農(nóng)用地“旱改水”整治工程技術(shù)綜述

萬(wàn)平　王軍

摘要 實(shí)行耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)并重，保護(hù)耕地資源、提升耕地質(zhì)量已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，在人地矛盾日益激化和農(nóng)用地整治潛力日益匱乏的雙重壓力下，探尋既能保護(hù)耕地資源又能突破現(xiàn)有整治瓶頸的模式是農(nóng)村土地整治工作的當(dāng)務(wù)之急。該研究從農(nóng)用地“旱改水”工程的現(xiàn)實(shí)意義入手，對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行了總結(jié)，為重慶市農(nóng)用地“旱改水”整治工程提供參考。

關(guān)鍵詞 農(nóng)用地；整治；工程技術(shù)；綜述

中圖分類(lèi)號(hào) S28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2015）20-186-02

Abstract Implementation of protection of both quantity and quality of farmland， improve the quality of cultivated land has risen to national strategies， under the dual pressures of increasingly intensified contradiction between man and land and agricultural land regulation potential increasing scarcity， how can we both protect land resources and beyond the current rural land remediation mode is a priority remediation work. Starting from practical significance of dryfarm land transfer to paddy field， the relevant experiences at home and abroad were summarized， which will provide reference for dryfarm land transfer to paddy field.

Key words Agricultural land； Land arrangement； Engineering and technology； Summary

十八大以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)嚴(yán)防死守18億畝耕地保護(hù)紅線、確保使用耕地面積基本穩(wěn)定、實(shí)行耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)并重提出了新的要求，保護(hù)耕地資源、提升耕地質(zhì)量已上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2013年12月3日，習(xí)總書(shū)記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中強(qiáng)調(diào)要毫不動(dòng)搖堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。要嚴(yán)格執(zhí)行以補(bǔ)定占、先補(bǔ)后占、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田的規(guī)定，堅(jiān)決糾正占優(yōu)補(bǔ)劣問(wèn)題。為了貫徹落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，國(guó)土資源部在2014年18號(hào)文件《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》中明確指出：要堅(jiān)持耕地保護(hù)優(yōu)先、數(shù)量質(zhì)量并重的原則。對(duì)于重慶市而言，每年耕地總面積基本保持平衡，但如果對(duì)建設(shè)占用耕地按照“占水田補(bǔ)水田”的原則進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，那么將需要另外補(bǔ)充1.00萬(wàn)～1.33萬(wàn)hm2左右的水田才能夠?qū)崿F(xiàn)耕地在質(zhì)量與數(shù)量上的占補(bǔ)平衡。并且在未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)，建設(shè)占用水田的面積還在不斷增大，使得水田面積本就有限的重慶在耕地保護(hù)工作上面臨更加艱巨的挑戰(zhàn)，也使其與“占水田補(bǔ)水田”基本原則的矛盾日益突出。這就要求將農(nóng)地整治成優(yōu)質(zhì)耕地（特別是水田）才能夠滿足占補(bǔ)平衡的需求。

1 “旱改水”的意義

1.1 創(chuàng)新農(nóng)地“旱改水”整治模式，符合貫徹國(guó)家政策傾斜的主要行動(dòng)

中共中央、國(guó)務(wù)院高度重視耕地保護(hù)工作，已將保護(hù)耕地資源、提升耕地質(zhì)量已上升為國(guó)家戰(zhàn)略。但是，由于目前農(nóng)地整治缺乏相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范中對(duì)農(nóng)地“旱改水”整治工程技術(shù)進(jìn)行要求，相應(yīng)的“旱改水”整治工程技術(shù)較為欠缺，導(dǎo)致現(xiàn)有的農(nóng)地整治在進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)時(shí)忽視了補(bǔ)充耕地質(zhì)量的重要性，出現(xiàn)大面積補(bǔ)充的平整耕地土層薄、肥力低、礫石含量大、地力差等問(wèn)題，嚴(yán)重制約保護(hù)耕地建設(shè)的發(fā)展。因此，推進(jìn)農(nóng)地整治工程必須改變固有模式和做法，引入“旱改水”理念，研究農(nóng)地“旱改水”整治工程技術(shù)，克服以往常規(guī)農(nóng)地整治帶來(lái)的補(bǔ)充耕地質(zhì)量嚴(yán)重偏低的不足，從而助推農(nóng)地“旱改水”整治從片面追求耕地?cái)?shù)量增加向以耕地質(zhì)量提升及生態(tài)保護(hù)為目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，堅(jiān)決抵制占優(yōu)補(bǔ)劣問(wèn)題發(fā)生，以期實(shí)現(xiàn)保障18億畝耕地保護(hù)紅線的戰(zhàn)略目標(biāo)。

