行政主體研究文獻(xiàn)綜述

摘 要：本文梳理歸納了國內(nèi)行政主體研究的主要內(nèi)容，綜合分析了行政主體理論的發(fā)展脈絡(luò)、行政主體的內(nèi)涵與外延、權(quán)利義務(wù)和責(zé)任以及對傳統(tǒng)理論的批評和反思等。行政主體理論的發(fā)展抑或重構(gòu)不能脫離本土現(xiàn)實的需要，應(yīng)當(dāng)從實踐層面增強對行政主體的理解，更好地回應(yīng)行政體制改革的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：行政主體；行政訴訟被告；行政機(jī)關(guān)；文獻(xiàn)綜述

行政主體作為行政法律關(guān)系中占主導(dǎo)地位的一方，在行政法學(xué)和行政管理領(lǐng)域都有重要的研究價值，行政主體理論貫穿于行政組織法、行政實體法和行政程序法中，對于當(dāng)前行政體制的改革具有重要意義。本文對行政主體理論在我國的發(fā)展脈絡(luò)、研究現(xiàn)狀、學(xué)者主要觀點進(jìn)行了梳理評價，最后探討行政主體研究中存在的問題及后續(xù)課題，以期對行政主體理論的發(fā)展和完善有所裨益。

一、行政主體理論的研究概況

總體來看，行政主體的研究內(nèi)容比較豐富，理論研究偏多。從中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)（CNKI）進(jìn)行主題“行政主體”檢索，共找到5835條文獻(xiàn)結(jié)果，其中期刊3211條，碩博論文1845條，會議177條。文獻(xiàn)發(fā)表年份始于1980年以后，在1999年以前的文獻(xiàn)約400篇，比較成熟的研究主要集中于2000年以后。

我國的行政主體理論形成于20世紀(jì)80年代，最早出自王名揚先生的《法國行政法》，“行政主體”在國內(nèi)被認(rèn)為是一個“舶來品”概念。在引入“行政主體”概念之前，我國行政法學(xué)上主要使用行政機(jī)關(guān)或行政組織。楊海坤先生和章志遠(yuǎn)先生認(rèn)為，引進(jìn)這一概念的背景情況主要有“一是行政機(jī)關(guān)概念在承載和傳遞‘行政權(quán)力行使者的使命上的不足；二是行政訴訟被告資格確認(rèn)的需要；三是法國、日本行政法主體理論的外在影響?！?/p>

二、我國行政主體的研究現(xiàn)狀和主要內(nèi)容

目前國內(nèi)學(xué)者對于行政主體的研究有以下主要內(nèi)容：一是行政主體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)（概念、范圍、種類等）；二是行政主體與有關(guān)概念的外部關(guān)系，如行政主體與行政相對人、行政主體與行政訴訟被告、行政主體與公法人；三是行政主體多元化和行政分權(quán)；四是行政主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任；五是對傳統(tǒng)行政主體理論的批判和建構(gòu)；六是其他相關(guān)問題，如特殊主體的行政地位問題、公眾參與對行政主體的影響、授權(quán)行政主體、應(yīng)急行政主體等。

（一）行政主體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

1、行政主體的概念。行政主體是一個法學(xué)概念，行政法學(xué)界通說認(rèn)為行政主體是享有國家行政權(quán)力，能以自己的名義從事行政管理活動，并獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。對應(yīng)的，權(quán)責(zé)名也被稱為行政主體的三要素。韓春暉學(xué)者就從權(quán)、名、責(zé)三者的關(guān)系為切入點，討論了三要素之間的沖突與協(xié)調(diào)問題，提出了權(quán)責(zé)一致、責(zé)>權(quán)>名、權(quán)利救濟(jì)最大化等協(xié)調(diào)的基本規(guī)則。

2、行政主體的范圍。行政主體主要包括了行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織兩大類。具體包括了（1）國務(wù)院；（2）國務(wù)院的組成部門；（3）國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；（4）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)；（5）國務(wù)院部委管理的國家局；（6）地方各級人民政府；（7）地方各級人民政府的職能部門；（8）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)；（9）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)；（10）法律法規(guī)授權(quán)的其他組織。

3、行政主體的分類。傳統(tǒng)分類包括內(nèi)部和外部行政主體，抽象和具體行政主體。前者主要從行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部關(guān)系出發(fā)，內(nèi)部行政關(guān)系主要是指行政主體與公務(wù)員之間的隸屬和關(guān)系，外部行政關(guān)系是指行政主體與行政相對人之間的管理、監(jiān)督關(guān)系。后者主要從行政權(quán)的行使出發(fā)，分析行政行為和行政主體的關(guān)系。關(guān)保英教授認(rèn)為從抽象行政主體和具體行政主體的混合使得行政主體的職權(quán)混淆，應(yīng)當(dāng)確立抽象行政主體和具體行政主體的分離原則，明確職能劃分。

