規(guī)范性文件備案審查法律制度缺陷分析

羅建明

經(jīng)過60多年的發(fā)展，我國已經(jīng)形成了憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等各法律淵源的備案審查法律體系，但由于社會主義初級階段法律規(guī)定的粗疏，還存在不少法律缺陷。

一、部分法律規(guī)定邏輯混亂

（一）決議決定的相關(guān)規(guī)定存在矛盾。我國現(xiàn)行法律對有關(guān)決議決定的相關(guān)規(guī)定表述不嚴(yán)謹(jǐn)，甚至出現(xiàn)前后矛盾的現(xiàn)象；且未對各級人大及其常委會決議決定的使用、區(qū)別作明確規(guī)定。對這兩種規(guī)范性文件撤銷的法律依據(jù)主要出現(xiàn)在憲法第六十二條、第六十七條，地方組織法第八條、第四十四條和監(jiān)督法第二十九條等五個法律條文中。但上述法律條文中或存在以下邏輯層面的問題：

一是地方組織法同一條文之間的邏輯矛盾。從憲法、地方組織法關(guān)于改變或撤銷的四個法律條文可知，只有全國人大常委會作出的是決定，其他地方各級人大及其常委會作出的都是決議。地方組織法第八條、第四十四條分別賦予了地方人大及其常委會改變或撤銷決議的權(quán)力，但也就在同一個條文中又分別賦予他們作出決定的權(quán)力，同一條文的前后項之間顯屬邏輯矛盾。

二是地方組織法與監(jiān)督法之間的邏輯矛盾。地方組織法第八條、第四十四條只賦予了地方各級人大及其常委會改變或撤銷決議的權(quán)力，而監(jiān)督法卻賦予地方各級人大及其常委會改變或撤銷決議、決定的權(quán)力。筆者私以為，可能立法機關(guān)在制定監(jiān)督法時發(fā)現(xiàn)不能將規(guī)范性文件的性質(zhì)與制定機關(guān)混為一談，但顯而易見，監(jiān)督法的效力等級不能與地方組織法的效力等級相抵觸，更為重要的是，這部規(guī)定“規(guī)范性文件備案審查制度”的監(jiān)督法，其存在本身就已導(dǎo)致法律的位階沖突。

三是法律規(guī)定與監(jiān)督工作的實踐脫節(jié)。我們從人大監(jiān)督工作實踐對決議決定進行考察：內(nèi)容上的區(qū)別一般主要定性為，凡屬程序性的、批準(zhǔn)性的文件是決議，如各級人民代表大會批準(zhǔn)工作報告的決議、批準(zhǔn)財政預(yù)算的決議等等，其指向性主要涉及“一府兩院”；而實體性的文件則是決定，是有明確行為規(guī)范的規(guī)范性文件，如全國人大常委會通過關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定，河北省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于廢止部分法規(guī)的決定等。制定主體上無明顯區(qū)別，地方人大作出的規(guī)范性文件大多數(shù)是決議，也有地方人大作出決定的案例，如池州市二屆人大第六次會議在2011年通過《關(guān)于建設(shè)主城區(qū)森林公園的決定》等；地方人大常委會作出的大多數(shù)是決定，也有地方人大常委會作出決議的案例，如各地人大常委會批準(zhǔn)本級預(yù)算調(diào)整方案的決議等等。

由此可知，決議決定的區(qū)別不在制定機關(guān)的具體身份，而主要看是否有實質(zhì)性內(nèi)容?，F(xiàn)狀是，在地方人大及其常委會作出的決定決議中，構(gòu)成規(guī)范性文件、規(guī)范群眾權(quán)利義務(wù)較多的恰恰是決定，而經(jīng)歷過四次修正的地方組織法卻沒有將“決定”列入“改變或撤銷”的監(jiān)督內(nèi)容之列，不能不說是立法上的一大遺憾。

