創(chuàng)新規(guī)劃工作提升國(guó)家治理能力

王偉

黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在我國(guó)，規(guī)劃既是一項(xiàng)重要的政府公共職能，也是國(guó)家治理的重要方式。

當(dāng)前我國(guó)規(guī)劃工作的主要問題與原因分析

改革開放以來(lái)，我國(guó)的各類規(guī)劃為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，但發(fā)展至今，我國(guó)規(guī)劃工作也出現(xiàn)了一些問題。

整體銜接協(xié)調(diào)還需要加強(qiáng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，政府法定規(guī)劃有80多種，相當(dāng)大的部分帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。從國(guó)家到地方，各職能部門主導(dǎo)的各項(xiàng)規(guī)劃盡管按照法律法規(guī)的要求，在編制階段征求了其他相關(guān)部門意見，但由于缺乏實(shí)際操作方面的依據(jù)，往往做不到有機(jī)銜接，致使在同一個(gè)區(qū)域內(nèi)規(guī)劃層面之間“各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)”，這一方面導(dǎo)致了規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生服務(wù)、土地資源、空間布局、環(huán)境保護(hù)等不能有效銜接、協(xié)調(diào)推進(jìn)，影響地區(qū)可持續(xù)發(fā)展；另一方面導(dǎo)致部門之間利用規(guī)劃相互博弈掣肘，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，影響中央政令的傳遞執(zhí)行。

宏觀調(diào)控作用還需要凸顯。規(guī)劃的本質(zhì)是一種消除市場(chǎng)失靈、合理調(diào)控與配置資源的公共政策。但在一些地方，規(guī)劃演變?yōu)榈胤秸畡?chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的源泉和塑造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的要素，規(guī)劃及其創(chuàng)造的各類空間載體（如商務(wù)區(qū)、科技城、工業(yè)園、新城等，乃至各類國(guó)家級(jí)綜改區(qū)、新區(qū)）成為吸引和爭(zhēng)奪各類資源的抓手。規(guī)劃在很大程度上創(chuàng)造著市場(chǎng)規(guī)則，釋放著市場(chǎng)信號(hào)，但也替換了市場(chǎng)規(guī)則。人們?cè)u(píng)價(jià)規(guī)劃的好壞不是看它對(duì)這個(gè)地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展作出哪些貢獻(xiàn)，而是看規(guī)劃招來(lái)多少商、引來(lái)多少資。這種競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)劃、擴(kuò)張性規(guī)劃過度發(fā)展帶來(lái)的后果就是，政府直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，沒有克服市場(chǎng)失靈反而加劇市場(chǎng)失靈。今天我們看到眾多“空城”的地產(chǎn)泡沫就是很好的佐證。

政績(jī)考核觀念還需要更新。2013年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“遵循規(guī)律，一張藍(lán)圖干到底”，是對(duì)當(dāng)前“政府一換屆、規(guī)劃就換屆”問題的明確回應(yīng)。由于政績(jī)考核觀念方面的原因，修改規(guī)劃與突破規(guī)劃的現(xiàn)象屢見不鮮?！耙?guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”。規(guī)劃的效力得不到有效保障，導(dǎo)致高配辦公樓、超需求的寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)等各類形象工程頻頻見報(bào)，損害了政府在民眾心中的公信力。

這些問題的存在，影響了規(guī)劃的宏觀性、前瞻性和統(tǒng)一性，制約了規(guī)劃促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提升國(guó)家治理能力和水平作用的發(fā)揮。

究其根源，主要有以下五個(gè)方面：一是碎化的權(quán)力分工導(dǎo)致整體利益分散化，同時(shí)使得部門既得利益邊界日益固化；二是中央與地方、地方府際間圍繞“人—地—財(cái)”，在“責(zé)—權(quán)—利”之間制度的不完善；三是“唯上”的政績(jī)考核激勵(lì)機(jī)制導(dǎo)致不同層級(jí)與不同部門“一把手”領(lǐng)導(dǎo)行為短期化；四是缺乏有力的法律保障使得規(guī)劃編制與執(zhí)行缺乏權(quán)威性與效力；五是規(guī)劃的定位與編制理念、方式、方法、內(nèi)容未能隨國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的有效創(chuàng)新。因而，規(guī)劃工作中的很多問題看似技術(shù)問題，其實(shí)背后有制度性的原因。

創(chuàng)新規(guī)劃工作，提升國(guó)家治理能力的措施建議

“十三五”將近，我國(guó)又將進(jìn)入新的規(guī)劃編制與實(shí)施周期，“好的規(guī)劃”無(wú)疑對(duì)推進(jìn)我國(guó)全面深化改革具有重要意義。為防止改革概念化、淺度化和割裂化，筆者對(duì)創(chuàng)新規(guī)劃工作提出以下建議：