此外，薛剛凌教授在將行政主體界定為行政上的利益主體的同時，提出了利益行政主體和代理行政主體的分類。楊解君教授認(rèn)為行政主體是行政機(jī)關(guān)或其他行政公務(wù)組織及其行政公務(wù)人員的共同綜合體，提出了名義行政主體、過度行政主體、實際行政主體的劃分。石佑啟教授將行政主體概括為兩類三種：兩類是指國家行政主體和社會行政主體，三種是指作為職權(quán)性行政主體的國家行政機(jī)關(guān)，作為授權(quán)性行政主體的法律、法規(guī)授權(quán)的組織，作為自治性行政主體非政府公共組織。

（二）行政主體與其他相關(guān)概念的關(guān)系

1、行政主體與行政相對人的關(guān)系

對此主要有控權(quán)論、管理論和平衡論等理論觀點，羅豪才教授等最早提出并系統(tǒng)論證了現(xiàn)代行政法是平衡法的思想，從社會轉(zhuǎn)型和公共治理出發(fā)，行政法的平衡要通過制約、激勵和協(xié)商機(jī)制來實現(xiàn)，充分發(fā)揮行政主體與相對方的積極能動性。

2、行政主體與行政訴訟被告

行政訴訟的被告是指被原告起訴指控侵犯其行政法上的合法權(quán)益和與之發(fā)生行政爭議，而由人民法院通知應(yīng)訴的行政主體，行政訴訟被告主要是指作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)?！靶姓黧w”概念引入之初是為了解決行政訴訟的被告資格問題，但行政主體實為行政訴訟被告的上位概念。

3、行政主體與公法人

公法人最初來自民法理論，公法人和私法人的劃分是大陸法系對法人的基本分類。在法國，公務(wù)法人被認(rèn)為是獨立于行政機(jī)關(guān)之外，承擔(dān)專項服務(wù)職能的公法人。公務(wù)法人作為行政主體，具有獨立的法律人格，能夠?qū)ν猹毩⒊袚?dān)責(zé)任。葛云松博士認(rèn)為，公法人可以拓展公共事務(wù)在組織法上的實現(xiàn)方式的認(rèn)識，為具體的制度設(shè)計和法律適用提供理論支撐和思維邏輯。

（三）行政分權(quán)和行政主體的多元化

行政分權(quán)是行政主體多元化的理論基礎(chǔ)。對此石佑啟教授認(rèn)為，單一主體向多元社會主體轉(zhuǎn)變的原因在于社會功能的分化和自治能力的增強，非政府組織成為社會公共事務(wù)管理的主，其作用逐步得到發(fā)揮。行政主體的多元化主要通過法律法規(guī)授權(quán)、行政委托以及社會團(tuán)體、組織內(nèi)部自治予以實現(xiàn)。薛剛凌教授從行政主體制度的功能出發(fā)，認(rèn)為傳統(tǒng)行政主體理論忽視了社會行政的發(fā)展和多元行政利益的存在，因此要建立以多元利益為基礎(chǔ)的行政主體制度。

此外，有學(xué)者研究了公眾參與理論對于對行政主體的影響，公眾參與包括參與行政立法和公共服務(wù)或執(zhí)法。公眾參與理論構(gòu)建了政治國家—公共領(lǐng)域——市民社會的三元社會結(jié)構(gòu)，要求確立私法人的行政主體地位。

（四）行政主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任

1、行政主體的權(quán)利

行政主體的權(quán)利，也即職權(quán)，主要包括行政組織設(shè)置權(quán)，公務(wù)組織權(quán)、財政收支權(quán)、財產(chǎn)管理。在行政法律關(guān)系中，行政主體所享有的行政權(quán)力是法定的，不可處分的。相對于行政相對人來說，它也是一種權(quán)利，但相對于國家和社會來說，它又是一種義務(wù)。行政主體作為特別權(quán)力主體的一方當(dāng)事人享有更多的權(quán)力，處于明顯的優(yōu)越地位。

2、行政主體的義務(wù)

行政主體的義務(wù)范疇是指行政主體在一國行政法制度的框架之下對行政相對人、國家、立法和司法機(jī)關(guān)等所承擔(dān)的義務(wù)體系。在行政相對人的視角下，行政主體主要承擔(dān)保護(hù)利益、平等對待、說明理由和行政賠償?shù)呢?zé)任。

3、行政主體的責(zé)任

行政法律責(zé)任是指行政主體及其工作人員在履行職務(wù)過程中，對其行為應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任或應(yīng)承擔(dān)的法律后果。行政主體的法律責(zé)任是伴隨行政法的發(fā)展和國家法制的進(jìn)步逐漸建立的，嚴(yán)格責(zé)任制度將是行政法責(zé)任制度的發(fā)展方向。有學(xué)者將行政主體責(zé)任劃分為行政違法責(zé)任、行政不當(dāng)責(zé)任、無過錯行政賠償責(zé)任、行政損失補償責(zé)任、行政合同責(zé)任。

