耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究進展綜述

張勇超

摘要 以土地流轉(zhuǎn)基本理論與制度為主題，對土地流轉(zhuǎn)的基本范疇、國外經(jīng)驗、理論基礎(chǔ)以及存在的問題和原因等進行比較系統(tǒng)的歸納、分析和研究，并對建立和完善土地流轉(zhuǎn)制度提出對策建議。

關(guān)鍵詞 耕地流轉(zhuǎn)；背景；意義；國內(nèi)研究；國外動態(tài)

中圖分類號 S27 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）20-178-03

Abstract With basic theory and system of land circulation as the theme， the basic category of land circulation， foreign experience， theoretical basis， existing problems and causes were reviewed， analyzed and studied， several countermeasures for establishing and perfecting land circulation system were put forward.

Key words Land circulation； Background； Significance； Domestic study； Study abroad

1 研究背景

快速的城市化是當代中國經(jīng)濟發(fā)展的必然之路，它同時伴隨著城市對耕地的侵蝕、城市建設(shè)用地的向外擴張及農(nóng)業(yè)剩余勞動力向城市不斷遷移。城市化進程中伴隨著大量農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)涌動，加之原有的家庭農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營效益低下，農(nóng)村大面積的耕地未有效流動起來，導(dǎo)致我國農(nóng)地利用存在嚴重的問題[1]，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯緩。因此，亟需培養(yǎng)一個繁榮的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場作為前提和基礎(chǔ)。

2 研究意義

對耕地流轉(zhuǎn)的研究有利于解決農(nóng)村人口流動引發(fā)的土地優(yōu)化需求與人地矛盾，能為耕地適度規(guī)模經(jīng)營提供有力的保障，對于農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障、農(nóng)村社會穩(wěn)定以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等有著深遠的影響。

3 耕地流轉(zhuǎn)的概念

耕地流轉(zhuǎn)是指擁有耕地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或者集體經(jīng)濟組織或者來自其他集體經(jīng)濟組織的成員，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營使用權(quán)[2]，并向轉(zhuǎn)出的單位和個人收取一定的耕地轉(zhuǎn)讓費用的過程。

4 耕地流轉(zhuǎn)的國內(nèi)外研究概況

4.1 國內(nèi)研究動態(tài)

4.1.1 關(guān)于農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)意義的研究。

有研究認為，耕地流轉(zhuǎn)能夠有效改善土地資源配置的效率，盤活農(nóng)村閑置的土地資源和資產(chǎn)，而且還能進一步激活農(nóng)村剩余勞動力大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進耕地的規(guī)模利用，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化經(jīng)營提供廣闊的空間。有學(xué)者指出，改革30年來，農(nóng)村土地制度并未發(fā)生多大變化，必須有制度創(chuàng)新才能調(diào)動農(nóng)民的積極性。也有學(xué)者認為，耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于實現(xiàn)土地集約化經(jīng)營，有利于及時調(diào)整農(nóng)地比例，促進耕地合理流動，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置；對于保護土地生產(chǎn)力意義十分重大。而筆者認為耕地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)對于合理利用耕地資源、調(diào)整農(nóng)戶主體之間的用地結(jié)構(gòu)、保護耕地、維護耕地質(zhì)與量多方面的動態(tài)平衡、促進耕地資源的可持續(xù)利用等均具有重要意義。第一，有利于促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和重新合理分配；第二，有利于促進耕地資源在土地經(jīng)營者之間合理、有效地流動，優(yōu)化土地資源配置[3]，使土地資源能向種植大戶和種田能手集中，進一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)的效率；第三，有利于加快耕地經(jīng)營規(guī)?；图s化進程；而在耕地發(fā)生流轉(zhuǎn)的過程中還伴隨著農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)田水利工程的改良。

