美國農民收入保障政策發(fā)展動態(tài)

鄭姍　宗義湘

摘要 2014年美國頒布了農業(yè)新法案。為了研究并借鑒美國對農民收入保障政策，通過對比美國2014和2008年農業(yè)法案，發(fā)現(xiàn)2014年農業(yè)法案在對農業(yè)收入補貼的改革、農業(yè)風險保障、資源環(huán)境保護項目方面有了新的發(fā)展。美國農業(yè)政策的調整對我國農民收入政策發(fā)展的啟示是：改善農業(yè)補貼政策效能，健全農業(yè)保險制度，完善農產品價格形成機制，加強農業(yè)生態(tài)治理。

關鍵詞 美國；農民收入；政策調整；農業(yè)法案

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）20-333-03

Abstract The United States in 2014 issued a new farm bill. In order to study and draw lessons from the United States to the farmers' income protection policy， by comparing farm bill of 2014 and 2008， it was found that farm bill in 2014 has new development in the reform of the income support for agriculture and agricultural risk guarantee， resources and environment protection project. The adjustment of the United States agriculture policy has the enlightenment to farmers income policy development in China： to improve the efficiency of the agricultural subsidy policy and improve the agricultural insurance system， perfect the price forming mechanism， strengthen the agricultural ecological management.

Key words The United States； The farmers' income； Adjustment of the policy； Farm bill

美國是世界上最大的農產品出口國，農業(yè)技術發(fā)展水平處世界前列。美國農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展不僅是依托遼闊的幅員和稟賦的資源，更重要的是政府對農業(yè)政策的支持和不斷完善。美國的農業(yè)發(fā)展形式以家庭農場為主，為了保證農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，設法增加農民收入和穩(wěn)定農民利益是發(fā)展的必要因素。

2014年2月美國通過《2014年農業(yè)法案》（又稱《2014年美國農場法案》、原《2013年聯(lián)邦農業(yè)改革與風險管理法案》），相對于2008年農業(yè)法案（稱《食物、資源保護及能源法案》），逐漸放棄了以高補貼為主要手段的農業(yè)保護和支持的方法以及聯(lián)邦政府對農業(yè)市場的直接干預，對農業(yè)的宏觀調控手段向市場化靠攏，特別是在農業(yè)收入補貼改革、農業(yè)保險、農業(yè)資源環(huán)境保護等方面對農民收入的保障進行了很大的調整和完善。

美國2014年農業(yè)法案規(guī)定，2014～2018財年，聯(lián)邦政府平均每年在農業(yè)方面的財政支出約為1 000億美元，補充并優(yōu)化了農業(yè)補貼項目，同時擴寬了聯(lián)邦政府對農業(yè)保險保障項目的力度和范圍，這一政策的改革對我國農民收入政策的完善和調整有一定的借鑒意義。

1 2014年相對于2008年農業(yè)法案收入保障政策改革

1.1 改革收入補貼政策，多方面補償農民收入損失

美國政府一直都十分注重農民收入保障的問題，2014年農業(yè)新法案著重改革農民收入補貼問題，將以前較為單一的補貼政策更新完善為更加綜合的補貼方式。

2008年農業(yè)法的直接補貼延續(xù)了2002年農業(yè)法的做法，并且繼續(xù)加強對農業(yè)的保護力度，進一步加大對棉花、大豆、玉米、小麥、大麥等作物的補貼，在此基礎之上，擴大了對新從業(yè)農民的直接支付。為了更好地調整市場扭曲，建立平均作物收入選擇計劃以及“基于收益的反周期支付”。而2014年農業(yè)新法案刪除了直接支付（DP）、反循環(huán)支付（CCP）、平均收入選擇計劃（ACRE），保留補充了收入?yún)f(xié)助計劃（SURE），建立了農業(yè)風險覆蓋計劃（ARC）、價格損失覆蓋計劃（PLC）[1]。這種政策的改革一定程度上規(guī)避了黃箱政策的約束，使其更加適應WTO協(xié)議的要求。

