鄱陽(yáng)湖區(qū)濕地生態(tài)補(bǔ)償研究綜述

楊晶

摘 要：江西省在生態(tài)補(bǔ)償方面一直先試先行。通過(guò)對(duì)已有文獻(xiàn)進(jìn)行總結(jié)，探討了鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?，分析了現(xiàn)有鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施的情況及存在的問(wèn)題，以及展望了鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；鄱陽(yáng)湖濕地；文獻(xiàn)綜述

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）20019302

黨的十八大將“生態(tài)文明”寫入黨章，國(guó)家層面的生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)步伐進(jìn)一步加快。江西省在生態(tài)補(bǔ)償方面一直先行先試，2009年中央批準(zhǔn)建立鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，確立了以堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，促進(jìn)跨越發(fā)展的戰(zhàn)略方針，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。在這一大的背景下，本文試圖通過(guò)對(duì)已有研究進(jìn)行總結(jié)，探討鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾裕F(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施的情況及存在的問(wèn)題，以及展望鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建。

1 鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的必要性

目前世界各國(guó)已普遍使用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)補(bǔ)償制度是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度（中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究課題組，2007）。鄱陽(yáng)湖濕地實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾员憩F(xiàn)為鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)系統(tǒng)脆弱性加劇，亟需實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策來(lái)有效保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。

1.1 鄱陽(yáng)湖濕地存在的問(wèn)題

鄱陽(yáng)湖濕地是我國(guó)第一大淡水湖濕地，位于江西省北部。根據(jù)《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》所劃分的湖體核心保護(hù)區(qū)、濱湖控制開發(fā)帶和高效集約發(fā)展區(qū)，湖體核心保護(hù)區(qū)和濱湖控制開發(fā)帶分布在13個(gè)縣（市）：南昌縣、新建縣、進(jìn)賢縣、廬山區(qū)、共青城市、德安縣、永修縣、星子縣、湖口縣、都昌縣、鄱陽(yáng)縣、余干縣和東鄉(xiāng)縣。由于鄱陽(yáng)湖區(qū)人口持續(xù)增長(zhǎng)、不合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和不完善的保護(hù)措施等經(jīng)濟(jì)社會(huì)原因，以及地質(zhì)構(gòu)造運(yùn)動(dòng)、氣候、水文等自然因素的共同作用，鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性開始加劇。鄱陽(yáng)湖區(qū)濕地存在的問(wèn)題具體體現(xiàn)為：

第一，鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)環(huán)境的破壞。鄱陽(yáng)湖水土流失嚴(yán)重，湖區(qū)面積不斷縮小，湖面面積從20世紀(jì)50年的5000多平方公里縮小到現(xiàn)在的3000多平方公里。由于湖區(qū)面積的減少，鄱陽(yáng)湖防洪能力降低，導(dǎo)致洪澇災(zāi)害日趨嚴(yán)重。由于湖面面積縮小，水質(zhì)污染等問(wèn)題，鄱陽(yáng)湖生物多樣性受到破壞。常見的水生、濕生和沼生植物正在逐漸消失或生物群落正在嚴(yán)重退化，魚類品種減少和資源量不斷降低。

第二，環(huán)境破壞與生活經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互沖突。李志濤等（2010）研究發(fā)現(xiàn)鄱陽(yáng)湖區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與水環(huán)境保護(hù)正處于相互沖突的階段，其主要原因在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理。廖富強(qiáng)等（2008）也認(rèn)為包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在內(nèi)的外部社會(huì)環(huán)境因素是導(dǎo)致鄱陽(yáng)湖濕地脆弱性的主要制約因素。

1.2 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的作用

從鄱陽(yáng)湖濕地目前存在的問(wèn)題來(lái)看，對(duì)鄱陽(yáng)湖濕地進(jìn)行修復(fù)、保護(hù)和管理已經(jīng)成為國(guó)家和地方政府亟需解決的重要問(wèn)題。相對(duì)于基于行政手段的強(qiáng)制管理，基于經(jīng)濟(jì)手段的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠更好地協(xié)調(diào)濕地保護(hù)與利用之間的矛盾和沖突。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，濕地生態(tài)補(bǔ)償制度既可以促進(jìn)生產(chǎn)者和環(huán)境保護(hù)者的積極性，又可以穩(wěn)定濕地周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙重目標(biāo)。

