土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)外業(yè)測量流程及實(shí)施方案探討

王景平

【摘要】農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，對堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)保護(hù)、促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化具有重大意義。

【關(guān)鍵詞】土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)

一.前言

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是關(guān)系到黨的農(nóng)村基本政策貫徹落實(shí)的大事，是關(guān)系到農(nóng)民切身利益，農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的大事。妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題，完善土地承包資料檔案、承包合同和登記簿，將承包地塊、面積、空間位置和權(quán)屬證書全面落實(shí)到戶，是貫徹落實(shí)農(nóng)村土地承包法律政策，對現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系進(jìn)行的一次集中完善；是加強(qiáng)農(nóng)村土地制度建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營體制改革創(chuàng)新的重大行動(dòng)；是從根本上解決農(nóng)村土地承包突出問題、順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的重大舉措。

一、作業(yè)流程

二、工作準(zhǔn)備

1.成果資料的收集與分析

（1）收集已知控制點(diǎn)資料，了解項(xiàng)目區(qū)自然和人文等背景情況；

（2）收集各級政府關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作的有關(guān)政策文件、要求等，用于了解、掌握中央總體政策要求和地方的具體政策要求；

（3）收集二調(diào)數(shù)據(jù)庫有關(guān)正射影像、界線、耕地等成果資料，用于了解項(xiàng)目區(qū)耕地分布特點(diǎn)，掌握作業(yè)范圍；

（4）收集永久基本農(nóng)田劃定資料，用于確定承包地塊是否為基本農(nóng)田；

（5）收集農(nóng)用地分等定級數(shù)據(jù)，用于確定承包地塊的地力等級；

（6）收集二輪土地承包資料及最新的土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)。以村、組為單位，包括土地承包合同、臺賬、登記簿、調(diào)整變更情況、土地流轉(zhuǎn)情況以及其他方式承包情況等相關(guān)信息和資料，以便掌握農(nóng)戶承包地登記基本信息情況；

（7）收集戶籍信息資料，以便掌握戶主和共有權(quán)人姓名、性別、年齡及相互關(guān)系等基本情況；

（8）收集其他方面資料，如各類行政范圍界線圖、申請書、委托書等，用于確定項(xiàng)目區(qū)工作范圍及此次承包地確權(quán)所需的相關(guān)資料。

全面分析各種資料。包括控制點(diǎn)精度，各種圖件、表格的制作成圖方法，各種數(shù)據(jù)成果的精度標(biāo)準(zhǔn)等，對于本項(xiàng)目可利用的資料數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，分類保存；對于不可利用的資料按照保密規(guī)定進(jìn)行處理。

按照上級要求，依據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查規(guī)程》和資料分析結(jié)果形成試點(diǎn)工作方案。

2.人員培訓(xùn)

針對中央農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)相關(guān)技術(shù)要求，進(jìn)行人員培訓(xùn)。

（1）根據(jù)要求對參加試點(diǎn)工作的各級政府工作人員進(jìn)行培訓(xùn)。內(nèi)容包括：政策法規(guī)學(xué)習(xí)；熟練掌握發(fā)包方調(diào)查表、承包方調(diào)查表的填寫方法；了解承包地塊調(diào)查表、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查信息公示表、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公示結(jié)果歸戶表的填寫要求；了解調(diào)查工作流程等。

（2）根據(jù)要求對參加試點(diǎn)工作的技術(shù)服務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)。內(nèi)容包括：政策法規(guī)、技術(shù)依據(jù)學(xué)習(xí)；熟練掌握承包地塊調(diào)查表、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查信息公示表、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公示結(jié)果歸戶表填寫方法；熟悉調(diào)查工作流程；對調(diào)查工作使用的各種軟件、設(shè)備等進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)。

通過培訓(xùn)，使全體工作人員都能夠充分認(rèn)識本次試點(diǎn)工作的重要性，以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，協(xié)調(diào)解決試點(diǎn)工作中遇到的各類問題。協(xié)調(diào)各方人員，分工不分家，密切配合，高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量完成試點(diǎn)工作。