4.1.2 關(guān)于農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)的動因研究。

農(nóng)戶人口的變動和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化要求耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；耕地的規(guī)模經(jīng)營要求通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)使得耕地資源能夠合理分配，讓耕地能更多地流向擁有機械化和高技術(shù)的經(jīng)營大戶群體，從而實現(xiàn)土地的相對集中。有學(xué)者從城市化角度來解釋農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)的動力和緣由，認為是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程推動了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。正是城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展導(dǎo)致了農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，而轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶不得不將原有的耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，這樣就造成了耕地資源重新分配的格局。也有學(xué)者認為，耕地發(fā)生流轉(zhuǎn)的動力機制是土地流轉(zhuǎn)過程中內(nèi)部動力與外部緣由共同作用的結(jié)果[4]。而筆者認為這些因素多少會對農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響，其中以城市化進程、農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整以及農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的影響因素的權(quán)重最大。

4.1.3 關(guān)于耕地流轉(zhuǎn)的法律框架研究。

耕地流轉(zhuǎn)必須有法可依，現(xiàn)行土地法律制度存在缺陷，怎樣完善有關(guān)耕地制度的法律法規(guī)，使之更好地為我國耕地流轉(zhuǎn)服務(wù)，許多學(xué)者開始思考這個問題。有學(xué)者從法律視角研究如何加強耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度建設(shè)，使其流轉(zhuǎn)能走在一個法制健全的軌道之上，避免耕地流轉(zhuǎn)中造成不必要的糾紛，并杜絕影響耕地有效流轉(zhuǎn)因素的存在。他們認為土地作為一種寶貴的資源和生產(chǎn)要素，只有通過合理流動和優(yōu)化配置才能實現(xiàn)其作為資源和資產(chǎn)雙重價值的效益[5]。所以應(yīng)從法律角度解決耕地集體土地所有權(quán)長久以來存在的錯位、缺位和虛位的種種問題。正確認識農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的途徑、原則和程序以及風(fēng)險防范機制，搭建有效的耕地流轉(zhuǎn)平臺，實現(xiàn)土地資源的最佳、最有效配置[6]。耕地流轉(zhuǎn)的法律框架必須完善，耕地流轉(zhuǎn)的程序、農(nóng)村土地中介機構(gòu)和組織的完善、法律法規(guī)的建全都是后續(xù)耕地流轉(zhuǎn)需要解決的問題。

4.1.4 關(guān)于耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的研究。

《中國農(nóng)村的耕地制度變遷》中指出，直到20世紀90年代中期以前，我國土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)生率一直偏低。耕地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象只發(fā)生在我國東部沿海一些較為發(fā)達的農(nóng)村。有學(xué)者對貴州省貴陽市白云區(qū)和遠離中心城市的遵義市務(wù)川縣的耕地流轉(zhuǎn)狀況采用入戶問卷調(diào)查方式，同時貫穿了簡單隨機抽樣調(diào)查和重點調(diào)查的數(shù)學(xué)調(diào)查方法，共調(diào)查了12個村的456戶農(nóng)戶家庭或個人，其結(jié)論認為，具備一定耕地規(guī)模經(jīng)營面積的農(nóng)戶，流入土地的意愿比經(jīng)營小規(guī)模農(nóng)戶更加強烈，有擴大自身經(jīng)營規(guī)模的要求和期望。相比較而言，小規(guī)模的農(nóng)戶則對流轉(zhuǎn)出自己承包經(jīng)營范圍內(nèi)的土地則表現(xiàn)的更加強烈[7]。在湖北省荊州市的農(nóng)村地區(qū)也發(fā)生了大量的耕地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，但都是農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)包和小范圍的出租，很少形成極大規(guī)模，這與農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的了解和認知度以及缺乏對應(yīng)的中介組織機構(gòu)是分不開的。