1.1.1 價格損失覆蓋計劃（PLC）。價格損失覆蓋計劃的實施是通過農業(yè)法案設定一個指導價格，若指導價格高于市場價格時，政府就會對生產者進行一定的補貼。支付的標準參照指導價格與市場實際價格的差額，具體公式為：支付標準=（指導價格-市場價格）×支付單產×85%×基礎面積。2014年農業(yè)新法案設定的參考價格比2008年農業(yè)法案的目標價格有所提高，見表1。

1.1.2 農業(yè)風險覆蓋計劃（ARC）。

實際上，農業(yè)風險覆蓋計劃ARC與平均收入選擇計劃（ACRE）相似，但ARC不同于ACRE利用州來平均單產，而是用個人或者縣單產來獲得補貼。

個人農業(yè)風險保障補貼是當個人進入商品計劃后，實際收入低于標準收入時，對個人的整人農場的所有品種進行補貼，所以當農產單個品種受到嚴重損失時而整體收入高于標準收入時，就得不到對該品種的補貼。

縣農業(yè)風險保障補貼的保證標桿是86%的縣農業(yè)風險保障收入，一旦縣農業(yè)實際收入低于這個標準，就會得到政府的補貼。不同于個人農業(yè)風險保障補貼的是，縣農業(yè)風險保障補貼的對象是農場單一品種，因此不同生產者可以根據(jù)實際情況選擇不同的覆蓋補貼計劃。

價格損失覆蓋計劃（PLC）和農業(yè)風險覆蓋計劃（ARC）均是對農業(yè)生產者面對風險后的一種補貼政策，但是具體標準存在一定差別，見表2。

2014年作物年度ARC保證價格與PLC參考價格比較見圖1。由圖1可知，在美國，大豆、玉米、高粱的ARC價格補貼覆蓋水平更高，而大麥、大米、花生的PLC價格選擇更有利。

1.1.3 乳制品利潤保護項目。

2014年農業(yè)新法案取消了2008年農業(yè)法案的乳品價格支持項目，取而代之的是乳制品利潤保護項目（Margin Protection Program，簡稱MPP）[2]。實施乳制品利潤保護項目的前提是飼料的成本價格和牛奶的價格之間存在差異。

由于在不同的市場環(huán)境下，牛奶的價格和飼料價格之間的差異是不一致的，所以當實際的乳制品利潤降低到88.19～176.37美元/t（生產者可以根據(jù)實際情況選擇88.19～176.37美元/t的覆蓋水平，以獲得最大的保護）。如果這種情況持續(xù)2個月之久，乳制品利潤保護項目（MPP）就會啟動，為乳制品的生產者提供相應的補貼。

1.2 強化農業(yè)風險保障，構建農民收入安全網

為降低生產風險，更全面地保障生產者的利益，2014年農業(yè)新法案相對于2008年農業(yè)法案對農業(yè)的風險保障進一步擴展，擴大了農作物保險的補貼額度和覆蓋范圍，與收入補貼改革一起形成了農民收入的“安全網”。

1.2.1 補充保險方案。美國補充保險方案（Supplemental Coverage Option，簡稱SCO）項目是為生產者提供了一份縣級保險來彌補其收入損失的選擇，當實際收入小于預期收入時，政府則為生產者提供65%的保費補貼，但是覆蓋水平不能超過86%與單一政策覆蓋水平間的差額。補充保障選擇計劃與農業(yè)風險保障政策措施中的其他保護計劃只能選其中一個，而不能同時共享。

1.2.2 淺層次收入保護計劃。

淺層次收入保護計劃（Stacked Income Protection Plan，簡稱STAX）是美國農業(yè)新法案中特意為棉花生產者提供的一種新的農業(yè)保險產品，當棉花生產者獲得損失時，政府則提供80%的保險保費補貼。而80%的保費補貼的最大補償由不同的計算方式，第一種：Min（20%，90%-個人其他保險覆蓋率）×預期縣收入×保險乘數(shù)（最大120%）；第二種：（90%-實際縣收入/預期縣收入）×預期縣收入×保險乘數(shù)（最大120%），當政府進行保費補償時選擇其中的較小值。

