環(huán)境保護(hù)與資源利用

摘要：經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與環(huán)境的保護(hù)相輔相成，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中需要對(duì)環(huán)境保護(hù)與資源利用進(jìn)行高度的重視。秸稈焚燒一直都是一個(gè)老大難的問(wèn)題，不僅僅是對(duì)資源的浪費(fèi)，同時(shí)還會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生破壞。在文中分析了秸稈焚燒的成因以及綜合利用，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了秸稈利用是社會(huì)永續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的需要，并如何對(duì)秸稈焚燒開(kāi)展綜合治理提出了幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：秸稈焚燒；利用；環(huán)境保護(hù)

環(huán)境問(wèn)題是關(guān)系到人民生活質(zhì)量和身體健康的一件大事，因而“環(huán)境”成為了使用率較高的一個(gè)詞匯。2014年11月在北京召開(kāi)的“APEC”會(huì)議和剛剛過(guò)去的抗戰(zhàn)70年閱兵式，北京周邊省份全部加入到“空氣保衛(wèi)戰(zhàn)”中，實(shí)現(xiàn)了藍(lán)天工程。由于前些年以犧牲環(huán)境為代價(jià)的高速發(fā)展，曠日持久的霧霾天氣席卷全國(guó)多個(gè)城市，現(xiàn)在環(huán)境治理成了各級(jí)政府的一項(xiàng)重要任務(wù)，有些省市已把環(huán)境質(zhì)量考核作為領(lǐng)導(dǎo)班子考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，并實(shí)行“一票否決”，嚴(yán)懲環(huán)境違法行為已成為全社會(huì)的責(zé)任。作為政協(xié)人資環(huán)委員會(huì)的一員，有責(zé)任為社會(huì)環(huán)境保護(hù)和資源利用奔走呼號(hào)。近期到農(nóng)產(chǎn)區(qū)調(diào)研，就秸稈焚燒對(duì)環(huán)境的污染以及如何治理和利用的問(wèn)題，對(duì)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了走訪(fǎng)調(diào)查。

一、秸稈焚燒成因與綜合利用

（一）秸稈焚燒之禍的成因

“國(guó)家大本，食足為先”，原來(lái)生產(chǎn)水平低的時(shí)候，農(nóng)作物產(chǎn)量低，隨之產(chǎn)生的秸稈也少。農(nóng)民用不上煤和電，除喂養(yǎng)牲畜和積肥外，基本全用于燒水做飯。現(xiàn)在由于糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)迅速，農(nóng)業(yè)廢棄物也隨之大量增加，目前我國(guó)現(xiàn)狀是工業(yè)化利用水平還處在一個(gè)較低的水平，農(nóng)村勞動(dòng)力大量進(jìn)城，留守人員大多是老弱婦孺，嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的發(fā)展，也讓秸稈利用在打捆、運(yùn)輸?shù)瘸跫?jí)環(huán)節(jié)就受到勞動(dòng)力的限制。

（二）秸稈再利用價(jià)值非常高

秸稈是成熟農(nóng)作物莖葉（穗）部分的總稱(chēng)，通常指小麥、水稻、玉米、薯類(lèi)、油料、棉花、甘蔗和其它農(nóng)作物在收獲籽實(shí)后的剩余部分。秸稈富含氮、磷、鉀、鈣、鎂和有機(jī)質(zhì)等，是一種具有多用途的可作為肥料、飼料、基料、原料和燃料利用的農(nóng)作物廢料，作為未來(lái)新興的生物質(zhì)能源，具有重要的商業(yè)化利用價(jià)值，它可以逐步替代不可再生、高污染、低效率的一次性化石資源。生物新能源作為一種可再生的綠色清潔能源，發(fā)展空間不容小覷。

（三）秸稈綜合利用的途徑

秸稈綜合利用的主要途徑簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)：作為肥料和飼料，適合農(nóng)戶(hù)和養(yǎng)殖戶(hù)操作；作為基料，適用于生產(chǎn)食用菌企業(yè)；作為工業(yè)原料，可用于造紙、制造酒精、建材和一次性食品包裝盒等產(chǎn)業(yè)發(fā)展；作為燃料，可直接用于發(fā)電節(jié)約煤炭資源；作為新型能源原料，可以利用發(fā)酵制取沼氣、生產(chǎn)新型燃料等。總之，秸稈在農(nóng)業(yè)廢棄物中可綜合利用途徑非常廣泛。

