社會化養(yǎng)老服務(wù)體系中的政府角色定位
——以杭州市為例

朱浩

（浙江大學公共管理學院，浙江杭州310027）

社會化養(yǎng)老服務(wù)體系中的政府角色定位
——以杭州市為例

朱浩

（浙江大學公共管理學院，浙江杭州310027）

借鑒混合福利的供給、籌資和規(guī)制三維分析框架，以杭州市養(yǎng)老服務(wù)社會化的典范性經(jīng)驗為例，從三個方面來談?wù)诟＠嘣w系中所扮演的角色和作用。從杭州養(yǎng)老服務(wù)多元主體看，政府不斷加大供給實行養(yǎng)老服務(wù)的“增量改革”仍舊難以滿足老年群體的需求，籌資則主要依靠政府投入，社會化籌資效果很差，在規(guī)制方面制度配套和服務(wù)效果評估方面尚有提高空間。這些問題要求我們在社會化養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展中要對政府在供給、籌資和規(guī)制中進行清晰的角色定位，在增強政府的主體責任外要正確處理政府與其他主體間的關(guān)系。

混合福利；養(yǎng)老服務(wù)；政府角色

一、引言

20世紀70年代隨著西方主要工業(yè)化國家進入經(jīng)濟滯漲時期，福利國家在經(jīng)濟基礎(chǔ)和意識形態(tài)方面都遭受了較大的沖擊。在公共管理領(lǐng)域，隨著傳統(tǒng)公共管理的官僚制本位走向以市場為基礎(chǔ)的新公共管理主義，國家在公共服務(wù)中的角色也隨之改變。新公共管理主義倡導公共服務(wù)的民營化和市場化開放，強調(diào)公共服務(wù)的供給效率和管理績效，尋求通過對私人經(jīng)濟的規(guī)制來實現(xiàn)國家和市場或社會組織在公共品方面的責任分攤，使得福利多元主義變得流行起來，“多元服務(wù)供給模式被提出”［1］。傳統(tǒng)的福利國家不再具有政治基礎(chǔ)，國家、市場、社會等主體之間的關(guān)系重新組合，以國家為主的福利框架逐漸讓位國家—市場—社會的合作主義架構(gòu)，混合福利開始成為歐美國家的主要福利形態(tài)。

混合福利在某種程度上與福利多元主義交替使用，其最初源自于1978年英國《沃爾芬德的志愿者組織未來的報告》，但在福利歷史發(fā)展中早已存在，即認為福利供給由國家福利、市場福利、志愿性福利和非正式福利等幾塊組成，但混合福利時代的真正到來要到福利國家改革階段。在此階段新自由主義成為西方資本主義國家的主要意識形態(tài)，強調(diào)政府責任邊界的收縮和國家、市場以及社會的共同參與，從而使得政府如何處理與市場、社會主體之間關(guān)系的問題變得更加突出，它也成為了社會福利理論體系與社會政策框架設(shè)計的核心議題。

在中國，隨著上世紀90年代社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，我國的福利制度作為經(jīng)濟改革的配套也逐漸走向市場化和社會化，政府不再大包大攬而倡導“社會福利社會辦”，在很大程度上減輕了政府的責任和負擔，但也一定程度上也使得部分社會弱勢群體被拋離在社會保障體系之外。2005年十六屆五中全會提出“更加注重社會公平，使全體人民分享改革發(fā)展成果”，重新確立了社會福利的公平導向，政府責任不斷回歸，并積極引進市場機制和加強對社會力量的培育。這也在很大程度上形成了目前以政府為主導的多元主體參與的福利體系，但是政府的角色和責任邊界與此前的政府大包大攬不同。社會福利發(fā)展將依賴于廣闊的社會部門（如社區(qū)、社會團體）和企業(yè)化的社會組織來承擔，國家或政府也將從資源分配者轉(zhuǎn)為政策制定者和法律監(jiān)督者。［2］