一方面，建立生態(tài)補(bǔ)償制度有利于濕地保護(hù)政策的實(shí)施。濕地保護(hù)政策往往對(duì)濕地資源所有者和使用者的利益有所損失，因此補(bǔ)償問(wèn)題是濕地保護(hù)政策能否有效實(shí)施的首要問(wèn)題。如果不建立合理的補(bǔ)償制度，保障因濕地保護(hù)而導(dǎo)致生存基礎(chǔ)受到影響和生產(chǎn)生活成本增加的農(nóng)戶利益，將無(wú)法調(diào)動(dòng)濕地區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶保護(hù)濕地環(huán)境的積極性，那么這些濕地保護(hù)政策的實(shí)施將十分艱難。另一方面，建立生態(tài)補(bǔ)償制度也有利于濕地周邊農(nóng)戶增收。雖然各國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目所設(shè)定的目標(biāo)主要是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，但現(xiàn)有的研究表明，這些生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目均帶來(lái)了提高農(nóng)民收入。楊新榮（2014）的研究發(fā)現(xiàn)，洞庭湖區(qū)進(jìn)行的“三廢”治理政策，改變了農(nóng)戶漁業(yè)生產(chǎn)方式，生態(tài)環(huán)境明顯改善的同時(shí)，農(nóng)戶收入顯著提高。

2 鄱陽(yáng)湖濕地實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償政策

2.1 鄱陽(yáng)湖生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施情況

1998年在長(zhǎng)江特大洪水給鄱陽(yáng)湖區(qū)造成巨大災(zāi)害后，江西省在鄱陽(yáng)湖區(qū)實(shí)施了“退田還湖、移民建鎮(zhèn)”生態(tài)建設(shè)工程，標(biāo)志著生態(tài)補(bǔ)償政策在江西的探索正式開啟。

生態(tài)補(bǔ)償政策的具體措施包括退田還湖、禁漁期和封洲禁牧。其中，退田還湖根據(jù)圩堤類型分為單退（退人不退田）和雙退（退人退田）兩種類型，具體措施主要包括移民建鎮(zhèn)和退田還湖。移民建鎮(zhèn)即要求居住地低于22米高程以下的農(nóng)戶全部搬遷到23米高程以上高地，政府向搬遷農(nóng)戶提供一次性安置費(fèi)1.5萬(wàn)元。退田還湖包括土地權(quán)屬變更和對(duì)農(nóng)戶以及集體土地所有和使用權(quán)的補(bǔ)償。1998—2002年，國(guó)家財(cái)政共提供35.32億元，移民22.1萬(wàn)戶，退田8.67萬(wàn)公頃。禁漁期是指政府規(guī)定每年10月1日至第二年3月31日為鄱陽(yáng)湖悅動(dòng)候鳥期，禁止在濕地自然保護(hù)區(qū)內(nèi)獵捕候鳥，3月20日至6月20日為鄱陽(yáng)湖水域禁漁期，漁民不容許下湖捕魚。封洲禁牧指對(duì)鄱陽(yáng)湖周邊有螺易感草洲全面實(shí)行封洲禁牧，對(duì)家畜進(jìn)行舍飼圈養(yǎng)，杜絕糞便污染草洲。

從補(bǔ)償方式來(lái)看，除資金補(bǔ)償外，還包括政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償和智力補(bǔ)償。其中，資金補(bǔ)償包括上述退田補(bǔ)償費(fèi)以外，還包含通過(guò)金融機(jī)構(gòu)給農(nóng)戶直接補(bǔ)貼和小額貸款。此外，九江市在2012年向國(guó)家發(fā)改委報(bào)送的鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)方案中提出按照“國(guó)家級(jí)濕地90元/畝，省級(jí)80元/畝，一般濕地70元/畝”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資金補(bǔ)償。政策補(bǔ)償是指通過(guò)制定優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇促進(jìn)退田農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。實(shí)物補(bǔ)償指解決濕地區(qū)農(nóng)戶生產(chǎn)生活要素問(wèn)題。而智力補(bǔ)償通過(guò)對(duì)農(nóng)戶提供知識(shí)和技能培訓(xùn)，提供其生產(chǎn)技能以及非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。

