律師擔(dān)任政府法律顧問的獨(dú)特地位和作用

周黎明

在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中，全面依法治國具有重要的基礎(chǔ)和保障作用。“普遍建立法律顧問制度”是依法治國的重要內(nèi)容，黨的十八屆三中、四中全會(huì)對此提出明確要求。律師作為政府法律顧問隊(duì)伍的重要組成部分，在推進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。2014年底，我區(qū)在全國率先實(shí)現(xiàn)自治區(qū)、盟市、旗縣三級政府聘請律師法律顧問全覆蓋?？偨Y(jié)我區(qū)相關(guān)工作實(shí)踐，重視政府法律顧問律師的獨(dú)特地位和作用，對提升政府依法行政水平和科學(xué)決策水平，推進(jìn)法治政府建設(shè)具有重要意義。

律師擔(dān)任政府法律顧問具有法律服務(wù)專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢

一是從業(yè)門檻較高。根據(jù)《律師法》第5條規(guī)定，律師執(zhí)業(yè)要通過國家統(tǒng)一的司法考試，且在律師事務(wù)所實(shí)習(xí)滿1年，品行良好。這要求律師應(yīng)當(dāng)受到法學(xué)高等教育，或具備相當(dāng)?shù)姆▽W(xué)知識(shí)，具備較高的法律分析、應(yīng)用技能。其他法律工作者一般難以達(dá)到這個(gè)要求。

二是法律服務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富。律師作為法律服務(wù)隊(duì)伍的主體，在訴訟辯護(hù)代理、非訴訟事務(wù)，參與調(diào)解、仲裁和法律咨詢等方面具有豐富的法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對法律法規(guī)的理解比較準(zhǔn)確。律師參與法律顧問工作可分為隨時(shí)咨詢、決策前審查、事中跟蹤和事后法律救濟(jì)四個(gè)方面，相對來說，政府法制工作人員、專家學(xué)者參與咨詢和決策前審查較多，而事中跟蹤、事后法律救濟(jì)的技能和經(jīng)驗(yàn)則弱于律師。

以北京大成（內(nèi)蒙古）律師事務(wù)所代理某市人民政府行政訴訟案為例。2003年10月，內(nèi)蒙古某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱某公司）以某市人民政府（以下簡稱某市政府）違法強(qiáng)制拆除為由，向某市中級人民法院提起行政訴訟，賠償請求高達(dá)1500余萬元，創(chuàng)國內(nèi)行政賠償案件之最。北京大成（內(nèi)蒙古）律師事務(wù)所作為某市政府的代理人進(jìn)行了認(rèn)真細(xì)致的調(diào)查取證和法律分析，發(fā)現(xiàn)某公司的房屋建設(shè)材料質(zhì)量存在重大問題，相關(guān)發(fā)票收據(jù)不能匹配，同時(shí)該公司要求的融資貸款利息、土地征用費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)等賠償請求都缺乏相關(guān)證據(jù)支撐，鑒定結(jié)論依據(jù)不足，于是向法院申請重新鑒定，最終鑒定金額確定為122萬余元。案件歷經(jīng)一審、二審、再審，耗時(shí)長達(dá)9年，每個(gè)環(huán)節(jié)代理律師都以扎實(shí)的證據(jù)和縝密的法律分析贏得勝訴，維護(hù)了政府方面的合法權(quán)益。如果不是具備豐富的訴訟和辦案經(jīng)驗(yàn)的律師團(tuán)隊(duì)，很難發(fā)現(xiàn)和找準(zhǔn)本案的突破口，也難以為代理委托人爭取有利的訴訟結(jié)果。

三是業(yè)務(wù)門類廣泛、專業(yè)豐富。律師行業(yè)發(fā)展至今，隊(duì)伍日益壯大，競爭趨于激烈。在這種形勢下，越來越多的律師告別了“萬金油”式的業(yè)務(wù)模式，轉(zhuǎn)而向特定的業(yè)務(wù)門類和專業(yè)發(fā)展，出現(xiàn)了具備專長的“刑辯律師”“金融證券律師”“涉外經(jīng)貿(mào)律師”，以及擅長勞動(dòng)糾紛處理、醫(yī)療糾紛處理、交通事故處理等方面的律師。聘請這些律師作為法律顧問，在為政府解決專門性問題方面具有特殊優(yōu)勢。如本世紀(jì)初，某市政府?dāng)M與一家美國公司合作，投資近百億元修建高架單軌，政府法律顧問在其中發(fā)揮了重要作用。在制定明確中美雙方權(quán)利義務(wù)的方案時(shí)，既要確保項(xiàng)目能夠順利實(shí)施，又要保護(hù)國家利益，市政府法律顧問在與美國律師團(tuán)隊(duì)反復(fù)磋商后，最終擬定了令雙方滿意的文件。

四是具有專屬的執(zhí)業(yè)權(quán)利。律師具備《律師法》賦予的出庭應(yīng)訴、調(diào)查閱卷、會(huì)見當(dāng)事人等特定執(zhí)業(yè)權(quán)利，法律顧問律師獨(dú)特的地位發(fā)揮著其他政府法律顧問不可替代的作用。如果政府及其工作部門遇到訴訟或其他特殊涉法事務(wù)，法律顧問不具有相應(yīng)的執(zhí)業(yè)權(quán)利，難以依法妥善解決問題。