杭州在總結(jié)其上城區(qū)、下城區(qū)“全國養(yǎng)老服務(wù)社會化試點單位”經(jīng)驗的基礎(chǔ)上推進養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展，其政府主導、市場和其他主體共同參與的格局表現(xiàn)出社會化的一種典范性經(jīng)驗。由此，本文選擇杭州市養(yǎng)老服務(wù)的實踐作為分析基礎(chǔ)，通過混合福利的三維分析框架，分析國家或政府在養(yǎng)老服務(wù)體系中的角色，就政府與多元主體之間的關(guān)系進行討論，以期達成一個能夠滿足目標群體需要且有效率的養(yǎng)老服務(wù)體系。

二、混合福利的三維分析框架

關(guān)于混合福利，柏查特（Burchardt）提供了一個供給、融資和決策的三維度框架［3］。其中的決策指的是個體公民能否選擇福利服務(wù)的提供者，抑或是由國家為公民決定。這一點在新自由主義和新公共管理主義里特別受到強調(diào)，其個人在公共部門和私人市場可以DIY自己的福利混合。約翰遜（Johnson）則提出供給、融資和規(guī)制的三維度框架［4］，馬丁·鮑威爾（Martin Powell）在《理解福利混合經(jīng)濟》一書中同樣選擇這個框架來闡釋英國政府部門、私人部門、志愿和社區(qū)部門、非正式部門之間的關(guān)系。鑒于我國當前總體福利供給并不發(fā)達，個人對福利的選擇性十分有限，福利實現(xiàn)的過程更多還是政府為公民提供的某種福利制度安排，因而本文采用約翰遜的三維分析框架（表1）。

表1　三維度的混合福利經(jīng)濟（供給、融資和規(guī)制）框架

在該框架中，國家、市場、志愿部門、非正式部門（或家庭）共同承擔社會福利責任，體現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)市場中，既包括政府以直接形式為老年弱勢群體提供的基本養(yǎng)老服務(wù)，也包括政府通過購買（或補貼）、減免優(yōu)惠的間接形式為老年群體提供的養(yǎng)老服務(wù)，同時還包括私人部門提供的需要付費的服務(wù)、家庭提供的福利以及社會組織和志愿部門提供的服務(wù)，這幾方共同構(gòu)成了養(yǎng)老服務(wù)的供給主體，而在融資方式上可以通過政府直接出資、購買或補貼，市場融資、慈善捐助、個人付費等形式來實現(xiàn)，在規(guī)制上則體現(xiàn)在政府通過制定法律法規(guī)、行業(yè)準入和監(jiān)督機制以及第三方評估等形式來實現(xiàn)對私人部門和志愿部門的約束。

作為社會福利的關(guān)鍵議題，政府如何在特定的意識形態(tài)和文化的基礎(chǔ)上，處理其與市場以及社會之間的關(guān)系，將能夠清晰的表現(xiàn)出福利安排的結(jié)構(gòu)和社會治理的模式，同時也在很大程度上影響著福利輸送的效率。就混合福利的三維框架來說，無論是在供給還是籌資和規(guī)制中，政府自始至終發(fā)揮著重要的作用，即使有學者認為福利供給的各部門之間有一條“移動邊界”［5］，在歷史的某個時期國家會多一些而另一個時期市場又或多一些。但這僅僅是從福利的具體供給方式而言，并不能否認國家或政府在福利供給、籌資和規(guī)制中的作用，如下將借助杭州發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系的經(jīng)驗，對政府的角色定位來進行討論。

三、杭州市社會化養(yǎng)老服務(wù)體系中的政府角色

據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，杭州市60周歲及以上人口為116.58萬人，占13.40%。主城區(qū)中上城區(qū)、下城區(qū)、拱墅區(qū)和西湖風景名勝區(qū)的老齡化程度，都已經(jīng)超過了20%，西湖區(qū)也超過14.25%［6］，老齡化程度非常嚴重，這也使得養(yǎng)老服務(wù)作為杭州社會福利事業(yè)發(fā)展的重點?！逗贾菔猩鐣B(yǎng)老服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出，到“十二五”期末，杭州市要構(gòu)建起“9064”的養(yǎng)老格局，即以社區(qū)為依托、社會化服務(wù)為協(xié)助的自主居家養(yǎng)老將占90%，享受政府購買服務(wù)的居家養(yǎng)老占6%，入住養(yǎng)老機構(gòu)集中養(yǎng)老的占4%。在“9064”的養(yǎng)老框架下杭州市努力通過政府、市場和社會多方力量來推動養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，謀求養(yǎng)老服務(wù)的多元性、多層次性。主要通過如下三個方面來展現(xiàn)：