明確新時(shí)期規(guī)劃的三個(gè)定位。一是以規(guī)劃凝聚改革全局共識(shí)。要上升到國(guó)家治理工具的高度看待規(guī)劃的作用與影響。今天的改革成功需要全黨全社會(huì)的共識(shí)，規(guī)劃要成為凝聚改革全局共識(shí)的載體，讓各方力量對(duì)規(guī)劃關(guān)心起來(lái)、參與進(jìn)來(lái)、行動(dòng)起來(lái)。二是以規(guī)劃釋放合理市場(chǎng)信號(hào)。未來(lái)的各類規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)政府與市場(chǎng)的合理分工，要理出“權(quán)力清單” “責(zé)任清單”“負(fù)面清單”，明確責(zé)權(quán)范圍，激發(fā)社會(huì)活力。三是以規(guī)劃維護(hù)穩(wěn)定發(fā)展秩序。規(guī)劃編制要從全局出發(fā)，突出主要矛盾，充分領(lǐng)會(huì)與貫徹“底線思維”，順勢(shì)探索新的規(guī)劃思維與理念，如倒逼理念與彈性規(guī)劃，從生態(tài)、工程、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、管理五個(gè)領(lǐng)域著手，通過國(guó)家空間規(guī)劃體系對(duì)功能布局、戰(zhàn)略性資源、城市開發(fā)增長(zhǎng)邊界、基本生態(tài)控制線、關(guān)鍵性公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌和綜合調(diào)控，強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)空間資源配置的綜合調(diào)控作用。

建立國(guó)家空間規(guī)劃體系，探索基于產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)劃創(chuàng)新。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善和完整透明的公共財(cái)政制度逐步建立的今天，規(guī)劃走向整合是發(fā)展趨勢(shì)。多規(guī)整合的重點(diǎn)在于內(nèi)容的協(xié)調(diào)、地域空間的協(xié)調(diào)、行政程序的協(xié)調(diào)。為此，下一步亟須提出構(gòu)建中國(guó)國(guó)家空間規(guī)劃體系與相配套的制度、法律體系。2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要加快規(guī)劃體制改革，健全空間規(guī)劃體系，積極推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”。下一步抓緊落實(shí)開展城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等“多規(guī)合一”，建立城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃與管理“一張藍(lán)圖，一本規(guī)劃”制度。

同時(shí)需要重點(diǎn)關(guān)注的是，隨著《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的正式實(shí)施，我國(guó)國(guó)土空間將具有明晰的產(chǎn)權(quán)制度，未來(lái)我國(guó)法定規(guī)劃，特別是可以“落地”的、關(guān)系各方利益的規(guī)劃需要更加科學(xué)精確、公平規(guī)范地進(jìn)行編制與管理，否則很容易觸碰法律紅線。

創(chuàng)新規(guī)劃編制與實(shí)施，體現(xiàn)“頂層設(shè)計(jì)，協(xié)同治理”。一是改進(jìn)規(guī)劃編制方式，創(chuàng)新規(guī)劃研究設(shè)計(jì)。采用跨學(xué)科、多領(lǐng)域、集成化攻關(guān)的工作路徑，破解城市復(fù)雜系統(tǒng)日益綜合的問題挑戰(zhàn)；增強(qiáng)對(duì)政府可調(diào)控資源框架約束下的調(diào)控戰(zhàn)略對(duì)策研究意識(shí)的培養(yǎng)，提高專項(xiàng)研究的針對(duì)性與前瞻性；強(qiáng)化戰(zhàn)略研究中針對(duì)具體項(xiàng)目、政策措施以及監(jiān)測(cè)指標(biāo)的研究，推廣“規(guī)劃目標(biāo)+支撐項(xiàng)目+配套政策+績(jī)效監(jiān)測(cè)”的規(guī)劃模式等。二是規(guī)劃領(lǐng)域“有進(jìn)有退”，優(yōu)化規(guī)劃內(nèi)容配置。規(guī)劃領(lǐng)域應(yīng)“有進(jìn)有退”，更加聚焦社會(huì)、生態(tài)、環(huán)境等關(guān)乎民生與公共利益的領(lǐng)域，真正做一個(gè)“善治”的政府。規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)“上浮下沉”、“虛實(shí)結(jié)合”。 一方面，將規(guī)劃作為闡述和落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的重要載體，規(guī)劃目標(biāo)按照發(fā)展戰(zhàn)略的不同階段進(jìn)行確定，體現(xiàn)規(guī)劃的國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向性；另一方面，包含具體支撐項(xiàng)目和實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的對(duì)策措施，增加與人民生活息息相關(guān)內(nèi)容的分量。三是重視社會(huì)共識(shí)形成，強(qiáng)化規(guī)劃法律保障。規(guī)劃研制過程中應(yīng)加快推動(dòng)眾多企業(yè)、民眾由“知情權(quán)”向“參與權(quán)”邁進(jìn)，讓規(guī)劃成為凝聚共識(shí)的平臺(tái)是規(guī)劃編制后實(shí)現(xiàn)共建與共贏的關(guān)鍵突破；建立負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與評(píng)估的專門組織機(jī)構(gòu)，加快建立法律保障，盡快建立健全與多層次、多尺度國(guó)家空間規(guī)劃體系相匹配的法律法規(guī)體系，通過法律保障規(guī)劃編制、制定與實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)，避免規(guī)劃被人為隨意調(diào)整，確立規(guī)劃公信力。

（作者：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心副教授）

責(zé)任編輯：許 海