律師擔(dān)任政府法律顧問具有第三方依法客觀公正服務(wù)的優(yōu)勢

政府法律顧問律師作為第三方參與處理政府涉法矛盾糾紛，有助于穩(wěn)定群眾情緒，促成矛盾糾紛解決。同時(shí)，律師不屬于政府工作人員，依法負(fù)有維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)法律正確實(shí)施、維護(hù)社會(huì)公平正義的職責(zé)，并獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。職業(yè)屬性決定了律師擔(dān)任政府法律顧問，能夠站在第三方的立場上依法客觀公正處理事務(wù)，調(diào)解政府與群眾的關(guān)系，有利于維護(hù)群眾合法權(quán)益、維護(hù)法律實(shí)施、維護(hù)政府形象。如2010年，某市200多名購房者因爛尾樓項(xiàng)目問題到區(qū)委、區(qū)政府集體上訪。某律師事務(wù)所作為政府法律顧問單位，協(xié)助區(qū)信訪辦與群眾積極溝通，耐心解釋項(xiàng)目涉及的法律問題，代表政府積極回應(yīng)購房者的上訪訴求，提出法律意見。政府采納了法律顧問的意見，既保護(hù)了購房者的合法權(quán)益，解決了重大群體性糾紛，又維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

律師擔(dān)任政府法律顧問具有組織靈活高效的優(yōu)勢

有利于增強(qiáng)政府法治工作專業(yè)力量。在建設(shè)法治政府過程中，各級政府部門有限的行政人員在執(zhí)行大量行政工作的同時(shí)要處理涉法工作，力量不足的矛盾越來越突出，在一定程度上影響行政行為的質(zhì)量。律師擔(dān)任政府法律顧問，可以在法規(guī)政策制定、危機(jī)管理、土地管理、工程建設(shè)、綜合執(zhí)法、勞動(dòng)爭議、招商引資等各個(gè)領(lǐng)域提供相應(yīng)的法律服務(wù)產(chǎn)品，彌補(bǔ)政府力量不足。2014年，我區(qū)各級政府顧問律師為政府重大項(xiàng)目決策進(jìn)行法律論證208次，參與項(xiàng)目談判及合同審查1851次，參與風(fēng)險(xiǎn)評估129次。對政府起草的規(guī)范性文件提出建議256次，參與處理行政復(fù)議或代理行政訴訟268件，參與處理涉法信訪710件，提供法律咨詢5593次，律師擔(dān)任政府法律顧問提供的服務(wù)幾乎覆蓋政府涉法工作的方方面面，以大量卓有成效的工作為推進(jìn)政府依法行政、保障各級政府及其工作部門依法履行職責(zé)發(fā)揮了積極作用。

有利于根據(jù)不同情況選擇相應(yīng)的工作模式。政府法律顧問律師的工作模式多種多樣，從聘用形式上，可分為長期聘用和針對特定工作、項(xiàng)目的短期聘用；從服務(wù)形式上，可分為團(tuán)隊(duì)服務(wù)和個(gè)人服務(wù)；從服務(wù)對象上，可分為為政府服務(wù)、為職能部門服務(wù)、兼為政府和職能部門服務(wù)。各級政府或政府工作部門從實(shí)際出發(fā)選擇聘請法律顧問的形式，如個(gè)人服務(wù)（單個(gè)律師提供服務(wù)）的形式適用于基層政府或業(yè)務(wù)量較小的政府部門；團(tuán)隊(duì)服務(wù)則是由一個(gè)律師事務(wù)所的多名律師或多家律師事務(wù)所提供服務(wù)，其優(yōu)勢在于律師的業(yè)務(wù)領(lǐng)域更全面，可迅速根據(jù)政府的需求配備多名律師，但成本較高，適用于級別較高或業(yè)務(wù)量較大的政府部門。

有利于提高律師法律顧問的服務(wù)質(zhì)量。有的律師事務(wù)所根據(jù)法律顧問工作的需要調(diào)整顧問律師團(tuán)隊(duì)，適時(shí)調(diào)整所內(nèi)律師的專業(yè)發(fā)展方向，有的律師事務(wù)所專門制定了針對法律顧問工作的《首席法律顧問制度》《主承辦律師制度》《業(yè)務(wù)集體研究制度》等，不斷提高法律顧問服務(wù)質(zhì)量。

律師作為法治建設(shè)的參與者、踐行者、服務(wù)者和推動(dòng)者，發(fā)揮著重要的、獨(dú)特的、不可替代的作用。我們應(yīng)當(dāng)支持律師發(fā)揮自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢，與政府法制機(jī)構(gòu)人員、專家學(xué)者、基層法律工作者等法律顧問形成互補(bǔ)效應(yīng)，共同促進(jìn)法律顧問工作的發(fā)展。

相關(guān)鏈接

法律顧問制度是指在行政執(zhí)法單位自主聘請法律知識(shí)較強(qiáng)的專業(yè)人員作為單位的法律顧問，為單位依法行政提供法律參謀，是加強(qiáng)單位法治機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范和監(jiān)督行政活動(dòng)的一項(xiàng)重要制度。法律顧問的職責(zé)是為聘請方的法律問題提供意見或出具法律意見書；草擬、審查法律事務(wù)文書；代理參加訴訟、調(diào)解或仲裁活動(dòng)；代為處理其他非訴訟法律事務(wù)，維護(hù)聘請方的合法權(quán)益。