1.供給方面。2011年《社會養(yǎng)老服務(wù)“十二·五”規(guī)劃》的出臺，從根本上確定了養(yǎng)老服務(wù)的政府責任。杭州市在總結(jié)上城區(qū)、下城區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社會化試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，著力進行養(yǎng)老服務(wù)框架的構(gòu)建和完善，并不斷加大養(yǎng)老服務(wù)的財政投入力度。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先在老年人基本經(jīng)濟保障方面，《杭州市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險辦法》的出臺確保全市60周歲以上無保障老人自2010年起享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其標準為每月90元；80周歲以上則統(tǒng)一享受普惠型高齡津貼政策，同時通過低保或社會救助等形式給予老年群體基本的經(jīng)濟保障。其次將居家養(yǎng)老作為主要項目推進，致力于構(gòu)建政府主導的居家養(yǎng)老服務(wù)體系并努力實現(xiàn)全覆蓋。從居家養(yǎng)老服務(wù)政策的文本來看，無論是建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施（場地、設(shè)備等），還是成立服務(wù)機構(gòu)（比如“星光老年之家”、社區(qū)托老所、老年食堂等），以及養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的管理（社區(qū)服務(wù)業(yè)審批、登記等）基本都由政府來完成［7］。在居家養(yǎng)老服務(wù)的具體方面，各級政府強調(diào)分類供給：對于三無、五保老人進行集中供養(yǎng)；對低收入、失能老人采取政府購買制度或直接供給形式；對高齡和“空巢”老年人則采取多元供給的形式。杭州市政府在強調(diào)供給方式和類型的同時強調(diào)政策創(chuàng)新，如通過“居家養(yǎng)老服務(wù)券”的發(fā)放，使得困難老人可以居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點享受鐘點工、理發(fā)、裁縫等日常生活服務(wù)。再次，加強養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)。2011年杭州市大力推廣老年養(yǎng)老服務(wù)照料中心，推出“全托”、“日托”、“臨時托”三種服務(wù)，同時實現(xiàn)“星光老年之家”全面覆蓋，并要求街道在每個社區(qū)興建社區(qū)食堂，提供經(jīng)濟實惠的飯菜等，在基于老年人需求本位的基礎(chǔ)上不斷完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。

政府的責任不僅僅以公共財政來直接提供福利，更重要的還在于整合市場與社會資源，協(xié)調(diào)和引導整體的福利供給［8］。杭州市政府作為養(yǎng)老服務(wù)的主要供給方，除了直接生產(chǎn)和管理養(yǎng)老服務(wù)，興辦養(yǎng)老院和福利場所，還通過降低養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)準入門檻，積極引導、支持、鼓勵社會力量興辦多形式、多層次的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，加大對社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的公助力度。得益于政府支持和鼓勵，民營或私人機構(gòu)通過公建民營、委托管理、購買服務(wù)等間接形式，或通過直接興辦養(yǎng)老院和社區(qū)照料中心等形式加入到養(yǎng)老服務(wù)供給中來，并尋求民辦養(yǎng)老的品牌化經(jīng)營，如臺灣唯新集團投資的唯康老人公寓、在水一方互助會出資的在水一方養(yǎng)老院。

除了鼓勵民辦機構(gòu)和社會辦機構(gòu)積極的介入養(yǎng)老服務(wù)之外，杭州市政府還特別強調(diào)對志愿者服務(wù)隊伍的支持和鼓勵，明確提出大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊伍，積極支持社會志愿者介入居家養(yǎng)老服務(wù)。首先，通過搭建志愿者服務(wù)平臺，如96345便民服務(wù)熱線，“五金工程”等，為老年人提供志愿服務(wù)信息；其次，通過政府購買等形式引導社會各種志愿力量參與，為空巢老人的生活照料和情感交流服務(wù)。2011年共有8000多名志愿者與空巢老人實行結(jié)對幫扶，平均每人結(jié)對服務(wù)時間為每周2小時。［9］再次，將志愿服務(wù)納入街道社區(qū)工作的考核計分，鼓勵形式創(chuàng)新和內(nèi)容創(chuàng)新。如上城區(qū)創(chuàng)建的“個十百千萬”和“時間銀行”志愿者為老服務(wù)模式，西湖區(qū)則通過杭州網(wǎng)等公益組織，通過招募志愿者形式，與空巢老人“一對一”結(jié)對提供情感交流和生活照料服務(wù)，同時還鼓勵建立低齡健康老人結(jié)對幫助高齡、病殘、空巢老人的“以老助老”志愿服務(wù)模式。