1.2 提升重慶市農(nóng)地整治技術(shù)水平，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要

目前，重慶市開(kāi)展農(nóng)地整治已逾10年，農(nóng)村土地整治技術(shù)已趨于成熟。農(nóng)地整治對(duì)優(yōu)化重慶市土地空間結(jié)構(gòu)、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、加強(qiáng)耕地資源保護(hù)、促進(jìn)重慶市城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速實(shí)現(xiàn)等方面發(fā)揮了重要作用，為重慶市帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。然而，由于現(xiàn)有技術(shù)體系不完善，缺乏相應(yīng)的農(nóng)地“旱改水”整治標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，直接影響著重慶市土地整治技術(shù)水平。項(xiàng)目管理人員、設(shè)計(jì)人員和實(shí)施人員忽視了土地整治補(bǔ)充新增耕地質(zhì)量問(wèn)題，從而在一定程度上限制了重慶市土地的可持續(xù)發(fā)展。2003年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)頒布了《中國(guó)21世紀(jì)初可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，明確了我國(guó)要在資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)等6大領(lǐng)域推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。鑒于此，為實(shí)現(xiàn)重慶市土地資源的可持續(xù)發(fā)展，亟需針對(duì)重慶市農(nóng)地開(kāi)展“旱改水”整治工程技術(shù)研究，完善農(nóng)地整治技術(shù)體系，提升重慶市農(nóng)地整治綜合技術(shù)水平，攻克農(nóng)地整治衍生的“占優(yōu)補(bǔ)劣”問(wèn)題。

1.3 創(chuàng)新農(nóng)地整治模式，轉(zhuǎn)變保護(hù)耕地與發(fā)展理念的需要

目前，常規(guī)的農(nóng)地整治主要是對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)，通過(guò)土地平整工程、灌溉與排水工程、道路工程、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境工程等的實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)、人居環(huán)境改善等目標(biāo)。在這些常規(guī)的整治工程中，存在“重量不重質(zhì)”的現(xiàn)象，土地整治后的新增耕地質(zhì)量低下，利用效率不高，從而導(dǎo)致產(chǎn)量及發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)效益受到嚴(yán)重的影響。因此，造成很多土地進(jìn)行整治以后存在大面積的撂荒現(xiàn)象。當(dāng)前的農(nóng)地整治模式過(guò)多地注重補(bǔ)充耕地的數(shù)量，因此目前的農(nóng)地整治多集中于耕地地塊的歸并及荒草地開(kāi)發(fā)等，使項(xiàng)目區(qū)內(nèi)耕地?cái)?shù)量得到了提升，但也出現(xiàn)了一系列的“占優(yōu)補(bǔ)劣”、大面積撂荒、基本農(nóng)田數(shù)量變相減少等問(wèn)題。

2 國(guó)內(nèi)外土地整治技術(shù)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然需要一定的建設(shè)用地作為保障，而經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展本身就是不遵循常規(guī)發(fā)展軌跡的發(fā)展思路，其對(duì)建設(shè)用地的需求將會(huì)更大，且更具有很大的不確定性。重慶現(xiàn)有以土地整理為契機(jī)的農(nóng)村土地綜合整治，即便新增加的耕地、歸并的農(nóng)村宅基地等可用于建設(shè)用地置換[1]，但這并不能滿足現(xiàn)有跨越式經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展也必然對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)提出更高的要求，需要一定的生態(tài)用地作保障?？梢哉f(shuō)，它們之間既互相爭(zhēng)地，又互為依托，最終要求進(jìn)行區(qū)域人口、資源和環(huán)境的優(yōu)化配置，創(chuàng)新農(nóng)村土地綜合整治模式，突破整治由數(shù)量向質(zhì)量和生態(tài)方向轉(zhuǎn)變的“瓶頸”限制。

