我國中醫(yī)藥管理的發(fā)展及現(xiàn)狀

郁東海 都樂亦 李榮華 葉 盛 孫 敏 駱智琴

1.上海市浦東新區(qū)衛(wèi)生計生委中醫(yī)藥發(fā)展與科教處，上海 200125；2.上海市浦東新區(qū)公利醫(yī)院中醫(yī)科，上海 200135；3.上海市浦東衛(wèi)生發(fā)展研究院中醫(yī)藥發(fā)展中心，上海 200129

中醫(yī)藥是漢文化的精髓之一，包含了幾千年來中華民族在哲學(xué)、 自然科學(xué)等方面的知識和思想積淀，也為本民族的繁衍昌盛做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。歷代先賢在醫(yī)學(xué)臨床領(lǐng)域留下了不可勝數(shù)的寶貴財富的同時，也不斷地開展行政、教學(xué)等方面的探索，在很多文獻(xiàn)中，我們都可以發(fā)現(xiàn)中醫(yī)藥管理的雛形。解放后，在黨和政府的高度重視、推動下，傳統(tǒng)醫(yī)藥發(fā)展迅速，在醫(yī)療、科研、教學(xué)、人才培養(yǎng)等領(lǐng)域涌現(xiàn)出一大批創(chuàng)新性的成果，并不斷推進(jìn)了中醫(yī)藥管理體制、管理架構(gòu)、人才培養(yǎng)的相關(guān)研究和實踐。

1 歷史沿革

我國的衛(wèi)生保健與醫(yī)事管理制度自有文字記載起就有相關(guān)的記錄。 夏、商、周奴隸社會時期，中醫(yī)藥管理主要體現(xiàn)在形成了醫(yī)生的分科制、醫(yī)政組織和醫(yī)療考核制度的建立； 自劉宋王朝建立醫(yī)學(xué)教育機(jī)構(gòu)起，魏、隋、唐等各朝也進(jìn)行了行政、教育、考核、醫(yī)療、藥事等領(lǐng)域綜合管理；到宋代，設(shè)立了翰林醫(yī)官院（醫(yī)官局），專職醫(yī)藥行政（分割了醫(yī)學(xué)教育職能），開始運(yùn)用法律手段進(jìn)行醫(yī)藥衛(wèi)生管理， 包括醫(yī)療事故處理、醫(yī)德規(guī)范、人事管理、文獻(xiàn)編撰、傳染病隔離等；同時，開設(shè)國家藥局，對藥品的采購、檢驗、成藥的生產(chǎn)等均進(jìn)行監(jiān)督，開創(chuàng)了藥事管理的先河。因此，我國古代在中醫(yī)藥宏觀控制管理方面已經(jīng)取得了較為突出的成績，主要包括：建立并完善了對專業(yè)醫(yī)官的考核與選拔機(jī)制；開展各類中藥材的品控管理；進(jìn)行醫(yī)療從業(yè)人員的醫(yī)德教育等[1-2]。

2 當(dāng)代發(fā)展

2.1 新中國的中醫(yī)藥管理

2.1.1 制度建設(shè)

新中國成立前后，中醫(yī)藥工作得到了我黨主要領(lǐng)導(dǎo)的重視。 1949 年9 月，毛澤東同志在接見全國衛(wèi)生行政人員代表時，從保護(hù)和發(fā)展中醫(yī)藥的角度著重指出，只有很好地團(tuán)結(jié)中醫(yī)，提高中醫(yī)，搞好中醫(yī)工作，才能擔(dān)負(fù)起幾億人口艱巨的衛(wèi)生工作任務(wù)[3]。 1958 年10 月，毛澤東同志批示原衛(wèi)生部黨組提交的《關(guān)于組織西醫(yī)離職學(xué)習(xí)中醫(yī)班總結(jié)報告》中再次提出：中國醫(yī)藥是一個偉大的寶庫，應(yīng)當(dāng)努力發(fā)掘，加以提高[4]。自此，我國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)西醫(yī)、中醫(yī)、中西醫(yī)結(jié)合三種服務(wù)共存管理模式正式形成。

1954 年，原衛(wèi)生部黨組《關(guān)于加強(qiáng)中醫(yī)工作的請示報告》中提出：“目前存在的問題，首先是要發(fā)動新醫(yī)學(xué)習(xí)研究，發(fā)掘祖國醫(yī)學(xué)的寶藏，抽調(diào)若干有研究能力的新醫(yī)人員學(xué)習(xí)研究發(fā)掘祖國醫(yī)學(xué)的精華，以豐富新醫(yī)學(xué)，并對世界醫(yī)學(xué)有所貢獻(xiàn)。 ”由此，中醫(yī)藥的繼承、發(fā)展的管理模式正式形成[5]。