3.工作底圖與調(diào)查表的制作

（1）制作調(diào)查工作底圖

外業(yè)調(diào)查工作底圖采用1：2000數(shù)字正射影像（DOM）制作。在DOM上套合最新確定的行政界線等有關(guān)的二調(diào)數(shù)據(jù)，并將村組名稱等標(biāo)注到DOM上。以村民小組為單位，根據(jù)村民小組面積大小情況，按1：2000比例尺分幅打印出圖，形成外業(yè)調(diào)查工作底圖。

（2）制作權(quán)屬調(diào)查表

根據(jù)收集的承包合同、土地臺帳、登記簿、農(nóng)戶信息等資料，按有關(guān)技術(shù)規(guī)范規(guī)程的要求制作如下表格。

a.發(fā)包方調(diào)查表；

b.承包方調(diào)查表；

c.承包地塊調(diào)查表；

d.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查信息公示表；

e.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公示結(jié)果歸戶表。

其中，a、b由工作組中非技術(shù)服務(wù)人員制作填寫；c、d、e由工作組中非技術(shù)服務(wù)人員協(xié)助，由技術(shù)服務(wù)人員制作填寫完成。

三、入戶調(diào)查

1.發(fā)包方調(diào)查

發(fā)包方調(diào)查以收集到的土地承包合同、土地承包經(jīng)營權(quán)證和其它合法權(quán)屬資料為基礎(chǔ)，內(nèi)容包括發(fā)包方的名稱和負(fù)責(zé)人姓名等信息。發(fā)包方按以下情形確定；

（1）農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，發(fā)包方為村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)；

（2）已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，發(fā)包方為村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組。

（3）國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，發(fā)包方為使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組。

承包合同生效后，集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生分立或者合并的，發(fā)包方名稱確定為分立或者合并后的集體經(jīng)濟(jì)組織名稱，同時(shí)注明分立或者合并前的集體經(jīng)濟(jì)組織名稱。發(fā)生變更的，發(fā)包方名稱確定為變更后的集體經(jīng)濟(jì)組織名稱，同時(shí)注明變更前的集體經(jīng)濟(jì)組織名稱。承包合同生效后，發(fā)包方負(fù)責(zé)人發(fā)生變更的，負(fù)責(zé)人姓名為變更后的發(fā)包方負(fù)責(zé)人姓名，同時(shí)注明變更前的負(fù)責(zé)人姓名。

發(fā)包方調(diào)查以發(fā)包方為單位填寫《發(fā)包方調(diào)查表》。

2.承包方調(diào)查

承包方的調(diào)查以收集到的土地承包合同、土地承包經(jīng)營權(quán)證書和其他合法權(quán)屬資料為基礎(chǔ)。

承包方調(diào)查應(yīng)以承包方為單位填寫《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查歸戶表》，表中發(fā)包方和承包地塊信息應(yīng)直接采用《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查表》記載的結(jié)果。

承包方信息有爭議且無法達(dá)成一致處理意見的，應(yīng)在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查歸戶表》中予以注明。

承包方調(diào)查分家庭承包和其它方式承包兩種類型進(jìn)行。

（1）家庭承包

承包方調(diào)查包括承包方代表（戶主或農(nóng)戶代表人）的姓名、住所和農(nóng)戶家庭成員的姓名、與戶主關(guān)系和身份證號碼等。承包方代表按以下情形確定；

a.土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書上記載的人；

b.未依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書的，為在承包合同上簽字的人；

c.前兩項(xiàng)規(guī)定的人死亡、喪失民事行為能力或者因其他原因無法確認(rèn)的，為農(nóng)戶成員推選的人。

承包方代表的住所以承包方代表的宅基地地址或長期穩(wěn)定住所地址為依據(jù)。

農(nóng)戶家庭成員信息以戶口簿登記信息為基本依據(jù)。承包合同生效后，農(nóng)戶家庭內(nèi)，家庭成員分家的，應(yīng)按有關(guān)法律法規(guī)和政策進(jìn)行處理。