雖然杭州養(yǎng)老服務(wù)體系中政府的財政投入不斷加大，民營機構(gòu)和志愿者組織等也不同程度的介入到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。然而不可否認的是，絕大部分老年人仍舊在家庭內(nèi)部實現(xiàn)養(yǎng)老，家庭養(yǎng)老仍舊是養(yǎng)老服務(wù)首要的供給主體。目前杭州市政府通過弘揚傳統(tǒng)孝道文化，營造敬老愛老的社會氛圍，并強調(diào)社區(qū)對于家庭的多元化支持，但還沒有明確的家庭支持政策，主要還是通過發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老來對低保家庭和低收入家庭提供服務(wù)支持，還缺乏對家庭照顧者的經(jīng)濟補貼和增進家庭內(nèi)部養(yǎng)老功能方面的政策。

2.籌資方面。從籌資來源來看，包括政府投入、使用者收費、金融信貸資金、老齡服務(wù)機構(gòu)經(jīng)營收入、社會捐贈或其他資金等，而以政府為主導的養(yǎng)老服務(wù)體系勢必使得政府公共支出成為養(yǎng)老服務(wù)的主要經(jīng)費來源。在2010年杭州全市老齡服務(wù)業(yè)的投資總額中，政府投入等政策性資金占比為74.84%，其他籌資渠道資金僅占25.16%。［10］

根據(jù)2012年出臺的《浙江省養(yǎng)老服務(wù)補貼制度實施意見》規(guī)定，省級財政和市（縣）財政對兩類補貼對象分別補貼（一類補貼對象和二類補貼對象）。要求市、縣（市、區(qū)）為一類補貼對象提供養(yǎng)老服務(wù)補貼，省級財政按“二類六檔”進行補助；為二類補貼對象提供養(yǎng)老服務(wù)補貼，省級財政采取以獎代補方式適當支持。［11］杭州市委市政府在《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的意見》文件中對市級財政補貼辦法進行了規(guī)定，補貼標準會因?qū)ο蠛透＠麢C構(gòu)的不同而有所差異：福利性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)重點解決“三無”人員、“五?！崩先?、有特殊貢獻者和困難家庭老人等的基本養(yǎng)老問題，其入住經(jīng)費全部由政府財政解決；非營利性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，入住的養(yǎng)老費用以個人承擔為主，經(jīng)相應(yīng)的養(yǎng)老需求評估后由政府予以適當補助；營利性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，入住的養(yǎng)老費用則由個人或家庭承擔，市、區(qū)財政按每人每月35元的標準給予寄養(yǎng)補助。［12］為此，2011年杭州市財政向各區(qū)撥付資金6000多萬元用于發(fā)展居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)業(yè)，其中包括：社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展專項、政府購買服務(wù)居家養(yǎng)老服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)項目（居家養(yǎng)老服務(wù)站、老年食堂、托老所、星光老年之家）、社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)新增床位及寄養(yǎng)以及養(yǎng)老機構(gòu)購買責任保險。［13］