二、秸稈利用是社會(huì)永續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的需要

隨著人類(lèi)上千年的開(kāi)采使用，地球上資源日漸枯竭，總有一天會(huì)消耗殆盡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年僅農(nóng)作物秸稈和農(nóng)產(chǎn)品谷殼等就有7億多噸，就地焚燒不僅浪費(fèi)資源，還導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境污染，造成人文環(huán)境的破壞。實(shí)踐證明，農(nóng)產(chǎn)品廢棄物循環(huán)利用，既節(jié)約能源資源，又減少了對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞和污染，變廢為寶。以山東龍力生物科技公司（國(guó)內(nèi)上市公司代碼002604）為例，該企業(yè)以玉米秸稈為原料，生產(chǎn)功能糖、淀粉及淀粉糖等產(chǎn)品，并循環(huán)利用功能糖生產(chǎn)中產(chǎn)生的玉米芯廢渣生產(chǎn)第2代燃料乙醇新能源產(chǎn)品，并將“吃干榨凈”后的廢渣再利用生產(chǎn)隔熱保溫建筑材料，取得非常好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。這類(lèi)企業(yè)的發(fā)展“不與人爭(zhēng)糧，不與糧爭(zhēng)地”，是目前通過(guò)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用發(fā)展的典范。

黨的十八大報(bào)告提出“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)”。2013年中央一號(hào)文件明確提出要“加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和綜合整治，努力建設(shè)美麗鄉(xiāng)村”。保護(hù)好環(huán)境和資源，讓民眾呼吸上潔凈的空氣遠(yuǎn)比單純GDP增加更有意義。

三、秸稈焚燒治理需要政府扶持與市場(chǎng)運(yùn)作共同來(lái)完成

（一）秸稈焚燒治理是一個(gè)系統(tǒng)的工程

秸稈焚燒治理是一個(gè)討論了許久的話(huà)題，坊間、網(wǎng)間、兩會(huì)期間、科研單位、政府部門(mén)都在關(guān)注這個(gè)問(wèn)題，對(duì)于秸稈焚燒問(wèn)題，各地都重拳出擊，下大力氣進(jìn)行整治，通過(guò)建沼氣池、建發(fā)電廠(chǎng)等措施開(kāi)發(fā)秸稈再利用，然而每到糧食收割時(shí)節(jié)，焚燒現(xiàn)象依舊頻現(xiàn)，為什么秸稈焚燒是一個(gè)屢禁不止的問(wèn)題。這說(shuō)明看似簡(jiǎn)單的秸稈焚燒問(wèn)題背后，是一個(gè)涉及多主體、多鏈條、多行業(yè)的系列問(wèn)題，絕不是靠環(huán)保部門(mén)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府單兵突進(jìn)就能解決的問(wèn)題，絕不是一紙文件、一個(gè)禁令、一份責(zé)任狀就能解決的問(wèn)題。需要“頂層設(shè)計(jì)”和“微觀(guān)治理”有機(jī)結(jié)合才能完成。

以往全國(guó)各地在秸稈焚燒問(wèn)題上，基層政府部門(mén)主要采用行政手段進(jìn)行懲處，雖說(shuō)行政手段的“蹲、守、抓、堵”的確取得了一些成效，但在巨大的行政成本下，并沒(méi)有達(dá)到理想的效果，還易引發(fā)民怨。這說(shuō)明單靠環(huán)保部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是解決不了問(wèn)題的，以往專(zhuān)家、學(xué)者發(fā)表的觀(guān)點(diǎn)基本上是站在一個(gè)部門(mén)、一個(gè)行業(yè)或農(nóng)村現(xiàn)狀來(lái)談，難免帶有一定的局限性和缺乏協(xié)調(diào)性。由于這種局限性，造成了部門(mén)各行其是，各掃門(mén)前雪，形不成一種合力，治理只是在局部產(chǎn)生作用，達(dá)不到根治的效果。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有些事情不可能單靠一個(gè)部門(mén)就能來(lái)完成，要達(dá)到根治，就必須是一個(gè)由多主體參與的具有系統(tǒng)性聯(lián)動(dòng)的集體行動(dòng)，是一個(gè)系統(tǒng)的工程。只有靠各個(gè)部門(mén)、各個(gè)環(huán)節(jié)的有機(jī)結(jié)合，由政府引導(dǎo)，借助市場(chǎng)手段，調(diào)動(dòng)農(nóng)民和社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織多主體積極參與共同完成，“各炒一個(gè)菜，共辦一桌席”才能發(fā)揮出合力的功效。