（二）備案范圍的相關(guān)規(guī)定邏輯混亂。從監(jiān)督法第五章的內(nèi)容可知，規(guī)范性文件的范圍主要包括三個層次：第一層次是監(jiān)督法第二十八條中的“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”，即本文所稱法律性文件；第二層次是監(jiān)督法第二十九條中的“下一級人大及其常委會作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級政府發(fā)布的決定、命令”；第三層次是監(jiān)督法第三十一條中的“最高法院、最高檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋”。后面兩個層次也即非法律性文件。筆者認(rèn)為規(guī)范性文件不應(yīng)該包括法律性文件，理由有二：其一，法律性文件的審查范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序，在立法法規(guī)定中已經(jīng)相當(dāng)完善，無須在監(jiān)督法中再次作出規(guī)定，且在監(jiān)督法中也并沒有作出比立法法中更詳盡的規(guī)定，監(jiān)督法第二十八條的立法目的純粹是為了將法律性文件的范圍列入規(guī)范性文件之中，除此再無意義。筆者認(rèn)為，與其牽強地將法律性文件涵蓋于備案審查范圍，不如在第二十八條中明確規(guī)定規(guī)范性文件僅指非法律性文件。其二，如果將法律性文件作為特殊的規(guī)范性文件來看待，那么監(jiān)督法第五章應(yīng)系普通法律規(guī)定，而立法法第五章相應(yīng)而言便屬特別法；然而就法律位階而言，立法法是九屆全國人大三次會議通過的基本法律，而監(jiān)督法卻是十屆全國人大常委會第二十三次會議通過的一般法律，為實施低位階的法律而適用高位階法律，我國的立法實踐尚無此先例。

（三）地方性法規(guī)存在越權(quán)立法現(xiàn)象。規(guī)定地方國家權(quán)力機關(guān)的職責(zé)是法律的保留事項，地方各級人大常委會能夠?qū)δ男┮?guī)范性文件進行備案審查，監(jiān)督法在第五章作了明確規(guī)定，即上一子目論述的三個部分。監(jiān)督法第二十九條采取的是封閉式立法，僅僅是授權(quán)省級地方人大常委會可參照立法法的相關(guān)規(guī)定，制定備案審查的相關(guān)程序性規(guī)定，但對文件制發(fā)主體、文件備案范圍等方面未予授權(quán)，即地方性法規(guī)在這兩方面不得突破監(jiān)督法的規(guī)定。然而實踐中，不少省級人大常委會在制定地方性法規(guī)時卻都有所突破，有的增加了制發(fā)主體，如河南、安徽、黑龍江等省規(guī)定了各級人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范性文件要報同級人大常委會備案；有的增加了備案范圍，河南、湖北、黑龍江、湖南、山西等省通過列舉文種、開放式立法等方式擴大了政府向同級人大常委會備案審查的范圍。筆者認(rèn)為，這些地方性法規(guī)都是違反上位法的規(guī)范性文件，存在越權(quán)立法現(xiàn)象。

二、相關(guān)制度缺乏有效銜接

我國的政體是人民代表大會制，地方人大常委會監(jiān)督地方“一府兩院”，行政機關(guān)上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，司法機關(guān)在審理行政案件時實行附帶審查制。這就決定了我國的規(guī)范性文件備案審查形式主要有立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督三種。但由于法律本身以及其他方面的缺陷，這三者之間目前還缺乏有效的銜接。

（一）雙重備案審查制度之間缺乏有效銜接。我國現(xiàn)行法律確立的是同級人大常委會和上級政府都有權(quán)對政府規(guī)范性文件進行備案審查的雙重備案審查制度。而有關(guān)審查機制銜接的法律規(guī)定卻存在天生缺陷，導(dǎo)致存在一些問題。其一，備案審查主體之間缺乏銜接。根據(jù)地方組織法第五十五條和第四十四條第（八）項的規(guī)定，地方人大常委會依法監(jiān)督、審查的是同級政府的規(guī)范性文件；根據(jù)地方組織法第五十九條第（三）項的規(guī)定，政府依法監(jiān)督、審查的是下級政府和同級政府部門的規(guī)范性文件，也就是說，政府依法監(jiān)督、審查的不限于下一級政府規(guī)范性文件；由于政府上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，根據(jù)憲法第八十九條第（十四）項、地方組織法第五十五條的規(guī)定，國務(wù)院可以改變或撤銷地方各級政府的決定、命令。從理論上講，這就導(dǎo)致國務(wù)院和縣人大常委會可能對同一件縣政府的規(guī)范性文件進行審查，于是問題立即出現(xiàn)，雙重備案審查制度中同級人大常委會、上級政府兩個審查主體之間的審查意見不一致時，該作何處理？但現(xiàn)行法律中并未對此作明確規(guī)定，即使兩個審查主體之間的溝通協(xié)商機制亦無章可循。其二，備案審查制度異化為兩種制度。一方面，在人大系統(tǒng)，由于人大機關(guān)從事備案審查的人手不足等現(xiàn)實原因，許多地方性法規(guī)都確立了被動審查原則，實踐中備案審查制度往往異化為只備案不審查的備案制度；另一方面，在政府系統(tǒng)，法律規(guī)定政府可以改變或撤銷下級政府的決定、命令，并不限于下一級政府，從理論上可能造成上兩級政府即可改變或撤銷下級政府的決定、命令，而該上兩級政府則是無須備案的。備案審查制度在實際操作中被異化為備案和審查兩種相互脫節(jié)、互不“干涉”的制度。