1.2.3 災害援助項目。美國2008年農業(yè)法案的災害援助項目在2011財政年度到期之后，農業(yè)生產者因天氣災害造成的損失無法得到財政補償。2014年農業(yè)新法案補充農業(yè)災害援助計劃，并建立永久性的自助計劃，其中包括由于旱災和火災等對禽畜飼料損失的補償計劃、因惡劣天氣影響造成家畜損失的補償計劃。

美國2014年農業(yè)新法案在強化保障農業(yè)風險方面更加支持和鼓勵農業(yè)部門掌握的各個數(shù)據(jù)的共享，來促進以縣為基礎的農業(yè)保險產品的覆蓋性和實施性。2008年提出的法案，允許的“黃箱”大幅度減少，并且對相關特定農產品的“黃箱”進行制約。而2014年農業(yè)新法案刪除直接支付以及建立價格損失覆蓋計劃（PLC）、農業(yè)風險覆蓋計劃（ARC），高地棉花的淺層次收入保護計劃（STAX）的結果就是增加了美國的“黃箱”支出，減少了“綠箱”支出。

1.3 通過資金補償，加強資源環(huán)境保護

資源環(huán)境保護是世界日益關注的問題，資源環(huán)境的好壞直接影響農業(yè)的發(fā)展。美國近年來逐步將資源環(huán)境問題作為制定農業(yè)政策更為重要的內容。

美國2008年農業(yè)法案在2002年法案的基礎上繼續(xù)為農場主和農民提高更多的資源保護機會，2014年農業(yè)新法案更加注重因地制宜，針對當?shù)氐膶嶋H情況較靈活地制定資源保護項目，促進項目的可操作性和可計量性。為了保護高侵蝕地和濕地、草原、森林等資源，美國農業(yè)部采取與農作物保險相結合的方式，為農民提供成本補貼，新法案還建立了農業(yè)資源保護地役權項目：一是同2008年農業(yè)法案相類似的濕地保護地役權，目的是進一步保護濕地及促進濕地的恢復；二是農地地役權，農業(yè)部可以對地役權進行長期和永久購買，來制約謀求私利的生產者將農用地轉為非農使用。

對于具有合作的農業(yè)生產，美國政府支持鼓勵生產者之間簽訂資源環(huán)境保護項目，并為創(chuàng)新的保護方式進行資金補助，這為農業(yè)生產者加強資源環(huán)境保護意識和付出行動創(chuàng)造了更大可能。

2 美國農業(yè)法案變化對我國農民收入政策調整的啟示

2.1 改善農業(yè)補貼政策效能，穩(wěn)定農民收入

2015年我國中央一號文件對農民增收問題進行特別強調，提出要通過完善和調整對農業(yè)補貼相關政策，來提高農業(yè)補貼的實效性，進一步落實到增加農民收入。繼續(xù)維持農業(yè)補貼政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性，遵循WTO《農業(yè)協(xié)議》的規(guī)則，逐漸拓展“綠箱”政策的適用范圍，優(yōu)化改進“黃箱”政策對農業(yè)的支持，真正實現(xiàn)農民的增收。為充分保障農民的增收，我國要繼續(xù)推行對農民種糧的直接補貼、對購置農機補貼、良種補貼等優(yōu)惠支持政策。支持鼓勵農業(yè)示范區(qū)的發(fā)展，加大對其的補貼力度，逐步擴大對節(jié)水灌溉農業(yè)的補貼范圍。由以往對單一農業(yè)的補貼向多品種、創(chuàng)新經營主體等方面拓展，實行對種糧大縣、蔬菜大縣、生豬養(yǎng)殖大縣等的財政支持政策。美國2014年農業(yè)新法案廢除了直接支付和反循環(huán)支付，取而代之的是通過目標價格和實際價格之間的差異來進行風險補貼，加大了對農民利益的保障[3]。我國是農業(yè)大國，但農民收入水平比較低，農產品的國際競爭力也比較低，因此我國政府必須進一步發(fā)展和完善農業(yè)的補貼政策，加大對農業(yè)發(fā)展的支持力度，堅持以市場為導向，建立靈活的農業(yè)補貼政策，具體問題具體分析，因地制宜地細化農業(yè)補貼內容和補貼水平，充分利用財政支農資金，為農民謀利益。