杭州市政府在加大對養(yǎng)老服務(wù)財政投入的同時也積極尋求籌資的社會化，比如通過使用者收費、社會捐贈以及市場化渠道來實現(xiàn)多元化融資，但表現(xiàn)較不理想，總體呈現(xiàn)政府投入一家獨大的局面。以養(yǎng)老機構(gòu)的籌資結(jié)構(gòu)為例，其收入包括：床位費、護理費、政府撥款、捐款、水電收入、食堂收入等。據(jù)2008年杭州市民政局對34家養(yǎng)老機構(gòu)的調(diào)查，在使用者付費方面，其房費與護理費最低是451元/月，最高是5000元/月，平均1375.9元/月，除去政府撥款基本都處于虧損狀態(tài)［14］。收不抵支的情況也在很大程度上影響了民營或私人機構(gòu)的持續(xù)投入，而由于使用者付費上漲的空間有限，市區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)入住者付費每月在2000元左右，試圖通過提高繳費來實現(xiàn)盈利，這對于目前老年人有限的經(jīng)濟支付能力不大可能。在社會捐款方面，34家養(yǎng)老機構(gòu)有11家接受到捐款，主要以杭州市春風行動捐款為主，總體所占比例較小，而在市場化融資方面，雖然存在一定的金融信貸或股權(quán)融資，但僅占10%左右?？梢哉f，杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)項目籌資除自有資金，主要依靠國家和各級專項資金支持，市場化籌資嚴重不足，金融機構(gòu)信貸資金和民間資本只是補充，融資渠道十分狹窄。［15］這種以政府投入為主的融資形式在很長時間內(nèi)將會持續(xù)，但隨著養(yǎng)老服務(wù)市場供需矛盾的加劇，養(yǎng)老服務(wù)籌資渠道的多元化趨向越來越明顯，如杭州居家養(yǎng)老項目方面，資金來源就包括財政撥款、彩票公益金的資助、社會捐助和使用者收費，而在多層次的養(yǎng)老服務(wù)市場中，市場化融資機制的創(chuàng)新（如ABS、BOT等形式的引進）將不可回避。

3.規(guī)制方面。規(guī)制主要指的是政府部門為彌補市場失靈而對其他社會主體的控制和干預。其作為公認的經(jīng)濟學范疇，1970年代威爾遜（Wilson）從政治學角度作出“傳統(tǒng)的規(guī)制”和“新的規(guī)制”的分類，前者指對價格和進入規(guī)制，后者指對產(chǎn)品生產(chǎn)過程的規(guī)制，包括勞動衛(wèi)生、食品藥品的安全以及廣泛意義上的社會保障等［16］。具體到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，既需要政府對服務(wù)項目、服務(wù)價格和準入門檻方面有所規(guī)制，也需要對服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量以及服務(wù)對象的需求等過程進行評估和管理。

為此，杭州市在準入標準、組織架構(gòu)、監(jiān)督和評估等方面不斷加強規(guī)制，確保養(yǎng)老服務(wù)的良性運行。首先體現(xiàn)在準入標準上，基于老年人的經(jīng)濟支付能力比較弱和對于服務(wù)的獨立選擇性比較差，要求養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的供給方需符合行業(yè)準入標準，在基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)人員等方面達到規(guī)范要求。其次杭州市針對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，制定出臺了《杭州市社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)標準》、《杭州市社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)需求評估辦法》、《杭州市養(yǎng)老服務(wù)標準》、《杭州市國辦養(yǎng)老機構(gòu)準入評估辦法》等四個文件，在全省率先推行統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)標準。同時為實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的有效輸送，杭州市政府還對自身提供基本養(yǎng)老服務(wù)的過程以及民辦養(yǎng)老機構(gòu)和志愿者部門等其他社會主體的介入進行有效的管理、監(jiān)督和評估。另外對于社會辦養(yǎng)老主體的管理方面，則根據(jù)養(yǎng)老機構(gòu)的不同分類制定評估標準和管理辦法，通過相應(yīng)的認證、評級、年檢制度來實現(xiàn)選擇和淘汰。

四、討論：養(yǎng)老服務(wù)體系中政府與其他社會主體之間的關(guān)系

由于家庭小型化和空巢化，還有失能老人和半失能老人的增加，使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老面臨嚴重危機，社會化養(yǎng)老在近幾年來成為政府社會保障、民政工作的重點，政府責任得到了強化。杭州市的經(jīng)驗即體現(xiàn)在對政府責任的特殊強調(diào)，從養(yǎng)老服務(wù)的供給、融資和規(guī)制方面都看出政府發(fā)揮著重要作用，這一點是與我國社會服務(wù)發(fā)展的進程密切相關(guān)，體現(xiàn)出政府在保障公民社會權(quán)利責任的加強，但由于政府在培育扶植其他社會主體方面的進展有限，使得養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展仍舊難以滿足老年人的需要。