（二）秸稈焚燒治理需要用“組合拳”來(lái)完成

秸稈作為一種可以廣泛利用的資源被破壞從而形成禍患、且久治不愈。這種現(xiàn)象說(shuō)明，秸稈焚燒治理絕不能僅靠行政手段，更要靠扶持政策的推動(dòng)和借助市場(chǎng)手段來(lái)完成。從經(jīng)濟(jì)利益上講，秸稈是否焚燒的關(guān)鍵在于農(nóng)民利益和秸稈利用企業(yè)的利益。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的經(jīng)濟(jì)主體都是“理性人”，所以秸稈治理要在法治建設(shè)的同時(shí)，運(yùn)用好政策，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段，通過(guò)價(jià)值取向來(lái)引導(dǎo)農(nóng)民，用“疏”的方式把農(nóng)民的秸稈負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的秸稈利益。

我認(rèn)為秸稈焚燒治理的總體思路應(yīng)該是：1、統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，解決眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的矛盾。有些地方政府在秸稈焚燒問(wèn)題上缺少規(guī)劃，平時(shí)不作為，到了農(nóng)收季節(jié)才開(kāi)始抓禁防工作，主要采取行政處罰方式解決眼前問(wèn)題，重“堵”輕“疏”。許多地方注重招商引資，以大項(xiàng)目帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視了環(huán)境保護(hù)和資源利用類(lèi)小微企業(yè)的發(fā)展。秸稈綜合利用企業(yè)雖不能帶來(lái)巨大的稅收效益，但作為一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)會(huì)產(chǎn)生非常好的社會(huì)效益，近，可以為農(nóng)民增收，解決污染問(wèn)題；遠(yuǎn)，則是為后人保護(hù)資源和環(huán)境，是為子孫后代造福的大工程。2、解決好制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。把中央部委相關(guān)的條狀法規(guī)政策與地方政府的塊狀行政政策密切結(jié)合起來(lái)。治理政策的出臺(tái)和落實(shí)要靠各部門(mén)協(xié)調(diào)，全社會(huì)的共同責(zé)任來(lái)完成，以往存在的部門(mén)不配合，互相推諉，各行其道的問(wèn)題，要靠“頂層設(shè)計(jì)”來(lái)消除這種障礙，提升辦事效率。3、解決收集秸稈儲(chǔ)運(yùn)問(wèn)題。秸稈收集儲(chǔ)運(yùn)問(wèn)題已成為制約秸稈產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的主要瓶頸，是解決秸稈焚燒問(wèn)題的關(guān)鍵。這個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題不解決，談其大規(guī)模提高秸稈綜合利用率都是一句空話(huà)。4、解決利用滯后特別是工業(yè)化利用滯后的問(wèn)題。目前農(nóng)業(yè)保持持續(xù)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，農(nóng)業(yè)廢棄物增加與綜合利用滯后形成矛盾，在宏觀(guān)上需要用政策調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極參與秸稈綜合利用，注重工業(yè)與農(nóng)業(yè)的互動(dòng)發(fā)展。5、扶持合作經(jīng)營(yíng)、聯(lián)戶(hù)經(jīng)營(yíng)、家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，以規(guī)?；苿?dòng)機(jī)械化，解決無(wú)勞動(dòng)家庭秸稈撿收、運(yùn)輸困難的問(wèn)題。6、解決涉農(nóng)政策碎片化問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)有涉農(nóng)和環(huán)境保護(hù)方面的財(cái)政資金進(jìn)行整合歸并，調(diào)整投入方式，使秸稈焚燒治理和農(nóng)民增收之間形成直接關(guān)聯(lián)關(guān)系，為環(huán)境保護(hù)制定激勵(lì)性政策。7、解決好農(nóng)機(jī)具生產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展問(wèn)題。國(guó)內(nèi)農(nóng)機(jī)具生產(chǎn)技術(shù)存在留茬過(guò)高，多數(shù)沒(méi)有秸稈粉碎拋撒裝置，壓塊技術(shù)不能達(dá)到秸稈收儲(chǔ)的需要，對(duì)秸稈利用的后續(xù)環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響，同時(shí)也存在價(jià)格和農(nóng)民收入不配比的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)先進(jìn)機(jī)具獎(jiǎng)補(bǔ)的促銷(xiāo)方式，淘汰落后機(jī)具的生產(chǎn)。8、把秸稈綜合利用納入到轉(zhuǎn)方式，調(diào)結(jié)構(gòu)的整體規(guī)劃工作中，在產(chǎn)地考慮秸稈收集半徑的問(wèn)題，合理配置建立秸稈利用企業(yè)，節(jié)約收購(gòu)運(yùn)輸成本，使行業(yè)發(fā)展形成一個(gè)良性循環(huán)。