2.2 健全農業(yè)保險制度，填補農民收入損失

自1933年美國羅斯福總統(tǒng)制定第一個農場法為開端，美國農業(yè)法案經過了80余年的不斷發(fā)展和完善，其中農業(yè)保險制度的模式已然值得世界許多國家學習和借鑒。美國2014年農業(yè)新法案在農業(yè)風險保障和管理方面進行了完善，加大了對生產者的農業(yè)風險保障，提高了農業(yè)生產者的積極性。因此，我國在制定農業(yè)政策時要進一步完善農業(yè)保險制度，從農業(yè)生產的成本、價格、風險等方面制定相應的配套風險補償政策，細化具體補償標準，兼顧市場價格和農戶利益，最大程度滿足農戶的風險管理需求。加大政府財政支出向糧食作物保險的方向傾斜，優(yōu)化中央財政保費補貼政策，使得對農民的保險補貼直接物化成本；加快創(chuàng)新適用于我國的農業(yè)保險制度，更大范圍地覆蓋我國農業(yè)生產各個流程。

2.3 完善農產品價格形成機制，保障農民收入

保證農民的增收，應該使農產品的價格保持在合理的水平之上。政府應該針對不同時期的市場價格對糧食等作物實行價格支持和調整政策，保障農民的根本利益。2014年我國取消了對大豆和棉花的臨時收儲政策，對新疆棉花及黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古的大豆進行價格目標改革試點，通過對其的生產指導和市場監(jiān)測，對農產品的成本、收益、補貼、收入等指標進行跟蹤，適時調整價格的支持政策，保障了農民的利益。政府應總結借鑒該試點工作的經驗，進一步優(yōu)化對農產品生產的補貼，保證補貼資金真正落實到農民手中。在2014年我國糧食實現(xiàn)“十一連增”的基礎上，應更加注重加大對糧食儲備調節(jié)，一定程度上保證市場上的糧食價格在合理區(qū)間變化，保障糧食安全。

2.4 加強農業(yè)生態(tài)治理，維護農民收入可持續(xù)性

美國2014年農業(yè)新法案通過建立農業(yè)資源保護地役權項目，使得農業(yè)用地、草地、森林、濕地等得以保護，從而改善農業(yè)生態(tài)環(huán)境。我國為了促進糧食增產增收，農業(yè)生產方式長期實行粗放化經營，不加節(jié)制的使用農藥、肥料、農膜等化學制品，不僅對土地資源、水資源、環(huán)境等造成嚴重的污染，而且加大了糧食質量安全的風險，生態(tài)環(huán)境惡化，自然災害嚴重，嚴重阻礙了我國農業(yè)的發(fā)展，加強農業(yè)的生態(tài)環(huán)境治理迫在眉睫。2015年中央一號文件強調加強生態(tài)治理，我國應大力鼓勵支持科技創(chuàng)新，研發(fā)新藥物，減少對農產品的化學污染，大力推行生物有機肥和秸稈還田；加快節(jié)水技術的推廣，逐步實現(xiàn)規(guī)?；?jié)水灌溉；開展新一輪的退耕還林政策，防治水土流失造成的生態(tài)破壞；健全關于農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)，實現(xiàn)有法可依，有法必依，追責到底，提高人們保護生態(tài)環(huán)境的意識并落實到行動上。

我國在穩(wěn)定糧食產量和確保糧食安全的基礎上，借鑒美國農業(yè)新法案的資源環(huán)境保護項目，將對農業(yè)資源和環(huán)境的保護與農業(yè)補貼政策相結合，進一步轉變農業(yè)的生產經營方式，提高農業(yè)生產效率，提高農民收入，維護我國農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

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[3] 呂曉英，李先德.美國農業(yè)政策支持水平及改革走向[J].農業(yè)經濟問題，2014（2）：102-109.