從民營養(yǎng)老機構(gòu)這一主體力量看，杭州市政府雖然從新公共管理主義的角度鼓勵和支持民辦或私人機構(gòu)進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，通過政府購買、床位補貼、政策優(yōu)惠等多種形式鼓勵民營資本的介入，但民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展緩慢，在政府主導的養(yǎng)老框架中還不能成為提供多元或多層次服務(wù)的重要伙伴。這涉及到兩個問題：一是民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的定位問題；二是政府對民辦養(yǎng)老機構(gòu)補貼具體采取的形式問題，是補“人頭”還是補“床頭”或補“磚頭”。定位問題關(guān)系到養(yǎng)老服務(wù)的本身，即養(yǎng)老服務(wù)允不允許營利？雖然實踐中認識到養(yǎng)老服務(wù)的多層次性，但考慮到老年人的普遍購買能力比較弱，民辦養(yǎng)老機構(gòu)在強調(diào)養(yǎng)老服務(wù)的福利性定位的氛圍中發(fā)展面臨諸多障礙。首先其一般以民辦非企形式注冊，使得民辦養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)價格很大程度滿足于政府對養(yǎng)老事業(yè)福利性的定位，從而影響了其贏利的方式和空間。其次，是民辦養(yǎng)老機構(gòu)的投入成本較高，在土地資源行政劃撥的條件下，杭州城區(qū)的單張床位的建設(shè)投入成本仍然需要10萬～15萬元。［17］同時政府支持民辦機構(gòu)發(fā)展的支持和鼓勵還僅存在政策層面，而對床位或水電等基礎(chǔ)設(shè)施方面的財政補貼措施往往難以落實，這樣使得民辦養(yǎng)老機構(gòu)在市場競爭方面往往處于劣勢，從而影響了其作為養(yǎng)老社會化的重要供給主體的作用。

在家庭這一供給主體上，杭州市政府主要通過發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)來提供支持，缺少相應(yīng)的家庭政策（比如對家庭照顧者的幫助）。在西方國家，社會化養(yǎng)老更加普遍，相比基于儒家文化傳統(tǒng)的東亞國家更加強調(diào)家庭在混合福利框架中的作用，比如韓國堅持“家庭照顧第一，公共照顧第二”的社會政策，新加坡的“奉養(yǎng)父母法律”，都對家庭養(yǎng)老基于厚望。在中國孝道文化仍舊發(fā)揮著強烈的影響，家庭仍舊是首要的養(yǎng)老場所，但由于傳統(tǒng)家庭功能的弱化，必須尋求社會化養(yǎng)老的支持。杭州市將96%的老年人（包括家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老）都納入了居家養(yǎng)老的范圍，即這種“家”可以是地理意義上的“家庭”，也可以是社區(qū)的日間照料中心和居家養(yǎng)老服務(wù)站。然而在實踐過程中過度強調(diào)發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老，將居家養(yǎng)老等同于社區(qū)養(yǎng)老，社區(qū)承載了過多的養(yǎng)老功能，而且居家養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老之間尚不形成替代關(guān)系。目前，政府的民政工作重點覆蓋的是那些孤寡、獨居、困難、殘疾和高齡五類老年人，而對于自立程度較強的老年人他們養(yǎng)老仍舊是自我依賴或依靠子女照料式的傳統(tǒng)養(yǎng)老。2012年杭州市享受居家養(yǎng)老政府購買服務(wù)的政府目標，主城區(qū)確定為老年人口的2.5%，而蕭山、余杭等地只為1%［18］。可以說，家庭仍舊扮演著養(yǎng)老的主要角色，但政府對于家庭養(yǎng)老的直接幫助比較短缺，更多的體現(xiàn)在弘揚傳統(tǒng)孝道以及敬老愛老文化的宣傳上，在社會政策支持方面較為缺乏。