文革期間，我國的中醫(yī)藥管理一度遭到了極大的破壞。 直到1978 年9 月，黨中央轉(zhuǎn)發(fā)了原衛(wèi)生部《關(guān)于認(rèn)真貫徹黨的中醫(yī)政策，解決中醫(yī)隊伍后繼乏人問題的報告》，文件對中醫(yī)藥教育、學(xué)術(shù)研究、人才培養(yǎng)，尤其是西學(xué)中工作提出了明確的要求和措施[6]。 該文件成為我國中醫(yī)藥事業(yè)走上恢復(fù)和發(fā)展道路以及中醫(yī)藥管理重新正規(guī)化的標(biāo)志。

自改革開放后，中醫(yī)藥發(fā)展走入快車道，國家越來越重視中醫(yī)藥的發(fā)展和地位，1985 年和1991 年，政府在《關(guān)于衛(wèi)生工作的決定》及《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第十一個五年計劃綱要》中，提出并強(qiáng)調(diào)了“中西醫(yī)并重”的發(fā)展方針和策略。

與此同時，中醫(yī)藥管理也得到了長足的進(jìn)步，主要表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)建設(shè)和政策、制度、法規(guī)建設(shè)的完善。1988 年，中華人民共和國國務(wù)院批準(zhǔn)成立了國家中醫(yī)藥管理局[7]，成為了全國性中醫(yī)藥的行政管理機(jī)構(gòu)；2003 年， 頒布了第一部專門為中醫(yī)藥制訂的行政法規(guī)《中華人民共和國中醫(yī)藥條例》[8]，從根本上保障了中醫(yī)藥事業(yè)的規(guī)范、有序發(fā)展。到了2009 年，頒布的 《國務(wù)院關(guān)于扶持和促進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的若干意見》[9]，成為中共中央、國務(wù)院至今唯一的一次為單一學(xué)科專業(yè)制訂中遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃。其后，全國各地政府也紛紛制訂了具有各自特色的中醫(yī)藥發(fā)展規(guī)劃、行動計劃，我國的中醫(yī)藥事業(yè)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的局面。

2.1.2 管理研究

2.1.2.1 中醫(yī)藥立法的探討 近年來，隨著社會的不斷發(fā)展，中醫(yī)藥行業(yè)許多新的熱點問題不斷涌現(xiàn)，以往的行政處理方式越來越暴露出不足和缺陷。 因此，中醫(yī)藥立法工作逐步提上了我國政府的議事日。劉亞力等[10]提出：立法有利于完善中醫(yī)藥管理體系，規(guī)范中醫(yī)藥治療、藥品生產(chǎn)和流通等環(huán)節(jié)；避免中醫(yī)藥參照西醫(yī)模式，削弱自身特點和規(guī)律，阻礙發(fā)展。任壯等[11]提出：建議政府法制部門將《中醫(yī)藥法》列入立法計劃。 2011 年《中醫(yī)藥法（草案）》已經(jīng)報至國務(wù)院。 因此，建議加快審議，及早上報全國人大常委會，促進(jìn)該法案早日出臺。 孫東東等[12]提出：以中醫(yī)藥作為我國傳統(tǒng)醫(yī)藥的立法名稱，并全國統(tǒng)一實施，有利于當(dāng)前中醫(yī)藥事業(yè)的管理和發(fā)展。 由此可見，在新時期中醫(yī)藥醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)等的不斷發(fā)展和推進(jìn)下，專項立法越來越顯示其重要性和必要性。

2.1.2.2 中醫(yī)藥管理和改革策略研究 中醫(yī)藥是一門兼具實踐性、學(xué)術(shù)性、藝術(shù)性的學(xué)科，運(yùn)用現(xiàn)代管理學(xué)理論對其進(jìn)行策略研究也是近年的熱點。 李捍東等[13]提出：要順應(yīng)中醫(yī)藥發(fā)展潮流，就應(yīng)進(jìn)行現(xiàn)代化管理，樹立現(xiàn)代化管理思想，培養(yǎng)現(xiàn)代化管理人才，建立現(xiàn)代化管理體系，掌握現(xiàn)代化管理方法，運(yùn)用現(xiàn)代化管理手段。還有部分研究將重點放在組織機(jī)構(gòu)等方面，任壯等[11]提出：應(yīng)設(shè)立省、地兩級中醫(yī)藥管理部門，健全地方中醫(yī)藥管理體系。 縣級衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置中醫(yī)藥管理部門，有利于國家保護(hù)和扶持中醫(yī)藥事業(yè)的政策法規(guī)有效落實，成為中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展提供組織保障。

