基礎(chǔ)上循序漸進，不設(shè)時間表，成熟一個推進一個?；敬涡蚴牵仍谏虡I(yè)類國企和子公司層面進行試點，有了行之有效的經(jīng)驗后逐步鋪開。為此，對于參與混改的國企業(yè)績考核，不應(yīng)只拘泥于營業(yè)收入和利潤等經(jīng)濟指標(biāo)，而應(yīng)當(dāng)增加引進非國有資本的數(shù)量與質(zhì)量等考量因素，以對其作出公正全面的評價，只要不是原則性和方向性失誤，可以允許國企混改出現(xiàn)輕度性的探索偏差。

混合所有制改革的實質(zhì)就是不同經(jīng)濟成分的財產(chǎn)在市場化導(dǎo)向下的自由流動與匹配，因此各類出資人的產(chǎn)權(quán)都必須得到法律的保護。一方面，國有與非國有財產(chǎn)都應(yīng)有明細的產(chǎn)權(quán)歸屬，在此基礎(chǔ)上，健全以公平平等為核心原則的國家、法人和自然人產(chǎn)權(quán)保護制度。特別是在混改推進過程中，要徹底清理修改不利于非公有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)保護的法律法規(guī)及政策，確保個人和非公有制企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)不受侵犯；要建立健全非國有資本退出的機制和渠道，制定并完善各類產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法，在資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)置換、土地使用、職工安置及社會保障等方面做出明確規(guī)定，保障各類資本可以自由進入，無障礙退出。

需要特別強調(diào)的是，借混合所有制之道，踐以小博大和金蟬脫殼之行；以混合所有制之名，行崽賣爺田和利益輸送之實，是國企混改過程中極有可能出現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象，為此必須將防止國有資產(chǎn)的“交易性流失”納入產(chǎn)權(quán)保護的重中之重。一方面，要健全和完善國有資產(chǎn)交易規(guī)則、交易程序、機制和流程；另一方面，要放大國有資產(chǎn)的陽光交易度，保持規(guī)則公開、交易公開、結(jié)果公開；同時，要引進由第三方專業(yè)人員及職工代表組成的國企混改評估委員會，跟蹤與監(jiān)督改革的全過程，并賦予委員會“一票否決”的權(quán)利。對于暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務(wù)等行為，應(yīng)給予傾家蕩產(chǎn)的經(jīng)濟懲罰與嚴厲的法律制裁。

讓混改真實落地

權(quán)威資料顯示，全國國有企業(yè)公司制股份制改制面達78%，中央企業(yè)及其所屬子企業(yè)改制面從2003年的30%提高到2014年的85%以上。混合所有制經(jīng)濟對全國稅收的貢獻率，已由90年代末期的10%左右提高到近年來的50%左右。照此看來，國企混改的既有成績的確可圈可點。不僅如此，從中石油拿出西氣東輸項目的資產(chǎn)引入泰康資產(chǎn)和國聯(lián)基金，到中石化出讓30%的油品銷售業(yè)務(wù)，從中國電力投資集團拿出旗下三分之一的子公司和建設(shè)項目供民營企業(yè)參股，到國家電網(wǎng)公司宣布在直流特高壓、電動車充換電設(shè)施和抽水蓄能電站三個領(lǐng)域引進社會資本，公眾也清晰地聽到國有企業(yè)混合所有制改革邁出的全新腳步。

但博鰲亞洲論壇做過的一項現(xiàn)場調(diào)查顯示，對于目前的混合所有制改革，有60%以上的民營企業(yè)家選擇“暫不進入”，超九成的民企老板選擇“觀望”。無獨有偶，根據(jù)德勤中國的統(tǒng)計，對于國企推出的混改領(lǐng)域，民營企業(yè)家中有60%以上的人選擇了“暫不進入，等待制度明朗或先完善自身條件”。之所以如此，主要是民營企業(yè)對改革過程存在諸多非公正與非公平改革結(jié)果的顧慮。如民企擔(dān)心進入國有企業(yè)后仍由對方控股，沒有太多的話語權(quán)和不能享受同等的權(quán)益，等于是進了“玻璃門”后又遭遇到“旋轉(zhuǎn)門”，在這種情況下，即便是將企業(yè)搞好了，但依然是為人作嫁或者成為國有企業(yè)的“提款機”；還有民企擔(dān)憂出于“甩包袱”的心態(tài)，國有企業(yè)拿出的“混合”部分只是不賺錢和贏利前景不好的業(yè)務(wù)，如果參與進去，就等于是套牢自己；更有民營企業(yè)認為，即便是通過混合所有制獲得了控股權(quán)，但國有企業(yè)背后站著強大的政府，政企不分依然可以保證10%的國企股權(quán)對90%民企股權(quán)的否定，何況民營企業(yè)面臨著被政府從混合之后經(jīng)營好的國有企業(yè)再度剔除出去的風(fēng)險。

民營企業(yè)的顧慮與擔(dān)憂不是沒有道理。按照市場估算，中石化出讓的油品銷售業(yè)務(wù)股權(quán)價值為1000億元，如此龐大的盤子有哪個民企能夠獨立承接？社會資本最終只能以切割方式“分食”這塊蛋糕，結(jié)果中石化一股獨大的地位毫發(fā)無損。重要的是，中石化放開的僅僅是產(chǎn)業(yè)鏈下游的銷售板塊，其對上中游依然保持絕對控制能力，民企這樣“混合”進去，不是找著讓人“卡脖子”？當(dāng)然，比起中石化，中石油東部管道公司100%的股權(quán)對民企開放，“混合”程度顯然要徹底得多，但仔細研究發(fā)現(xiàn)，受多方面因素的影響，近年來中石油管道業(yè)務(wù)的贏利能力是每況愈下，且營業(yè)收入和毛利率在公司所有業(yè)務(wù)板塊中占比最低。中石油剝離管道資產(chǎn)就難免有去劣存優(yōu)之嫌。

鑒于此，頂層設(shè)計應(yīng)當(dāng)盡可能放大國有企業(yè)股權(quán)開放的透明空間，一方面，除需要控股的公益類企業(yè)外，國有企業(yè)引進民營資本原則上不采取股份占比封頂?shù)淖龇ǎ⒈M可能在母公司層面展開；另一方面，要在公司治理機制層面建立強制性的小股東累計投票權(quán)制度，使混合所有制企業(yè)中的小股東有充分的利益訴求和順暢可靠的表達渠道。與此同時，政府可通過扶植與發(fā)展民營企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金，鼓勵民營企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈上下游進行兼并重組，提升民企在混合所有制企業(yè)中的控股地位；除此之外，無論是地方政府還是國有企業(yè)，都應(yīng)該展現(xiàn)出混合所有制的改革誠意，對非國有資本拿出成色十足的契約精神，以片片真情換來民企參與混改的滿腔熱情。