四、科學(xué)的補(bǔ)助政策是秸稈焚燒治理的“發(fā)動(dòng)機(jī)”、“助推器”

秸稈綜合利用從目前實(shí)施的情況看，是社會(huì)效益、環(huán)境效益遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益。單純從經(jīng)濟(jì)角度看，目前企業(yè)經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民利用的積極性都是很低，有些只能靠政府補(bǔ)貼才能維持。也就是說(shuō)治理秸稈焚燒問(wèn)題單純依靠行政禁令或市場(chǎng)手段都是不可能完成的，必須依靠政府的引導(dǎo)和扶持政策的強(qiáng)力推動(dòng)才能完成。在財(cái)政資金存量既定、增量有限的情況下，特別是地方財(cái)力較差的地區(qū)，怎樣行之有效的運(yùn)用補(bǔ)貼政策，把解燃眉之急轉(zhuǎn)化成為長(zhǎng)效治理機(jī)制。

（一）加快推進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助政策的完善

政府補(bǔ)助有利于催生行業(yè)的興起，政策帶動(dòng)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。目前各級(jí)政府都在探索、研究和調(diào)整財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)思維方式的轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新，整合已有的涉農(nóng)政策，廢止一些重復(fù)和低效的補(bǔ)助形式。2014年，財(cái)政部已出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助新政，合并和廢除部分項(xiàng)目，整合將讓補(bǔ)助政策更加科學(xué)規(guī)范，更有針對(duì)性、可操作性。我認(rèn)為在整合專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金項(xiàng)目的同時(shí)，還應(yīng)調(diào)整扶持方向，凸顯社會(huì)發(fā)展新需求。目前財(cái)政的涉農(nóng)補(bǔ)助主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)增收上，在農(nóng)業(yè)廢棄物利用方面，雖然也有沼氣和秸稈能源化利用補(bǔ)助項(xiàng)目，但從項(xiàng)目和資金數(shù)量上都占比很小，政策面對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)和環(huán)境方面的投入甚微，起不到放大財(cái)政資金調(diào)控作用的功效。

要完善財(cái)政補(bǔ)助政策，首先要解決涉農(nóng)政策碎片化和投入方式問(wèn)題。有些地方對(duì)秸稈機(jī)械化還田每畝按照8至12元不等的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼。目前農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏，用人成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于補(bǔ)貼，如果做到秸稈的機(jī)械化還田，農(nóng)民還要拿出數(shù)倍于補(bǔ)貼的錢(qián)才能完成。類(lèi)似這種補(bǔ)助結(jié)果是政府掏了腰包，農(nóng)民還不滿(mǎn)意，效果還沒(méi)達(dá)到。目前有些地方政府對(duì)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)助資金也存在投向問(wèn)題，補(bǔ)助對(duì)接項(xiàng)目主要流向了當(dāng)?shù)剌^有影響的成熟企業(yè)。對(duì)于那些投資大、周期長(zhǎng)、微利甚至虧損的秸稈利用企業(yè)，政策推動(dòng)力度不夠。秸稈綜合利用企業(yè)僅憑社會(huì)力量投資興辦很難做到，必須在土地、稅收、財(cái)政、金融等方面給予政策支持。要做到政府為主導(dǎo)，科學(xué)運(yùn)用行業(yè)補(bǔ)助政策，妥善解決農(nóng)民利益和秸稈利用企業(yè)的效益問(wèn)題，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極參與，才能實(shí)現(xiàn)秸稈綜合利用可持續(xù)發(fā)展。