部分研究是圍繞中醫(yī)藥制度、機(jī)制、服務(wù)、價格、創(chuàng)新等領(lǐng)域的改革管理展開，如陳曼莉[6]提出：中醫(yī)藥管理應(yīng)從本身發(fā)展實際出發(fā)進(jìn)行改革，包括調(diào)節(jié)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償和運(yùn)行機(jī)制； 調(diào)整基本中醫(yī)服務(wù)價格，合理體現(xiàn)中醫(yī)服務(wù)的勞務(wù)價值；同時重視基層中醫(yī)藥建設(shè)， 充實基本醫(yī)療服務(wù)體系的中醫(yī)藥硬件、人才資源，完善人員考評機(jī)制，充實基本公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)包中的中醫(yī)藥服務(wù)內(nèi)容。 任小巧[14]認(rèn)為：要實現(xiàn)中醫(yī)藥體系創(chuàng)新， 就必須實行中醫(yī)藥管理創(chuàng)新，應(yīng)加強(qiáng)政府對中醫(yī)藥行業(yè)的支持力度，創(chuàng)新中醫(yī)藥行政管理部門的管理模式、中醫(yī)醫(yī)院管理模式以及教育模式、研究模式等，鞏固中醫(yī)創(chuàng)新研究根基。

2.1.2.3 中醫(yī)藥管理教育的研究 1991 年，上?？萍汲霭嫔绯霭媪恕吨嗅t(yī)管理學(xué)概論》，本書由鄭士杰等[15]主編，研究并探索了現(xiàn)代中醫(yī)藥管理活動中的基本規(guī)律和一般方法。本書主要面對全國高等醫(yī)藥院校中醫(yī)本科各專業(yè)開設(shè)中醫(yī)藥管理學(xué)概論選修課和在職中醫(yī)藥管理人員培訓(xùn)提高的需要，由國家中醫(yī)藥管理局組織編寫并審定， 為我國第一本中醫(yī)藥管理方面的教材。 楊莉[16]認(rèn)為，在中醫(yī)藥院校管理專業(yè)的學(xué)生中，應(yīng)開展中醫(yī)思維培養(yǎng)，這不僅有利于培養(yǎng)學(xué)生堅定中醫(yī)信念和牢固專業(yè)思想，也有利于學(xué)生將現(xiàn)代管理技術(shù)與中醫(yī)知識相結(jié)合，成為具備與中醫(yī)藥行業(yè)業(yè)務(wù)直接對話的能力的中醫(yī)藥管理人才。 還有研究認(rèn)為，中醫(yī)藥管理人才培養(yǎng)要必須進(jìn)行模式突破，其主要方法包括：開展面向在職人員的中醫(yī)藥管理高等教育；中醫(yī)藥行業(yè)管理人才培養(yǎng)的重點應(yīng)向高層次發(fā)展；中醫(yī)藥管理人才培養(yǎng)重點在于走出學(xué)校的圍墻；中醫(yī)藥管理人才培養(yǎng)必須進(jìn)行教與學(xué)的角色轉(zhuǎn)換[17]。

2.2 臺灣、香港地區(qū)的中醫(yī)藥管理

臺灣中醫(yī)藥與大陸一脈相承，但其管理有著不同發(fā)展和特色。臺灣行政院衛(wèi)生署是中醫(yī)藥管理的最高行政機(jī)構(gòu)，下設(shè)中醫(yī)藥委員會、醫(yī)政處、藥政處、藥物食品檢驗局、管制藥品管理局等。 中醫(yī)藥委員會負(fù)責(zé)制訂中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、建立資料檔案；指導(dǎo)執(zhí)業(yè)中醫(yī)師醫(yī)療業(yè)務(wù)，制訂并實施中醫(yī)藥從業(yè)人員在職教育；協(xié)助政府推動有關(guān)中醫(yī)藥政策及加強(qiáng)與地方中醫(yī)藥界的聯(lián)系等[18]。 而在基層，臺灣擁有各縣市衛(wèi)生局藥政科、鄉(xiāng)鎮(zhèn)市有衛(wèi)生所等機(jī)構(gòu)設(shè)置，為居民提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。 臺灣中醫(yī)藥委員會主要工作目標(biāo)為：中醫(yī)現(xiàn)代化、中藥科學(xué)化、中西醫(yī)一元化、中醫(yī)藥國際化[19]。