（2）其它方式承包。

a.承包方調(diào)查包括承包方（單位或個(gè)人）的名稱或姓名、住所，承包方為單位時(shí)，調(diào)查單位名稱和單位住所。

b.承包方為個(gè)人時(shí)，調(diào)查個(gè)人姓名和個(gè)人住所。

承包方調(diào)查以農(nóng)戶為單位填寫《承包方調(diào)查表》，需嚴(yán)格按相應(yīng)的填表說明要求進(jìn)行。

3.發(fā)包方調(diào)查表和承包方調(diào)查表完成入戶調(diào)查工作后，由項(xiàng)目組成員錄入電腦，形成電子表格。

四、控制測量

1.地籍控制測量一般規(guī)定

（1）地籍控制網(wǎng)分為地籍首級控制網(wǎng)、地籍圖根控制網(wǎng)，各等級控制網(wǎng)的布設(shè)應(yīng)遵循“從整體到局部、分級布網(wǎng)”的原則。

（2）地籍平面控制網(wǎng)的基本精度應(yīng)符合以下規(guī)定：

a.四等網(wǎng)或E級網(wǎng)中最弱邊相對中誤差不得超過1/45000；

b.四等網(wǎng)或E級以下網(wǎng)最弱點(diǎn)相對于起算點(diǎn)的點(diǎn)位中誤差不得超過±5cm。

（3）控制點(diǎn)的選點(diǎn)、埋石、標(biāo)石類型、點(diǎn)名和點(diǎn)號按照CJJ/T8-2011《城市測量規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

2.地籍首級控制測量方法

地籍首級平面控制網(wǎng)點(diǎn)的等級分為三、四等或D、E級和一、二級。主要采用靜態(tài)GPS全球定位系統(tǒng)定位方法建立，一、二級地籍平面控制網(wǎng)也可以采用導(dǎo)線測量方法施測。根據(jù)已知控制點(diǎn)分布情況，以GPS網(wǎng)或GPS附合導(dǎo)線的形式，按照D、E級GPS點(diǎn)的要求布設(shè)首級控制點(diǎn)。

3.地籍圖根控制測量的方法

可采用動(dòng)態(tài)全球定位系統(tǒng)定位方法、靜態(tài)和快速靜態(tài)全球定位系統(tǒng)定位方法或?qū)Ь€測量方法建立地籍圖根控制網(wǎng)點(diǎn)。圖根點(diǎn)以首級控制點(diǎn)為基礎(chǔ)，根據(jù)作業(yè)范圍和圖幅分布情況布設(shè)，每幅1：500圖均勻布設(shè)一個(gè)圖根點(diǎn)，圖根點(diǎn)用木樁或鐵釘做標(biāo)志，采用GPS快速導(dǎo)線或GPS-RTK方法完成。

（1）當(dāng)采用靜態(tài)和快速靜態(tài)全球定位系統(tǒng)定位方法時(shí)，觀測、計(jì)算及其技術(shù)指標(biāo)的選擇按照CJJ/T8-2011《城市測量規(guī)范》規(guī)定的二級GPS點(diǎn)測量的要求執(zhí)行。

（2）可采用RTK方法布設(shè)圖根點(diǎn)。保證每一個(gè)圖根點(diǎn)至少與一個(gè)相鄰圖根點(diǎn)通視。為保證圖根點(diǎn)測量精度，要求每個(gè)圖根點(diǎn)應(yīng)有兩次獨(dú)立觀測結(jié)果，兩次測量結(jié)果的平面坐標(biāo)較差不得大于±3cm，高程測量的較差不得大于±5cm，在限差內(nèi)取平均值作為圖根點(diǎn)的平面坐標(biāo)和高程。

4.界址點(diǎn)根據(jù)需要設(shè)立標(biāo)志，界址點(diǎn)和界線采用GPS-RTK結(jié)合全站儀進(jìn)行測量。

五、承包地塊調(diào)查

承包地塊的調(diào)查內(nèi)容包括地塊名稱、合同面積、土地利用類型、土地用途、地力等級、是否基本農(nóng)田、承包方（代表）以及地塊坐落等信息。承包地塊調(diào)查過程中應(yīng)現(xiàn)場填寫《承包地塊調(diào)查表》。