補(bǔ)償?shù)闹黧w除濕地保護(hù)區(qū)的農(nóng)戶以外，地方政府和濕地保護(hù)單位也獲得了相應(yīng)的政策支持。2007年實(shí)施了湖區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，2009年起對(duì)鄱陽(yáng)湖濱湖縣地方政府實(shí)行了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。對(duì)濕地保護(hù)單位而言，國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)有自然保護(hù)區(qū)能力補(bǔ)助建設(shè)資金等專項(xiàng)補(bǔ)助，對(duì)省級(jí)漁政分局有每年600余萬(wàn)元的專項(xiàng)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。

2.2 現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償政策存在的問(wèn)題

首先，農(nóng)戶接受生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庠傅汀＠罘业龋?010）在都昌縣、湖口縣和鄱陽(yáng)縣的6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研的結(jié)果顯示，受到收入水平的差異等因素的影響，只有51.48%的農(nóng)戶愿意接受生態(tài)補(bǔ)償。而韓鵬等（2012）則進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｐ蛯?duì)農(nóng)戶接受生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庠赣绊戄^大。僅僅根據(jù)退耕面積對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償模式無(wú)法解決農(nóng)戶的生計(jì)和就業(yè)問(wèn)題，導(dǎo)致大多農(nóng)戶主要依賴國(guó)家補(bǔ)償來(lái)解決家庭生計(jì)，因此當(dāng)補(bǔ)償政策實(shí)施告一段落時(shí)，土地利用變化出現(xiàn)了一定程度的逆轉(zhuǎn)。因此，在考慮生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償?shù)哪Ｊ骄哂小霸煅惫δ埽ㄟ^(guò)加快農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和提高農(nóng)戶生產(chǎn)水平，能更有效地實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)。

其次，濕地資源缺乏國(guó)家法律的有效保護(hù)。盡管江西省在2003年通過(guò)了《江西省鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)條例》，對(duì)鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)規(guī)劃、濕地自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、濕地保護(hù)措施、濕地資源利用等方面作了具體規(guī)定。但是存在保護(hù)范圍不明確、缺乏系統(tǒng)性和整體性、管理體制不健全、評(píng)價(jià)制度存在較多漏洞、以及操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。

最后，濕地資源權(quán)屬不明以及濕地管理體制呈現(xiàn)多元。當(dāng)前鄱陽(yáng)湖濕地沒(méi)有確權(quán)，濕地權(quán)屬歸集體所有，但鄱陽(yáng)湖子湖泊數(shù)量多，多數(shù)湖泊由多個(gè)村甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同管理，各自管理的范圍相互交織，厘清濕地權(quán)屬相當(dāng)困難。此外，在濕地區(qū)域管理上呈現(xiàn)了省、市、縣三級(jí)管理，各自擁有管理區(qū)域，在濕地業(yè)務(wù)管理上水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、交通、國(guó)土等部門均由管理權(quán)限，甚至有季節(jié)性的管理。例如漲水歸湖區(qū)管，水退又歸地方管的現(xiàn)象。由于資源權(quán)屬不明和多元化濕地管理體制，往往導(dǎo)致濕地資源難以統(tǒng)一，形成管理混亂的局面。

3 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建展望

從上面的分析可以看出，探索建立鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)成為政府亟待解決的問(wèn)題。學(xué)術(shù)界在理論上已經(jīng)對(duì)建立鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制做出了相應(yīng)的展望，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，補(bǔ)償主體的確定。一般而言，大多數(shù)文獻(xiàn)堅(jiān)持“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則來(lái)確定鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，基本上各級(jí)政府、企業(yè)以及其他社會(huì)主體作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。

第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的探討是目前文獻(xiàn)最關(guān)注的問(wèn)題，但由于估算方法多樣以及評(píng)估范圍不同等原因，目前并沒(méi)有統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第三，補(bǔ)償方式的確定。除現(xiàn)有政府為主導(dǎo)補(bǔ)償方式外，市場(chǎng)主導(dǎo)的補(bǔ)償方式和第三部門補(bǔ)充的補(bǔ)償方式將會(huì)成為未來(lái)鄱陽(yáng)湖生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞?，具體包括發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、發(fā)展旅游業(yè)以及整合其他涉農(nóng)資金等。多重補(bǔ)償方式相互結(jié)合，既有利于平衡濕地保護(hù)政策的短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，也有利于解決政府財(cái)政壓力。

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