綜合整治的健康運(yùn)行脫離不了自然、經(jīng)濟(jì)和體制系統(tǒng)的耦合框架。歐共體的農(nóng)村土地綜合整治模式，借助國(guó)土均衡開(kāi)發(fā)，達(dá)到了發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、改善地區(qū)結(jié)構(gòu)、縮小經(jīng)濟(jì)差距和轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)梯度的目的[2]。有學(xué)者分析發(fā)現(xiàn)，歐共體的這一綜合整治模式始終以區(qū)域的總體格局為背景，注重人口、資源和環(huán)境的“空間互補(bǔ)”和耦合，區(qū)域間互為“減壓增效”效應(yīng)發(fā)揮明顯[3]。譬如，整治中，法國(guó)的鄉(xiāng)村發(fā)展就強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和景觀保護(hù)與再造[4]；德國(guó)20世紀(jì)90年代以來(lái)的農(nóng)民進(jìn)城，掀起了城鄉(xiāng)互動(dòng)的整治熱潮；西班牙的可持續(xù)調(diào)整，注重整治與生態(tài)保護(hù)和生物多樣性的結(jié)合。另外，日本的農(nóng)林水整治，更體現(xiàn)了流域綜合規(guī)劃治理的特征[5]。

農(nóng)村土地綜合整治的開(kāi)展并取得預(yù)期效果離不開(kāi)好的模式框架。德國(guó)的農(nóng)村土地綜合整治模式，已跳出短期的、單純的田塊歸并和調(diào)整的思路，將改善農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)條件、改善生態(tài)環(huán)境和保護(hù)景觀、促進(jìn)鄉(xiāng)村革新等區(qū)域均衡發(fā)展方面視為一綜合的整體，而且，這一過(guò)程中還注重公眾參與的分量[6]。西班牙的國(guó)土整治模式也由最初的改變田塊分散、細(xì)碎等問(wèn)題的田塊調(diào)整和農(nóng)田整治，向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和景觀與生物多樣性保護(hù)等方面演化。

日本國(guó)土面積較少，資源短缺，其農(nóng)村土地綜合整治模式更是遵循嚴(yán)格的框架[7]，不僅創(chuàng)新出像德國(guó)那樣的運(yùn)行模式，而且還針對(duì)不同的整治對(duì)象，創(chuàng)新不同的整治模式，如水資源、森林資源、防災(zāi)減災(zāi)等，以通過(guò)整治，使每塊土地達(dá)到地盡其用的狀態(tài)。法國(guó)農(nóng)村土地綜合整治模式的創(chuàng)新行動(dòng)，也是循著相同思路，涉及均衡區(qū)域整治、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和景觀保護(hù)等，而且土地整治以現(xiàn)存的問(wèn)題和人的需求為出發(fā)點(diǎn)[8]，基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、景觀生態(tài)保護(hù)等方面進(jìn)行[9]。

國(guó)外農(nóng)村土地綜合整治模式的成熟發(fā)展，并不能代替或決定我國(guó)就不必開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治模式的創(chuàng)新。眾所周知，各國(guó)的土地整治模式的創(chuàng)新動(dòng)力，均受自身技術(shù)水平、自然環(huán)境格局、生態(tài)-經(jīng)濟(jì)狀況等的需求所驅(qū)動(dòng)。國(guó)外的模式可以參考或借鑒，但不能完全照搬，否則，不但不能起到預(yù)期的效果，而且還可能抑制我國(guó)創(chuàng)新農(nóng)村土地綜合整治模式的積極性，不利于土地整治由傳統(tǒng)向現(xiàn)代模式的突破。為此，必須探尋適合我國(guó)農(nóng)村土地綜合整治新模式，以形成符合我國(guó)居民現(xiàn)有認(rèn)識(shí)、資源環(huán)境和生態(tài)-經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)等的土地整治新模式，避免直接引進(jìn)國(guó)外模式做法的很大不適性狀況的發(fā)生。