承包地塊由指界人現(xiàn)場指界，測繪單位作業(yè)人員逐地塊調(diào)查承包地的承包經(jīng)營權(quán)狀況和界址，繪制圖斑并在圖斑內(nèi)填寫圖斑編號等信息形成草圖，并現(xiàn)場填寫調(diào)查表；每完成一個(gè)地塊后，將調(diào)查底圖、調(diào)查表等外業(yè)調(diào)查成果，交指界人簽字（摁手印），每完成一個(gè)村民小組后加蓋村委會(huì)公章；此成果作為外業(yè)調(diào)查的基礎(chǔ)資料。

1.承包地塊調(diào)查的指界人按以下原則確定：

（1）指界人應(yīng)為具有完全民事行為能力的人；

（2）家庭承包的指界人為承包方代表或委托代理人；

（3）其他方式承包的指界人為單位法人代表、承包方本人或其委托代理人。

a.單位法人代表進(jìn)行指界時(shí)，須出示法人代表身份證明書和法人代表個(gè)人身份證明書；

b.委托代理人進(jìn)行指界時(shí)，應(yīng)出示委托人和受托人的身份證明書以及調(diào)查確認(rèn)委托書。

2.指界前應(yīng)通知調(diào)查地塊及其毗鄰地塊的指界人如期到現(xiàn)場指界。

3.測量員會(huì)同相關(guān)指界人共同指界，同時(shí)對指定的界址點(diǎn)和界線進(jìn)行測量，對界址點(diǎn)進(jìn)行編號，并將相關(guān)情況填在《承包地塊調(diào)查表》上，由指界人簽章或捺手印確認(rèn)。

4.測量員要充分利用工作底圖，標(biāo)注地塊的空間分布情況，重點(diǎn)反映對地塊方位坐落（四至）、距離和對空間方位描述起關(guān)鍵作用地物點(diǎn)、特征點(diǎn)等信息。

5.對于權(quán)屬調(diào)查前地塊邊界已經(jīng)滅失、由多個(gè)承包方共同承包經(jīng)營的，應(yīng)根據(jù)承包合同由各承包方相互協(xié)商處理，盡可能恢復(fù)原地塊邊界，得到各方認(rèn)可后分承包方進(jìn)行調(diào)查?；謴?fù)邊界確有困難的，由測量員會(huì)同相關(guān)指界人根據(jù)原承包合同的記載，按比例劃分工作邊界，并在《承包地塊調(diào)查表》中予以注明。

6.對于存在承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬爭議的地塊，不進(jìn)行四至確認(rèn)，應(yīng)在《承包地塊調(diào)查表》中對權(quán)屬爭議情況予以注明。土地利用現(xiàn)狀、土地用途與土地承包合同、土地承包經(jīng)營權(quán)證等描述不符的，應(yīng)在《承包地塊調(diào)查表》中予以注明。

7.調(diào)查指界完成后，測量員須按相關(guān)編碼規(guī)則的要求對承包地塊進(jìn)行編碼，并在工作底圖上進(jìn)行標(biāo)注形成調(diào)查草圖。調(diào)查草圖的繪制內(nèi)容包括：

（1）地塊編碼、承包方（代表）姓名等地塊信息；

（2）具有明顯方位意義、對地塊四至描述起關(guān)鍵作用的地物名稱，如河流、道路、獨(dú)立地物等；

（3）標(biāo)明地塊分布草圖繪制情況的信息，包括所繪制的發(fā)包方名稱、制圖員和制圖日期等。

8.調(diào)查成果確認(rèn)

將調(diào)查底圖、承包地塊調(diào)查表整理后形成外業(yè)調(diào)查成果，并交給指界人確認(rèn)。指界人需要確認(rèn)的內(nèi)容包括：農(nóng)戶地塊數(shù)量是否正確，是否有地塊遺漏，地塊名稱是否準(zhǔn)確，臺賬上的地塊是否都已調(diào)查等信息。指界人確認(rèn)無誤后在調(diào)查底圖和承包地塊調(diào)查表上簽字并摁手印確認(rèn)。

9.土地權(quán)屬爭議的處理

有爭議的界線，應(yīng)依法予以調(diào)處，簽訂《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》。難以調(diào)處的，劃定工作界線，簽訂《土地權(quán)屬界線爭議原由書》，待爭議解決后再行登記入庫。

10.調(diào)查成果移交

將檢查合格的調(diào)查成果移交至內(nèi)業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)處理工作。