“四個(gè)全面”方略與政治制度建設(shè)

劉學(xué)軍

在一個(gè)國(guó)家的制度建設(shè)中，政治制度的完善和發(fā)展是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。在“四個(gè)全面”方略中，全面深化改革處于非常重要的地位。協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”方略，必須緊緊抓住政治制度建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

在各方面制度更加成熟更加定型的不斷探索中推進(jìn)“四個(gè)全面”

2012年11月，黨的十八大在提出全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)時(shí)特別強(qiáng)調(diào)：必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型；同時(shí)強(qiáng)調(diào)黨要管黨、從嚴(yán)治黨，全面加強(qiáng)黨的建設(shè)，確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。這就清楚地告訴我們，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，必須在進(jìn)一步深化改革中不斷完善制度體系，必須堅(jiān)持從嚴(yán)治黨。

2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記在對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)決定草案所做的說(shuō)明中指出：要完成黨的十八大提出的各項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)和工作部署，破解我國(guó)發(fā)展面臨的一系列突出矛盾、挑戰(zhàn)和問(wèn)題，關(guān)鍵在于深化改革。十八屆三中全會(huì)決定又非常明確地提出：全面深化改革的總目標(biāo)，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是對(duì)十八大精神的嚴(yán)格遵循，即通過(guò)更加成熟更加定型的制度體系，保證實(shí)現(xiàn)十八大提出的全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。2014年2月17日，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹三中全會(huì)精神研討班的講話中，專(zhuān)門(mén)講了全面深化改革的總目標(biāo)。他特別強(qiáng)調(diào)指出，今天擺在我們面前的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)，就是推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟更加定型，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會(huì)和諧穩(wěn)定、為國(guó)家長(zhǎng)治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。十八屆四中全會(huì)召開(kāi)前夕的2014年10月8日，習(xí)近平總書(shū)記在群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上又明確提出全面從嚴(yán)治黨。至此，通過(guò)全面深化改革促使制度體系更加成熟更加定型、通過(guò)全面從嚴(yán)治黨確保十八大戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這一邏輯思路更加明晰。

完善制度體系、從嚴(yán)治黨靠什么？2014年10月下旬，習(xí)近平總書(shū)記在對(duì)黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)決定的說(shuō)明中指出：黨的十八大提出了全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出了頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)這個(gè)奮斗目標(biāo)，落實(shí)這個(gè)頂層設(shè)計(jì)，需要從法治上提供可靠保障。他進(jìn)一步指出：決定起草要考慮體現(xiàn)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)這“三個(gè)全面”的邏輯聯(lián)系。這樣，“三個(gè)全面”就明確提了出來(lái)。幾天后的10月27日，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上的講話中進(jìn)一步指出：黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，與黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的全面深化改革的決定形成了姊妹篇。全面深化改革需要法治保障，全面推進(jìn)依法治國(guó)也需要深化改革?！版⒚闷钡恼f(shuō)法，一方面明確了全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國(guó)兩者的關(guān)系，另一方面也包含了兩者共同保障全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)實(shí)現(xiàn)這樣一層關(guān)系。

通過(guò)上述梳理可以看出，至2014年10月底，關(guān)于“四個(gè)全面”方略的所有要素均已提出，接下來(lái)就是需要一個(gè)契機(jī)將其概括起來(lái)。黨的十八屆四中全會(huì)后不久的2014年12月，習(xí)近平總書(shū)記通過(guò)到江蘇調(diào)研，提出“協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨，推動(dòng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)邁上新臺(tái)階”。這是習(xí)近平總書(shū)記在此前一個(gè)月福建調(diào)研時(shí)提出前“三個(gè)全面”的基礎(chǔ)上，提出了“全面從嚴(yán)治黨”的新內(nèi)容。至此，新的歷史起點(diǎn)上中央領(lǐng)導(dǎo)集體的治國(guó)理政方略，以“四個(gè)全面”的總概括正式提出。

需要注意的是，“四個(gè)全面”正式提出后，2015年3月5日，習(xí)總書(shū)記參加十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上海代表團(tuán)審議活動(dòng)，在談到從嚴(yán)治黨時(shí)特別強(qiáng)調(diào)要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權(quán)、治吏?！案嘤弥贫戎吸h、管權(quán)、治吏”的說(shuō)法，再次凸顯了制度在新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國(guó)理政方略中的重心地位。

推進(jìn)“四個(gè)全面”方略必須緊緊抓住政治制度建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)

制度是一個(gè)復(fù)雜體系，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、黨建等諸多方面，這些方面在制度體系中的地位是不完全一樣的。習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中明確指出：一個(gè)國(guó)家的政治制度決定于這個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，同時(shí)又反作用于這個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，乃至于起到?jīng)Q定性作用。在一個(gè)國(guó)家的各種制度中，政治制度處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)。于是，我們又可以看出新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國(guó)理政方略中這樣的邏輯思路：制度建設(shè)是重心，而政治制度的完善和發(fā)展則是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在“四個(gè)全面”方略中，“全面深化改革”處于非常重要的地位。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆三中全會(huì)所做的說(shuō)明中，從歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)需要的高度語(yǔ)重心長(zhǎng)地指出：必須通過(guò)全面深化改革，著力解決我國(guó)發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問(wèn)題，不斷推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展。