（五）對傳統(tǒng)行政主體理論的評判與反思

傳統(tǒng)行政主體理論對于行政法理論發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但20世紀(jì)90年末以來，學(xué)者開始對行政主體進(jìn)行反思，批判行政主體的內(nèi)涵和外延的不確定；行政主體概念沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能，不能回應(yīng)公共行政的挑戰(zhàn)；行政主體在“訴訟主體模式”下的弊病，行政職權(quán)與責(zé)任的不對應(yīng)。

同時提出了行政主體理論的重構(gòu)思路：第一種是引入西方行政主體制度思路。如薛剛凌教授認(rèn)為在我國建立以行政分權(quán)為核心的行政主體制度，是出于直接民主、正確處理中央和地方關(guān)系、確保國家穩(wěn)定發(fā)展、提供行政效率、有效控制行政權(quán)的需要。第二種擴(kuò)大行政主體內(nèi)涵外延，從社會公共行政的發(fā)展出發(fā)，提出行政主體的多元化。第三種是漸進(jìn)式重構(gòu)思路，代表學(xué)者有沈巋、張樹義、章劍生等。

（六）其他相關(guān)問題研究

高校行使紀(jì)律處分權(quán)、學(xué)術(shù)評定權(quán)是否屬于行政行為，高等學(xué)校作為行政主體的法律問題受到廣泛討論。于此相類似的是，還有對于諸如村委會、行業(yè)組織的主體界定等。有學(xué)者從公共行政的發(fā)展出發(fā)，認(rèn)為社會組織的行政權(quán)力不只來源于法律、法規(guī)的授權(quán)，行政主體正在呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢，應(yīng)當(dāng)將行政主體分為國家行政主體和社會行政主體兩類。此外，有學(xué)者從應(yīng)對社會突發(fā)公共事件的應(yīng)急行政出發(fā)，研究了應(yīng)急行政主體制度，提出專業(yè)-技術(shù)型的應(yīng)急行政主體和綜合-協(xié)調(diào)型應(yīng)急行政主體，前者負(fù)債具體執(zhí)行，后者負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的構(gòu)建思路。

三、我國行政主體研究中存在的問題與展望

以上行政主體理論的主要內(nèi)容、觀點構(gòu)成了我國行政主體研究的重要淵源，為我國行政主體的制度化提供了范式，但目前研究中仍然存在一些問題值得探討。

（一）研究思路的本土化

學(xué)者們對于行政主體的研究，大多遵循了“先外后中”的研究方法，試圖探究行政主體的本源，認(rèn)為引進(jìn)國外行政主體制度是解決我國行政法理論和實踐問題的良方。我國在行政主體的制度構(gòu)建上要汲取國外成熟的理論和實踐經(jīng)驗，更要立足于國內(nèi)改革和發(fā)展背景。行政主體的功能不應(yīng)局限于確定行政訴訟中被告的資格問題，也要回應(yīng)行政體制改革的需要，重新定位行政主體在公共管理中的職能。

（二）研究對象的整合

國內(nèi)對行政主體的研究癥結(jié)在于，行政主體作為研究對象，其本身的基礎(chǔ)研究不深入，內(nèi)涵及外延仍存在不確定性，不利于行政主體的制度化研究。目前行政主體理論缺乏對內(nèi)部結(jié)構(gòu)的界定和規(guī)范，應(yīng)對公共行政發(fā)展的底氣不足。行政主體理論的整合與行政組織法的制定息息相關(guān)，公法人、公務(wù)法人的引入可以為行政主體研究提供一種類型化的研究思路。

（三）理論與實踐的結(jié)合

目前行政主體的研究重理論，輕實踐，在行政立法、執(zhí)法、司法中欠缺行政主體意識，應(yīng)從行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)力分配和相互之間關(guān)系出發(fā)，重塑行政主體的權(quán)威，與當(dāng)前行政體制的改革實踐相呼應(yīng)，從政府機(jī)構(gòu)大部制改革、簡政放權(quán)等舉措上進(jìn)行研究。

結(jié)語：法學(xué)研究是一門實踐中的理論科學(xué)，行政主體的研究也應(yīng)與行政管理、行政訴訟活動結(jié)合起來。行政主體的多元化是社會行政發(fā)展的需要，行政主體的制度化才是行政法治的根本。對于傳統(tǒng)行政主體理論的批判不能為了反對而反對，更不能脫離本土現(xiàn)實的需要，反思的立足點應(yīng)當(dāng)是增強對行政主體的理解，更好地回應(yīng)行政體制改革的挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出行政主體重構(gòu)的具體方案。

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作者簡介：張小靜，四川大學(xué)法學(xué)院2012級研究生，研究方向：憲法與行政法。