在籌資方面，主要依靠政府的財政投入，相比之下社會化籌資發(fā)展非常緩慢。從養(yǎng)老服務(wù)整體層面來說，需要進一步增進社會化融資和渠道創(chuàng)新，但更關(guān)鍵的是，如何構(gòu)筑政府提供基本養(yǎng)老服務(wù)的“社會市場”和老年人自由選擇的“經(jīng)濟市場”之間的關(guān)系①。前者主要針對傳統(tǒng)弱勢老年群體，多采用政府直接供給、轉(zhuǎn)移支付、政府購買、補貼等形式來解決；后者則指老年人根據(jù)自身需要從私人或非營利組織購買服務(wù)，可以是家政、維修、餐飲和居家上門服務(wù)。目前，杭州市主要通過政府直接提供或政府購買、補貼的形式來解決優(yōu)撫對象、高齡老人、困難群體等民政對象的基本需求，如日常生活服務(wù)、助老和家政服務(wù)等，其中政府購買則由政府通過社會招標的形式從市場或其他社會主體購買，但主要提供的是基本養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容的范圍和形式都受到一定限制，仍舊有很大一部分中低收入家庭的老年人需要依靠家庭來養(yǎng)老。對于有獨立自理能力的老年人，由于具有比較高的護理、生活照料和情感交流的需求，依托社區(qū)開展的居家養(yǎng)老服務(wù)只保基本，在總體質(zhì)量和服務(wù)多元化方面尚不能有效滿足個人選擇的多層次性，他們傾向于從市場或其他主體來購買獲得自身所需要的服務(wù)，然而養(yǎng)老市場目標主要針對中高端人群，同時養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的緩慢影響了其服務(wù)的獲得。

可見，無論對于傳統(tǒng)民政對象還是對于有獨立自理能力的老年人，都將面臨著社會市場和經(jīng)濟市場的銜接問題，即政府提供的基本服務(wù)和市場購買服務(wù)的問題。對于前者，在強調(diào)政府供給的同時可通過政府購買和補貼形式鼓勵社會其他主體的引入，允許適當盈利。如西湖區(qū)與三替集團等社會機構(gòu)簽訂購買協(xié)議，為近3000名失能老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)［19］；而對于后者，則政府主要定位于規(guī)范和引導，著力發(fā)展民營或非營利性日間照料中心、托老所、養(yǎng)老院等，鼓勵社會力量主動進入，根據(jù)自身經(jīng)營和市場競爭狀況允許有較大盈利。同時政府應(yīng)該對基本養(yǎng)老服務(wù)擴大補貼范圍，將基本養(yǎng)老服務(wù)作為普惠型福利而非局限于低保家庭。隨著服務(wù)對象范圍的擴大和補貼程度的加大，其他社會主體力量可以在不同“市場”之間可以獲得相應(yīng)的利潤，從而激勵他們增加對養(yǎng)老服務(wù)投入的同時尋求市場化融資，如果簡單定位養(yǎng)老服務(wù)為福利事業(yè)而不顧其多層次性，社會力量的發(fā)展以及社會化融資的困境將始終難以解決。除此之外，還應(yīng)該鼓勵社會捐贈和慈善資金進入養(yǎng)老領(lǐng)域，增進社會化籌資來源，這需要相關(guān)法律法規(guī)的進一步完善。

在規(guī)制方面，杭州市養(yǎng)老服務(wù)方面的經(jīng)驗值得借鑒，在我國以往的制度運作中往往重融資，輕規(guī)制［20］，而杭州從一開始就非常強調(diào)市場準入和服務(wù)標準以及政策評估，通過相應(yīng)的政策法規(guī)對養(yǎng)老市場進行規(guī)范和制度化。例如，《杭州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準》對服務(wù)對象及內(nèi)容、管理過程和監(jiān)督評估等方面都做出了詳細的規(guī)定，建立四級居家養(yǎng)老服務(wù)工作管理體制和第三方監(jiān)督評估機制，確保居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和老年人需求的滿足。盡管如此，但在標準落實方面仍存有困難或欠缺之處。例如，居家養(yǎng)老護理員需要進行較嚴格的上崗培訓和資格認定，但其工資福利普遍不高以致人員的流動性很大，服務(wù)質(zhì)量得不到保障。制度規(guī)范很健全但實際落實卻不理想，很大原因是由于居家養(yǎng)老護理員的工資主要由街道和社區(qū)來解決，上級財政根據(jù)實際情況酌情發(fā)放，這種情況影響到服務(wù)人員的薪酬水平進而影響服務(wù)質(zhì)量，這表明養(yǎng)老規(guī)范和標準制定過程中需要尋求相關(guān)制度的配套，否則實施效果必將大打折扣。另一方面，杭州市養(yǎng)老服務(wù)的政策表現(xiàn)出創(chuàng)新有余，評估不足的特性。比如社區(qū)老年食堂被要求在所有社區(qū)全覆蓋，但對于其利用率和運行效率等缺少評估，而對于日間照料中心的建設(shè)，則表現(xiàn)出較大的政策誤區(qū)，在市區(qū)由于建設(shè)成本問題發(fā)展緩慢，在農(nóng)村社區(qū)卻出現(xiàn)利用率不足的問題。