（二）與行政復(fù)議制度缺乏有效銜接。行政復(fù)議法第七條規(guī)定，公民、法人或其他組織在行政復(fù)議時，認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的非法律性規(guī)范性文件不合法，可以一并向復(fù)議機關(guān)提出審查。該法第二十六條也規(guī)定了對規(guī)范性文件的兩種處理結(jié)果。但這些規(guī)定均與監(jiān)督法缺乏有效銜接。要而言之，存在以下三種情況：一是復(fù)議機關(guān)為文件制定機關(guān)。如果該機關(guān)認(rèn)為需要改變或撤銷規(guī)范性文件，這便與同級人大常委會的備案審查結(jié)果產(chǎn)生沖突，應(yīng)如何與人大常委會溝通，改變、撤銷或者重新發(fā)文、備案的程序如何？相關(guān)法律沒有規(guī)定。二是復(fù)議機關(guān)為文件制定機關(guān)的上級機關(guān)。如果該機關(guān)認(rèn)為需要改變或撤銷規(guī)范性文件，這便產(chǎn)生了上級政府是否需要遵守先前人大常委會的備案審查結(jié)果？便與同級人大常委會的備案審查產(chǎn)生沖突，又回到了雙重備案審查制度之間缺乏銜接的悖論。三是復(fù)議機關(guān)為文件制定機關(guān)的下級機關(guān)。根據(jù)行政復(fù)議法第二十六條規(guī)定，復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照法定程序轉(zhuǎn)有權(quán)處理的行政機關(guān)處理，因我國實行的是雙重備案制度，復(fù)議機關(guān)是否要告知原備案審查的地方人大常委會，經(jīng)由何種程序告知？相關(guān)法律亦沒有規(guī)定。另外，如果地方人大常委會對規(guī)范性文件備案審查時，該文件若涉及行政復(fù)議，是否需要中止復(fù)議，人大常委會的審查結(jié)果又如何向復(fù)議機關(guān)反饋，反饋后復(fù)議機關(guān)作何處理等？相關(guān)法律同樣未作規(guī)定。

（三）與行政訴訟缺乏有效銜接。在行政訴訟中，法院對其他規(guī)范性文件的附帶審查僅具有個案效力。這就導(dǎo)致兩方面的問題：一方面，地方人大常委會審查結(jié)果在判決中的適用問題。其一，如果地方人大常委會在法院判決之前已經(jīng)對規(guī)范性文件的合法性作出了判斷，法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)這一判斷對案件作出裁判，因為地方人大常委會的判斷效力高于規(guī)范性文件本身的效力。其二，如果規(guī)范性文件在法院的裁判中得到適用，而地方人大常委會又將該規(guī)范性文件撤銷，那么該案應(yīng)該啟動再審程序，該文件應(yīng)當(dāng)視為案件的新證據(jù)。法院與地方人大常委會關(guān)于規(guī)范性文件的溝通銜接問題，由此足見重要性和“緊迫性”。然而，在司法和備案審查工作的實踐中卻并不盡如人意。另一方面，法院在審理個案中發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件不適當(dāng)，有可能會向政府發(fā)出司法建議書，但更多的現(xiàn)實情況是，由于人財物受掣于政府等諸多司法體制方面的原因，而未將這些問題向政府反饋，甚至不予受理。如，某市某區(qū)政府在2013年9月30日出臺的《某市某區(qū)戶籍管理城鄉(xiāng)一體化改革實施細則》中規(guī)定，需落戶在該區(qū)的居民，購房人均面積（建筑面積）不低于上年度某市城鎮(zhèn)居民家庭人均住房面積，這一規(guī)定明顯與《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》相矛盾，居民李某訴區(qū)公安分局履行戶籍遷移案行政訴訟，并以該《細則》違反國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定為由，提請某市中級人民法院附帶審查，某市中級人民法院對該案不予受理。

（作者系浙江省嘉興市人大內(nèi)務(wù)司法委員會副主任委員）