我國(guó)開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治模式研究由來(lái)已久，沿新中國(guó)成立初期～20世紀(jì)80年代前期的國(guó)土規(guī)劃、改田改土，到20世紀(jì)80年代中后期～2000年的田水路林村的綜合整治，再到2000年后的土地整理、生態(tài)退耕、新村建設(shè)等的軌跡演變[10]。但其中就已研發(fā)出很多配套的整治規(guī)劃、生態(tài)設(shè)計(jì)、整理后效應(yīng)鑒別等模式，如浙江義烏的生態(tài)型土地整治模式獲國(guó)土資源部、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署領(lǐng)導(dǎo)的肯定；楊慶媛等創(chuàng)新的西南丘陵山地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整治模式[11]；羅為群等研發(fā)的景觀生態(tài)型土地整治模式[12]；國(guó)家“十一五”科技支撐計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“土地整理關(guān)鍵技術(shù)集成與應(yīng)用”將全國(guó)劃分為東部基本農(nóng)田優(yōu)質(zhì)精細(xì)型整治區(qū)、中部糧食主產(chǎn)增量經(jīng)濟(jì)型整治區(qū)和西部生態(tài)脆弱保質(zhì)生態(tài)型整治區(qū)，等等，都屬我國(guó)目前有關(guān)農(nóng)村土地綜合整治模式研究進(jìn)展中的典型。

不難發(fā)現(xiàn)，上述我國(guó)有關(guān)農(nóng)村土地綜合整治模式的創(chuàng)新，多為特定區(qū)域的個(gè)案[13]，尚未形成統(tǒng)一的模式體系，以適應(yīng)地域分異規(guī)律的自然地理格局和生態(tài)-經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展態(tài)勢(shì)對(duì)模式的需求。就重慶本身來(lái)看，現(xiàn)有“一圈”如何確保重慶發(fā)展的經(jīng)濟(jì)安全，而“渝東南”和“渝東北”又如何維持重慶在長(zhǎng)江上游甚至全國(guó)的生態(tài)安全地位，都需要在農(nóng)村土地綜合整治模式的創(chuàng)新中全盤(pán)考慮。

歐共體和日本的農(nóng)村土地綜合整治表明，整治模式的創(chuàng)新不單純受制于經(jīng)濟(jì)、生態(tài)或社會(huì)某一方面的因素作用，而是它們共同耦合作用的結(jié)果。當(dāng)然，一個(gè)區(qū)域肯定要以發(fā)揮某一方面的特色為主，但也受到“木桶短板”效應(yīng)的作用。據(jù)此，我國(guó)上述以體現(xiàn)區(qū)域某一方面優(yōu)勢(shì)的整治模式，沒(méi)能將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、景觀生態(tài)再造等通盤(pán)考慮到農(nóng)村土地綜合整治中去，所得出的認(rèn)識(shí)也僅是粗線條的，不能適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和科學(xué)發(fā)展的整治綜合的需要。

中共十八大、十八屆三中全會(huì)及中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、農(nóng)村工作會(huì)議對(duì)嚴(yán)防死守18億畝耕地保護(hù)紅線、確保使用耕地面積基本穩(wěn)定實(shí)行耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)并重提出了新的要求。目前，重慶市乃至全國(guó)均沒(méi)有一個(gè)完善的農(nóng)地“旱改水”整治技術(shù)規(guī)范或要求。而“十二五”期間，國(guó)家對(duì)重慶市提出建設(shè)34.67萬(wàn)hm2高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，農(nóng)地整治任務(wù)量巨大。王銳等對(duì)農(nóng)地整治潛力的評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，重慶市仍有135萬(wàn)hm2的土地可納入土地整治范圍，整治潛力較大[14]。因此，在新的形勢(shì)和任務(wù)目標(biāo)要求下，針對(duì)重慶市特殊的地貌類(lèi)型和發(fā)展戰(zhàn)略，針對(duì)重慶市農(nóng)地整治量大、面廣及占優(yōu)補(bǔ)劣并存的特點(diǎn)，亟需創(chuàng)新農(nóng)地“旱改水”整治技術(shù)，這對(duì)于保質(zhì)保量完成國(guó)家下達(dá)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)土地、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧統(tǒng)一，是非常必要的。

3 結(jié)論與啟示

“十二五”期間國(guó)家對(duì)重慶市提出建設(shè)34.67萬(wàn)hm2高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，農(nóng)地整治任務(wù)量巨大。因此，在新的形勢(shì)和任務(wù)目標(biāo)要求下，必須針對(duì)重慶市特殊的地貌類(lèi)型和發(fā)展戰(zhàn)略，引入“旱改水”理念，改革農(nóng)地整治傳統(tǒng)模式，創(chuàng)新農(nóng)地“旱改水”整治模式，充分體現(xiàn)“保護(hù)優(yōu)先、數(shù)量質(zhì)量并重”的原則，在新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)土地管理乃至建設(shè)發(fā)展理念的重大轉(zhuǎn)變。

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