4.1.5 影響農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)意愿的研究。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)因素和耕地制度因素是影響中國耕地流轉(zhuǎn)的最主要的2個因素，正是這2個因素的缺陷制約了我國耕地流轉(zhuǎn)的效率和規(guī)模。理論上，只有清晰界定的轉(zhuǎn)讓權(quán)才能保證清晰界定的使用權(quán)和收益權(quán)[8]，透明清晰的產(chǎn)權(quán)能保證流轉(zhuǎn)各方在經(jīng)營中的經(jīng)濟利益，避免產(chǎn)生不必要的經(jīng)濟糾紛和矛盾沖突。勿庸置疑，產(chǎn)權(quán)明晰的所有權(quán)制度是集體土地所有權(quán)制度和耕地流轉(zhuǎn)改革的方向。在實踐中，如果轉(zhuǎn)讓權(quán)受到限制，潛在的經(jīng)濟增長就會受到阻礙。相比其他農(nóng)業(yè)行為農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)能夠使農(nóng)戶得到更多的收益，從而間接刺激農(nóng)戶進行土地投資的積極性，另一方面，農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)改善了勞動投入和土地投資的配置效率，擁有大面積經(jīng)營耕地的種植大戶會注意提升自身的經(jīng)營能力和資本，加大對土地的投資，提高技術(shù)裝備，轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，提高經(jīng)營效率，掌握新技術(shù)、新方法，進而獲得比小規(guī)模經(jīng)營高出數(shù)倍的經(jīng)濟收入。有學(xué)者從職業(yè)、家庭人均收入、人均土地、家庭主業(yè)等幾方面進行分析，認為家庭人均收入對耕地流轉(zhuǎn)行為影響最為明顯，人均土地對耕地流轉(zhuǎn)的影響也相對較大，這是構(gòu)成農(nóng)戶發(fā)生耕地流轉(zhuǎn)行為的2個較重要的因素，而家庭主業(yè)則對農(nóng)戶決定是否流轉(zhuǎn)耕地使用權(quán)影響甚微；農(nóng)戶的個體性格類型也對耕地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了一定程度的影響。有研究指出，勞動力非農(nóng)化程度越高，政府支持力度越大，農(nóng)業(yè)補助也越多，這調(diào)動了農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，推動了耕地需求市場的形成，可以達到促進耕地流轉(zhuǎn)的目的。

4.1.6 關(guān)于耕地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶的行為分析。

農(nóng)戶既是獨立的經(jīng)濟個體又是復(fù)雜的社會單位[9]，農(nóng)戶作為最簡單的經(jīng)濟個體只為自身的經(jīng)濟利益去考慮，同時作為社會成員，他們又必須從一個群體的效益去考量。作為經(jīng)濟單位，他們是自負盈虧的獨立的經(jīng)營主體，追求效益或效用的最大化、付出最小化，保證自身利益不受外界的侵蝕和威脅；作為社會單位，他們必須考慮生存、就業(yè)等保障方面的因素。有學(xué)者通過就業(yè)享用下的耕地最優(yōu)經(jīng)營規(guī)模及耕地流轉(zhuǎn)量的實證分析發(fā)現(xiàn)，不是農(nóng)民有“戀土情結(jié)”，而是農(nóng)民外出就業(yè)一般不夠穩(wěn)定，而且一旦失業(yè)，有關(guān)部門又不能為他們提供任何生活和就業(yè)保障[10]，并且不能為他們提供職業(yè)技能培訓(xùn)和再就業(yè)的機會，無法獲得像城鎮(zhèn)居民一樣健全的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障，進而延緩了耕地流轉(zhuǎn)的進程。華中科技大學(xué)不動產(chǎn)估價中心主任譚術(shù)魁認為，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移為耕地流轉(zhuǎn)提供了巨大的空間；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；慕?jīng)營為耕地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了驅(qū)動的作用。也有學(xué)者認為，耕地流轉(zhuǎn)交易成本的高昂、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的殘缺以及農(nóng)村社會保障機制的缺位給耕地流轉(zhuǎn)造成了諸多阻礙[11]。

4.2 國外研究動態(tài)