（二）科學(xué)界定政策的支持范圍

要破解秸稈焚燒之困，首先要從政策面上研究制定秸稈焚燒治理體系的支持范圍，以保護(hù)農(nóng)民利益和促進(jìn)秸稈利用企業(yè)健康發(fā)展為基點(diǎn)設(shè)立補(bǔ)助項(xiàng)目?？傮w框架：一是以?xún)r(jià)格為杠桿，把秸稈回收當(dāng)作農(nóng)民增收點(diǎn)。仿照糧食收購(gòu)最低保護(hù)價(jià)制度來(lái)激勵(lì)秸稈回收，防止經(jīng)營(yíng)公司壓價(jià)，挫傷農(nóng)民積極性；二是政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可在糧食收購(gòu)站附近建立秸稈回收站，把糧食收購(gòu)和秸稈回收結(jié)合起來(lái)；也可建立秸稈垛儲(chǔ)集散地，由政府組織清運(yùn)，解決家庭收儲(chǔ)運(yùn)輸困難問(wèn)題，為工業(yè)化綜合利用提供條件；三是研發(fā)補(bǔ)助。支持生產(chǎn)廠(chǎng)家研發(fā)、生產(chǎn)便于操作、有利于秸稈回收利用的低成本農(nóng)機(jī)設(shè)備，通過(guò)對(duì)先進(jìn)機(jī)具獎(jiǎng)補(bǔ)的方式，淘汰落后機(jī)具的生產(chǎn)；四是農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)助。結(jié)合現(xiàn)有農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)助政策，增加以舊換新等內(nèi)容，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民少拿錢(qián)、辦大事，促進(jìn)機(jī)械化的推廣普及；五是采取“以獎(jiǎng)促治”的方式，制定切實(shí)可以達(dá)到設(shè)計(jì)效果的補(bǔ)助政策，直接獎(jiǎng)補(bǔ)低茬收割或粉碎還田的農(nóng)戶(hù)，從源頭上解決秸稈焚燒問(wèn)題；六是結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金，整體推進(jìn)對(duì)農(nóng)業(yè)田間道路的整修，保障機(jī)械設(shè)備能夠到達(dá)田間地頭，提升機(jī)械化操作空間；七是結(jié)合節(jié)能減排、新能源發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟(jì)支持政策，制定適合秸稈綜合利用生產(chǎn)加工企業(yè)的支持政策，為秸稈回收利用打開(kāi)通道。

為促進(jìn)環(huán)境治理和節(jié)能減排，最近成品油消費(fèi)稅連續(xù)上調(diào)，可從提高收入中拿出一定比例作為獎(jiǎng)補(bǔ)資金對(duì)接秸稈綜合利用的各個(gè)環(huán)節(jié)，解決農(nóng)民利益和企業(yè)生產(chǎn)成本這一關(guān)鍵問(wèn)題。鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期，通過(guò)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)優(yōu)先向秸稈綜合利用項(xiàng)目發(fā)展。

綜上所述，破解秸稈焚燒之困，有賴(lài)于工業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的互動(dòng)發(fā)展去解決，有賴(lài)于依法治國(guó)和政府扶持政策的結(jié)合來(lái)推動(dòng)，有賴(lài)于社會(huì)各界的投入和農(nóng)民環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)來(lái)完成。當(dāng)農(nóng)業(yè)廢棄物可以變成農(nóng)民和企業(yè)增收途徑時(shí)，相信秸稈就再也不會(huì)被付之一炬。

治理秸稈焚燒，搞活一片經(jīng)濟(jì)，富裕一地農(nóng)民，贏(yíng)得一片藍(lán)天。

作者簡(jiǎn)介：丁兆林，山東省政協(xié)委員，單位：山東省政府研究室