把政治制度的完善和發(fā)展作為治國(guó)理政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)際上是改革開(kāi)放以來(lái)我們黨一以貫之的邏輯。早在1980年8月18日，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中就明確指出，國(guó)家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，主要是官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象、家長(zhǎng)制現(xiàn)象、干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象。如果不堅(jiān)決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過(guò)去出現(xiàn)過(guò)的一些嚴(yán)重問(wèn)題今后就有可能重新出現(xiàn)，就很難適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需要。到了黨的十三大前夕，鄧小平更進(jìn)一步深切認(rèn)識(shí)到，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。因此，他頂住各方壓力，堅(jiān)決推進(jìn)政治體制改革，并在黨的十三大報(bào)告中第一次作了頂層設(shè)計(jì)，成為改革開(kāi)放后我國(guó)政治建設(shè)的重要指針。1992年他在南方談話中更是明確地講道，我們的方針政策還不夠穩(wěn)定，原因在于當(dāng)時(shí)我們的制度還不夠成熟和穩(wěn)定，并提到再過(guò)三十年左右，我們的制度才能更加成熟、更加定型。在新的歷史起點(diǎn)上，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體面對(duì)新形勢(shì)新挑戰(zhàn)，把推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義制度更加成熟更加定型作為擺在我們面前的一項(xiàng)艱巨任務(wù)提出來(lái)，特別是強(qiáng)調(diào)政治制度在制度建設(shè)中處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這就抓住了當(dāng)前和今后我們國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的“牛鼻子”。

把政治制度的完善和發(fā)展作為治國(guó)理政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是新歷史起點(diǎn)上我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)需要。新的歷史起點(diǎn)，意味著我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化進(jìn)程進(jìn)入關(guān)鍵階段，利益格局深刻調(diào)整，新舊矛盾相互交織，思想觀念多元多樣，公共決策科學(xué)化、民主化水平亟待提高，廣大民眾的政治參與訴求日益增加。凡此種種，都需構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，確保在制度內(nèi)有序地加以解決。特別是腐敗問(wèn)題。為什么會(huì)有塌方式腐??？為什么動(dòng)輒就是上千萬(wàn)、上億元的大案？恐怕不能僅僅把原因歸于腐敗分子的思想意識(shí)薄弱，必須把政治制度的完善作為“治本”的“本”之所在。

把政治制度的完善和發(fā)展作為治國(guó)理政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也體現(xiàn)了發(fā)展中國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中的政治發(fā)展規(guī)律。發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程表明，在早期現(xiàn)代化階段，需要靠集中乃至集權(quán)的政治體制推進(jìn)現(xiàn)代化事業(yè)，但當(dāng)進(jìn)入到現(xiàn)代化中期階段，這種集中乃至集權(quán)的政治體制必須朝民主化法治化方向作深度調(diào)整和完善。如果平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)政治體制轉(zhuǎn)型，則能夠有效應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)，否則將引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，嚴(yán)重阻滯現(xiàn)代化進(jìn)程。目前，我國(guó)總體上正處于由現(xiàn)代化早期階段向中期和更高階段轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，必須自覺(jué)吸取諸多發(fā)展中國(guó)家這方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，高度重視政治制度的完善和發(fā)展。

積極穩(wěn)妥地完善和發(fā)展政治制度

完善和發(fā)展政治制度，必須堅(jiān)持社會(huì)主義的正確方向和國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的鮮明指向。習(xí)近平總書(shū)記指出，全面深化改革總目標(biāo)是兩句話組成的一個(gè)整體，前一句規(guī)定了根本方向，后一句規(guī)定了鮮明指向。我們的方向就是中國(guó)特色社會(huì)主義道路，這是完善和發(fā)展政治制度方面的要求，終極目標(biāo)是達(dá)到國(guó)家的消亡，政治民主回歸社會(huì)本身，實(shí)現(xiàn)自由人聯(lián)合體。在此之前，是保證國(guó)家權(quán)力掌握在絕大多數(shù)人手中，為絕大多數(shù)人的利益服務(wù)，不能為“少數(shù)人所得而私”。在當(dāng)下的我國(guó)，就是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。同時(shí)，我國(guó)政治制度的完善和發(fā)展還必須以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為鮮明指向，即制度體系及其執(zhí)行力的現(xiàn)代化。其基本要求，就是國(guó)家公權(quán)配置上各方規(guī)則、程序等的民主化、法治化，即國(guó)家公權(quán)配置必須在社會(huì)各方充分參與的基礎(chǔ)上確定，憲法和法律具有至高無(wú)上的權(quán)威，整個(gè)社會(huì)政治生活按照法定規(guī)則達(dá)到秩序、效率和公平。

完善和發(fā)展政治制度，必須下決心深化改革現(xiàn)有制度體系中存在的弊端。習(xí)近平總書(shū)記指出，我們的政治制度并非完美無(wú)缺，我們的民主法治建設(shè)同擴(kuò)大人民民主和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求還不完全適應(yīng)，社會(huì)主義民主政治的體制、機(jī)制、程序、規(guī)范以及具體運(yùn)行上還存在不完善的地方，在保障人民民主權(quán)利、發(fā)揮人民創(chuàng)造精神方面也還存在一些不足，必須加以完善。其要點(diǎn)是推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，廣泛發(fā)展基層民主，完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，特別是要有效解決一黨執(zhí)政下的權(quán)力約束問(wèn)題，堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。此外，還要針對(duì)新形勢(shì)新特點(diǎn)，不斷完善和改進(jìn)我們黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，完善和改進(jìn)民族區(qū)域自治制度等。

完善和發(fā)展政治制度，必須靠法治保障。在當(dāng)下的我國(guó)，最重要的是通過(guò)法治保障人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度的正常運(yùn)行，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。此外，還要依法推進(jìn)基層民主和行業(yè)自律，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。

（作者：中共中央黨校政法教研部副主任、教授）

責(zé)任編輯：杜梅萍