在中藥藥事方面，臺灣中藥藥政管理業(yè)務(wù)主要由衛(wèi)生署藥政處執(zhí)行，其職責(zé)包括藥品品質(zhì)管理和用藥人的行為管理， 主要手段包括品質(zhì)和療效的監(jiān)管、中藥成分標(biāo)準(zhǔn)化、GMP 和CGMP 認(rèn)證等[20]。

在立法層面，臺灣地區(qū)先后頒布了《行政院衛(wèi)生署組織法》、《中醫(yī)藥委員會組織條例草案》、《衛(wèi)生署藥物食品檢驗局辦事細(xì)則》、《藥物藥商管理法》、《藥師執(zhí)行中藥業(yè)務(wù)》等法規(guī)和條例，從組織架構(gòu)、功能職責(zé)等領(lǐng)域明確了相關(guān)政府部門對中醫(yī)藥管理范圍，并對地區(qū)內(nèi)中醫(yī)藥醫(yī)療機(jī)構(gòu)開業(yè)要求、人員管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置、安全要求、醫(yī)療業(yè)務(wù)、醫(yī)療實驗、藥政管理、懲罰條例等均進(jìn)行了規(guī)定，同時對制藥企業(yè)擁有相關(guān)管制要求[21]。

香港在英國殖民統(tǒng)治時期，中醫(yī)藥一直沒有合法地位，也得不到重視，中藥師執(zhí)業(yè)、中成藥使用等沒有任何管制措施。 香港回歸后，傳統(tǒng)醫(yī)藥開始走上正規(guī)化的道路。 1999 年7 月14 日，立法會通過《中醫(yī)藥條例》， 成立香港中醫(yī)藥管理委員會， 對中醫(yī)藥法律制訂、管制機(jī)制、人才培訓(xùn)、科研開發(fā)、生產(chǎn)制造等多方面取得了很大進(jìn)展。 2000 年，香港衛(wèi)生福利局開展了醫(yī)療改革，將中醫(yī)藥納入公共醫(yī)療管理體制，包括在公管架構(gòu)內(nèi)提供中醫(yī)門診服務(wù)，以及在選定的公營醫(yī)院中引進(jìn)中醫(yī)藥服務(wù)等[22]。

3 存在的問題

雖然，我國中醫(yī)藥事業(yè)取得了長足的進(jìn)步，但在管理領(lǐng)域還存在了一系列的問題，主要包括以下幾個方面：

中醫(yī)藥標(biāo)準(zhǔn)化管理亟待進(jìn)一步加強(qiáng)，尤其是在中醫(yī)病證診療、中藥生產(chǎn)、國際中醫(yī)藥教育、中醫(yī)藥管理的標(biāo)準(zhǔn)化等方面，從發(fā)展和推廣的角度而言，目前仍有很多路要走[23]。

中醫(yī)藥管理體制存在的問題，如：現(xiàn)行的中醫(yī)、中藥行政機(jī)制為多頭管理， 涉及國家發(fā)展與改革委員會、工業(yè)信息化部、科技部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)計委、工商總局、質(zhì)檢總局、藥監(jiān)局、林業(yè)局、中醫(yī)藥管理局等多個部委，管理職能和管理體制均不統(tǒng)一；目前中醫(yī)藥管理隊伍薄弱，經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的中醫(yī)藥管理人才稀缺；各級中醫(yī)藥管理部門缺乏中醫(yī)藥教育管理的職能；中醫(yī)藥科技管理體制不合理，絕大部分科技管理部門缺乏中醫(yī)藥科管人員。 中醫(yī)藥立法滯后，現(xiàn)行與中醫(yī)藥有關(guān)的法律法規(guī)總體上比較分散、不系統(tǒng)。 中醫(yī)藥創(chuàng)新體管理模式不適應(yīng)專業(yè)的發(fā)展規(guī)律[11，14，24]。

綜上所述，我國中醫(yī)藥管理的歷史源遠(yuǎn)流長，尤其是在解放后得到了長足的進(jìn)步， 成為我國傳統(tǒng)醫(yī)藥傳承創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。 上海浦東新區(qū)作為國家改革、開發(fā)、開放前沿，也是“國家中醫(yī)藥發(fā)展綜合改革試驗區(qū)”，更需要在中醫(yī)藥的管理和體制改革領(lǐng)域不斷前行，在實踐工作中，探索一套符合發(fā)展實際需求，并具有可推廣性、可復(fù)制性的中醫(yī)藥管理模式， 為國家中醫(yī)藥事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供政策參考。

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