由“三規(guī)合一”走向“三規(guī)疊合”的路徑與方法

儲旭

前言

不同的社會階段，面臨著不同的具體情況，在我國社會不斷變遷的過程中，城市規(guī)劃也隨著發(fā)生著系統(tǒng)性改變，在整個城市規(guī)劃過程中，逐漸形成了“三規(guī)”理念。這其中不僅有社會發(fā)展以及國民經(jīng)濟規(guī)劃，其次還有土地利用規(guī)劃，最后還有城鄉(xiāng)規(guī)劃。通過對這幾方面內(nèi)容的具體規(guī)劃，來實現(xiàn)對整個城市空間具體調(diào)整，不同方式將會產(chǎn)生不同效果因此“三規(guī)疊合”逐漸成為了未來發(fā)展方向。

一、從“三規(guī)合一”過渡到“三規(guī)疊合”的理論基礎(chǔ)

1.1實踐工作的總結(jié)和分析

從整體上來講，“三規(guī)合一”具體是指在進行具體的協(xié)調(diào)規(guī)劃過程中，要能夠在經(jīng)規(guī)的同時，對土規(guī)以及城規(guī)進行兼顧，從整體上協(xié)調(diào)好三方面的具體工作。①“三規(guī)”編制：在這一環(huán)節(jié)中，需要針對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行一定程度上的統(tǒng)一，并能夠整頓技術(shù)標準，使其能夠相互一致。在此基礎(chǔ)上能夠在針對城鄉(xiāng)進行具體規(guī)劃過程中，將用地方為進行明確劃定。在相關(guān)的規(guī)劃編制中，針對技術(shù)已經(jīng)制定出了硬性規(guī)定，在針對相關(guān)數(shù)據(jù)進行具體選擇過程中，要針對數(shù)據(jù)基礎(chǔ)進行統(tǒng)一，保證社會以及經(jīng)濟，同時還有土地或者人口等方面的數(shù)據(jù)統(tǒng)計能夠一致，在此基礎(chǔ)上進行具體的編制。在此基礎(chǔ)上要能夠建立一定的轉(zhuǎn)換機制，能夠使得城市規(guī)劃以及土地規(guī)劃能夠在具體的分類標準上進行一定程度的轉(zhuǎn)換，并能夠針對土地類型進行涵義上的具體明確，從而能夠?qū)Τ鞘信c鄉(xiāng)村兩方面形成全面覆蓋，在此基礎(chǔ)上，就能夠形成全新的用地分類標準。②“三規(guī)”實施：在這一環(huán)節(jié)中，要能夠針對優(yōu)化項目庫進行具體建立，并針對“三規(guī)”系統(tǒng)中的近階段目標進行具體協(xié)調(diào)，并將其設(shè)定為重點工作內(nèi)容。在進行項目庫的具體優(yōu)化過程中，要能夠以項目資金為基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上兼顧開發(fā)規(guī)律，針對規(guī)劃過程中的項目重點進行具體優(yōu)化工作。在這一過程中，要進行梳理以及篩選，在此基礎(chǔ)上進行具體排序，這樣一來就能夠建立起優(yōu)化項目庫，從而能夠使得規(guī)劃協(xié)調(diào)能夠擁有落腳點。在進行的規(guī)劃編制過程中，要能夠兼顧到國家的大政方針，能夠與五年計劃從結(jié)構(gòu)上保持一致，并能夠以年度財政預(yù)算為基礎(chǔ)，制定出城市規(guī)劃的整體方針。③“三規(guī)”管理：在這一環(huán)節(jié)中，要能夠針對管理機制進行具體創(chuàng)新。并能夠使得管理程序得到進一步簡化，使得不同部門之間的溝通能夠更加協(xié)調(diào)和方便。為了能夠強化部門協(xié)調(diào)工作的效果，可以將規(guī)劃部門具體劃歸到國土部門，同時還可以成立專職部門，來具體負責“三規(guī)”工作，這樣一來就能夠使得整體環(huán)境得到改善，從而有利于規(guī)劃協(xié)調(diào)的推進。在這一過程中，還需要能夠建立針對相關(guān)信息的共享平臺，這樣就能夠在一定程度上促進不同部門之間的信息交流，強化了部門間的溝通效果。在此基礎(chǔ)上，針對規(guī)劃的具體成果進行高度整合，能夠在數(shù)據(jù)庫中構(gòu)成高度集中的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，從而能夠使得管理程序得到高度簡化。