4.2.1 耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的研究。

國外關(guān)于耕地流轉(zhuǎn)狀況的相關(guān)研究主要集中在俄羅斯、中東歐以及發(fā)展中國家[12]。另外，在歐洲、北美等發(fā)達國家對于耕地流轉(zhuǎn)的研究也漸漸趨于成熟，在此方面很多學(xué)者也提出了具有建設(shè)性的觀點和意見。在東歐國家由于諸多因素的影響，掀起了對于土地私有化制度的改革，允許農(nóng)民持有一定的土地資源并自行經(jīng)營，但是土地私有化的改革并沒有帶來有效的土地市場的建立，使得政府仍然不同程度地保留了對土地市場的干預(yù)。政府掌握著對于耕地的宏觀控制，導(dǎo)致其流轉(zhuǎn)效率不是很高。有國外學(xué)者研究認為，政府干預(yù)會影響土地市場，導(dǎo)致土地市場低效率。國外的耕地流轉(zhuǎn)側(cè)重于以下幾個方面。①國外耕地流轉(zhuǎn)一般采取“土地批租”的形式。②耕地流轉(zhuǎn)主要以企業(yè)、產(chǎn)權(quán)和地租理論作為理論基礎(chǔ)。③流轉(zhuǎn)發(fā)生在2個“層次”的流轉(zhuǎn)。第1個層次是在土地實體之間發(fā)生的流轉(zhuǎn)，第2個層次是在耕地使用權(quán)權(quán)利之間發(fā)生的轉(zhuǎn)移。

4.2.2 關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)及價格研究。

英國著名經(jīng)濟學(xué)家威廉姆森認為，通過批租獲得土地使用權(quán)可以再次進行買賣、出租和抵押土地使用權(quán)。昂尼德·赫維奇、羅杰·邁爾森等美國經(jīng)濟學(xué)家認為，土地或者資本的購買價格是一個人為了無限期地擁有那些生產(chǎn)要素而支付的價格，這種價格是由略有不同的經(jīng)濟力量所決定的。土地產(chǎn)權(quán)的不確定性和外部因素的不穩(wěn)定性最終必將導(dǎo)致土地資源的退化及耕地資源利用效率的低下[13]。

5 小結(jié)

耕地流轉(zhuǎn)主要是指耕地流轉(zhuǎn)市場，包括市場的外部環(huán)境、內(nèi)部運行機制、市場參與各方的行為以及市場的規(guī)制。在這些方面，學(xué)者們做了大量的研究，總結(jié)了我國耕地流轉(zhuǎn)市場的類型，并對耕地流轉(zhuǎn)市場土地供給與需求的基本情況以及土地供需雙方的行為進行了細致研究，而眾多國外研究已經(jīng)證明，在推動耕地流轉(zhuǎn)時，各級政府應(yīng)該充分考慮到耕地流轉(zhuǎn)的成本和費用問題，為耕地流轉(zhuǎn)搭建平臺提供便利。中國的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)目的是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，但是由于我國農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)界定不夠清晰，耕地流轉(zhuǎn)的法律與法規(guī)不夠完善，在實際操作中存在許多問題亟待解決。過往學(xué)者對于耕地流轉(zhuǎn)的研究主要集中在流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)年限、流轉(zhuǎn)土地的用途、流轉(zhuǎn)合同簽訂、流轉(zhuǎn)土地的界限等問題。而研究的不足之處在于：農(nóng)民變市民之后的受教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)培訓(xùn)、最低生活保障等問題的處理不完善[14]；農(nóng)民發(fā)生土地流轉(zhuǎn)時的核心利益問題亟等解決。因此，未來耕地流轉(zhuǎn)的研究還需著手于以下這些方面：耕地流轉(zhuǎn)中存在的問題；耕地流轉(zhuǎn)不起來的原因；促進和加強耕地流轉(zhuǎn)的有效措施。由此可見，耕地流轉(zhuǎn)市場的核心是耕地流轉(zhuǎn)市場的機制設(shè)計問題，由于我國耕地制度與完全競爭市場機制的基礎(chǔ)相距甚遠，土地供給方在市場力量方面的弱勢、中國農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)界定不夠清晰、基層政府以及集體組織對市場機制的權(quán)威的剝奪，導(dǎo)致耕地流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)管勢必成為核心問題，應(yīng)在市場得到監(jiān)督的前提下再進行耕地流轉(zhuǎn)市場的價格機制設(shè)計。有了良好的耕地流轉(zhuǎn)市場機制，農(nóng)民在耕地流轉(zhuǎn)中的意愿就可以得到真實的表達[15]，農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)也就可以有序運行，達到優(yōu)化資源配置、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、推進國民經(jīng)濟增長以及社會結(jié)構(gòu)有效轉(zhuǎn)換的目的[15]。

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