五、結(jié)語

杭州市政府在社會化養(yǎng)老服務(wù)體系中主體責任的不斷加大，體現(xiàn)了國家對公民社會權(quán)利的保障力度正不斷加強，但對于養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建，國家或政府僅作為資源配置的一種手段，需要其他主體的共同發(fā)展和壯大，而這需要政府在政策理念上從管控式轉(zhuǎn)向治理型的社會管理體制。從杭州市的經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)中政府主體力量的強力介入，既是對以往過度社會化理念的糾正，也是當前社會發(fā)展的內(nèi)在要求，有著其重要意義，但政府由于缺乏對其他主體的培育和扶植，使得民辦養(yǎng)老機構(gòu)、家庭養(yǎng)老等主體在養(yǎng)老服務(wù)中的作用發(fā)展緩慢或受到抑制。這需要在混合福利框架下對主體間的良性互動增進研究，要在“增量改革”的同時尋求養(yǎng)老服務(wù)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，引導市場、志愿和非正式部門參與。另一方面由于養(yǎng)老服務(wù)“社會市場”和“經(jīng)濟市場”沒有很好銜接，將養(yǎng)老簡單定位為福利事業(yè)，強調(diào)政府供給而缺乏其他社會主體的引入，或因政策難以落實影響社會化主體參與的積極性進而使得社會化融資較為困難，導致政府財政需要背負太多融資責任。最后，在規(guī)制上不僅要通過市場準入和服務(wù)評估及相應(yīng)的政策評估來對養(yǎng)老服務(wù)進行規(guī)范管理，還應(yīng)該尋求制度配套和政策的整體設(shè)計以及政策評估，以實現(xiàn)制度的目標效率和政策設(shè)計的科學性。

［注釋］

①福利的社會市場主要是指根據(jù)人類需求、依賴性、利他情結(jié)、社會義務(wù)、慈善動機和對公共保障的渴望來分配商品和服務(wù)，而經(jīng)濟市場則以個人進取心、生產(chǎn)效率、消費者選擇、支付能力和利潤為基礎(chǔ)來分配。參見吉爾伯特·特瑞.社會福利政策導論.黃晨熹等譯.華東理工大學出版社，2003年版。

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［11］浙江省民政廳福利處.浙江省養(yǎng)老服務(wù)補貼制度實施意見.2012.

［12］中共杭州市委、杭州市人民政府.關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的意見.2010.

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［17］吳佳妮.杭州醞釀統(tǒng)一居家養(yǎng)老服務(wù)標準，西湖區(qū)已全面推進試點［N］.今日早報，2011-8-30（5）.

［18］沈積慧.杭州老齡化程度全國靠前，1400多老人排隊爭一張床［EB/OL］.［2010-1-31］.http://news.163.com/10 /0131/10/5UBN1C8K000120GU.html.

［19］葉慧、牛李艷、馬麗君.西湖區(qū)老年人有了“金拐杖”［J］.今日浙江，2012，（4）.

［20］岳經(jīng)綸.社會政策學視野下的我國社會保障制度建設(shè)：從社會身份本位到人類需要本位［J］.公共行政評論，2008，（4）.

責任編輯：劉華安

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1008-4479（2015）02-0098-07

2014-09-19

杭州市生活品質(zhì)研究與評價中心項目。

朱浩（1981-），安徽潛山人，浙江大學公共管理學院博士研究生。