1.2從“三規(guī)合一”過渡到“三規(guī)疊合”的具體原因

①“三規(guī)合一”與我國國情相悖：在經(jīng)濟規(guī)劃的基礎(chǔ)上，才逐步衍生出“三規(guī)”?？傮w來講，是在整個國家經(jīng)濟體制發(fā)生系統(tǒng)轉(zhuǎn)變的過程中，基于市場經(jīng)濟衍生出來的。當我國的整體經(jīng)濟狀況處于計劃經(jīng)濟的大時代中時，整個經(jīng)濟規(guī)劃的主導(dǎo)權(quán)始終掌握在政府部門手中，并且對整個經(jīng)濟市場的活動進行事無巨細的安排。但是在市場經(jīng)濟在改革開放中，逐漸繁榮起來的過程里，土地資源的市場價值開始日益顯現(xiàn)出來，并引起了國家的注意，在這種情況下，整個規(guī)劃開始向著更加細化的方向發(fā)展，城規(guī)開始獨立存在，并逐漸衍生出了專項土規(guī)，在這種情況下，“三規(guī)”系統(tǒng)逐漸形成，這就需要針對規(guī)劃進行具體的協(xié)調(diào)工作。在市場經(jīng)濟日漸繁榮的基礎(chǔ)上，社會分工開始向著更加專業(yè)化的方向發(fā)展著，在這種背景下，政府的具體職權(quán)開始發(fā)生著微妙變化，如果在這種情況下繼續(xù)推行“三規(guī)合一”，將會造成權(quán)力過于集中的情況，從而對規(guī)劃的全局構(gòu)成一定程度的影響，將會造成市場經(jīng)濟的倒退。這一觀點在很多失敗的集權(quán)化改革中，已經(jīng)得到了充分的印證。這樣來講，“三規(guī)合一”很難在我國現(xiàn)有的國情中進行繼續(xù)推行，與我國總體國情在一定程度上是相悖的。②“三規(guī)疊合”的必然趨勢：“三規(guī)合一”在我國的規(guī)劃工作中已經(jīng)經(jīng)歷了階段性的實踐和探索，在整個過程中，針對問題進行導(dǎo)向性修正是政府部門所采用的主要協(xié)調(diào)方式。在具體的工作過程中，通過橫向比照的方式來針對規(guī)劃成果進行具體的分析和對比，從而針對交叉矛盾進行具體分析，使得矛盾原因能夠得到系統(tǒng)性梳理。在此基礎(chǔ)上，組織相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)以及專家，通過討論會議的形式對相關(guān)方案進行系統(tǒng)討論，并最終制定出針對性修正方案，然后進行具體的修正工作。最后階段，在管理平臺的基礎(chǔ)上，能夠形成信息共享系統(tǒng)，從而能夠?qū)σ?guī)劃的具體成果進行具體展示。在這種情況下，通過對整個工作流程的具體分析，能夠發(fā)現(xiàn)在具體的“三規(guī)”工作中，已經(jīng)開始逐步向著三權(quán)分立的方向轉(zhuǎn)變，針對不同的規(guī)劃已經(jīng)有不同的責任人進行負責，不再在相同的編制中來明確整體的規(guī)劃工作。在這種情況下，“三規(guī)疊合”的觀念應(yīng)運而生，這一觀念能夠更加符合我國目前的整體規(guī)劃工作現(xiàn)狀。

二、實現(xiàn)“三規(guī)疊合”的具體路徑以及策略

在“三規(guī)疊合”的理論系統(tǒng)中，要嚴格遵循“大重合、小銜接”的總體性原則，并能夠以這一原則作為指導(dǎo)進行具體的工作，在此基礎(chǔ)上就能夠針對整體的規(guī)劃方案進行層次上的劃分，從而使得相互之間能夠做到優(yōu)勢互補。

2.1大重合——“三規(guī)”層次劃分

在針對城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略進行具體的制定過程中，不僅需要對土地因素進行充分考慮，在此基礎(chǔ)上還需要兼顧到人口以及經(jīng)濟元素，之所以在具體制定“三規(guī)”的整體發(fā)展戰(zhàn)略時，會出現(xiàn)一定程度上的不協(xié)調(diào)，這是因為針對三方面因素沒有進行科學(xué)合理的排列組合。在針對三方面元素進行具體研究和協(xié)調(diào)過程中，要能夠針對具體情況的不同分清主次，使得三者之間能夠維持一定程度上的平衡關(guān)系。在相關(guān)統(tǒng)計資料中能夠發(fā)現(xiàn)，整體的規(guī)劃已經(jīng)對生態(tài)空間造成威脅，在這種情況下，就需要將生態(tài)環(huán)境放在規(guī)劃的首位，以此為基礎(chǔ)進行“三規(guī)”方案的具體制定。

2.2“小銜接”——“三規(guī)”作用互補

在這一環(huán)節(jié)中，要能夠注重具體實施管理手段的過程中，能夠進行一定程度上的互補。整體上來講，“三規(guī)”工作各自都存在著不同的側(cè)重面，因此就產(chǎn)生了難以避免的局限性。在這種情況下，就需要針對具體的管理措施進行調(diào)整，使得三方面工作能夠進行一定程度上的協(xié)調(diào)和互補，使得在具體的規(guī)劃內(nèi)容上，能夠?qū)崿F(xiàn)全面覆蓋。這樣一來，“三規(guī)”工作才能夠更加系統(tǒng)和全面。

結(jié)語

針對城市規(guī)劃的具體方式，經(jīng)過漫長的實踐，相關(guān)理論以及方式已經(jīng)逐步成熟，對相關(guān)問題的認識也更加深刻，在這種情況下，已經(jīng)能夠明顯發(fā)現(xiàn)“三規(guī)合一”難以在當今中國產(chǎn)生良好效果，因此，“三規(guī)疊合”的觀念應(yīng)運而生。

（作者單位：江蘇省交通規(guī)劃設(shè)計院）